I SA/Op 356/24

I SA/Op 356/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Dalej idącą skargę oddalono
Umorzono postępowanie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5-6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 153, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 37a ust. 1 i 9, art. 37b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3,  art. 64, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1) umarza postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, 2) dalej idącą skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S.A. w K. (zwana dalej też: "skarżącą" lub "Spółką") jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 53 - dalej także jako: "uchwała", "uchwała krajobrazowa").
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dnia 19 grudnia 2017 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), art. 37a ust. 1, 3, 6, 7 i 10 oraz art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - zwanej dalej: "u.p.z.p.") i mając na celu dążenie do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze Gminy Nysa, przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom degradacji przestrzeni publicznej, wsparcie w procesie rewitalizacji zabytkowej tkanki urbanistycznej, wzmocnienie poczucia tożsamości i przynależności użytkowników przestrzeni publicznych, a także dążenie do ogólnej lepszej jakości życia mieszkańców, Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XLVI/676/17. W § 1 tego aktu wskazała, że ustalone zasady i warunki sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, określone zostały w załączniku nr 1 do uchwały. W § 2 przyjęto, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza Nysy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast w § 3 i § 4 odpowiednio ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Nysy i uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
W dniu 15 lutego 2024 r. (pismo z dnia 14 lutego 2024 r.) J. S. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17. Domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie jej § 6 oraz zasądzenia kosztów postępowania, skarżąca podniosła kolejno zarzuty naruszenia:
- art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami § 6 uchwały w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, a co za tym idzie uchwała bez ww. regulacji, czy też z jej pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 6 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że przepis art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. kompleksowo określa kompetencje rady gminy, co oznacza, że jeżeli rada gminy decyduje się na podjęcie uchwały (co jest fakultatywne), wówczas nie może wybiórczo normować jej zakresu (np. poprzez uregulowanie zasad wyłącznie dla sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z pominięciem obiektów małej architektury czy ogrodzeń), a zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające brzmieniu art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy uchwały został określony ściśle, co oznacza, że nie może być interpretowany rozszerzająco. Organy samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego działają bowiem na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle tego skarżąca wywodziła, że naruszenie granic delegacji ustawowej poprzez rozszerzającą, a zarazem nieuprawnioną interpretację regulacji ustawowych, czy też pominięcie regulacji, do zawarcia których obliguje organ ustawa, stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością uchwały. Podnosząc, że tego rodzaju istotne naruszenie przepisów rangi ustawowej zaistniało na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca wskazała, że jest to związane z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dniu 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, w związku z którym uchwała krajobrazowa nie może być stosowana i co więcej musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Stosownie do wskazanego wyroku TK skarżąca wywodziła, że w przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Brak określenia tego mechanizmu powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. W ocenie skarżącej w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych (tak jak w tym przypadku), zaś do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas wprowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego.
Gdyby jednak Sąd nie podzielił ww. stanowiska w ocenie skarżącej zasadne jest stwierdzenie nieważności § 6 uchwały krajobrazowej, tj. paragrafu w którym określone są terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków określonych w tej uchwale.
Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały krajobrazowej Spółka wyjaśniła, że jej legitymacja skargowa wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g."). Swój interes prawny upatruje, w tym, że jest najemcą lokali w N. przy ul. [...], ul. [...], [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Na lokalach tych zamieszczono loga i szyldy jej sieci sklepów "[...]". Loga i szyldy podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały krajobrazowej. Dalej skarżąca wywodziła, że ustalenia uchwały krajobrazowej stanowią ograniczenia w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych i zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażoną w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżącej można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności podniosła wątpliwości co do wykazania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Odwołując się do poglądów orzecznictwa wyrażonych na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazała, że normy zawarte w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p., czytane przez pryzmat art. 37d ust. 1 i 2 u.p.z.p., mają zastosowanie do podmiotu, który umieszcza tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, względnie - jeżeli nie jest możliwe ustalenie takiego podmiotu, do odpowiednio - właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała natomiast, że jest podmiotem, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe we wskazanych w skardze lokalizacjach, a jednocześnie - jak twierdzi sama skarżąca - w odniesieniu do nieruchomości, na których posadowiono reklamy, przysługuje jej jedynie tytuł wynikający z umowy najmu lokalu. Z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. wynika z kolei, że posiadanie zależne (najem, dzierżawa) nie wchodzi w zakres regulacji związanych z zasadami umieszczania tablic i urządzeń reklamowych, w tym ponoszeniem konsekwencji umieszczenia ich niezgodnie z zasadami uchwał krajobrazowych. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą pisma Burmistrza Nysy z dnia 28 listopada 2023 r., będącego wezwaniem do dostosowania lub usunięcia urządzeń reklamowych Gmina zaznaczyła, że nie przesądza ono jeszcze w sposób jednoznaczny o kwestii legitymacji skargowej skarżącej w kontekście interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, bowiem tego rodzaju pisma Burmistrz kieruje do podmiotów, co do których zachodzi domniemanie, że są odpowiedzialne za umiejscowienie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z zasadami uchwały. Często jednak, na skutek takich wezwań i reakcji osób, do których są one kierowane, okazuje się, że adresat pisma podmiotem wymienionym w art. 37d ust. 1 i 2 u.p.z.p., co w konsekwencji powoduje "przekierowanie" dalszych czynności na jeden z podmiotów wymienionych w ww. przepisach. Co do skarżącej powyższa kwestia nie jest przesądzona i to na niej spoczywa ciężar wykazania, że jest podmiotem umieszczającym reklamę na podstawie zgody budowlanej skoro wiadomo, że nie jest jednocześnie podmiotem wymienionym w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. Jeśli skarżąca tego nie wykaże, to brak będzie podstaw do uznania, że wykazała ona naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na jej własną, indywidualną sytuację prawną, co uzasadniać będzie odrzucenie skargi. Gmina wywodziła, że skarżąca nie wykazała naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Podnoszone przez nią okoliczności, takie jak pozostawanie najemcą pięciu wymienionych w skardze lokali, bez wykazania, że jest właścicielem nośników reklamowych, reklam czy szyldów, nie stanowią bowiem dostatecznego wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały. Co najwyżej mogą wskazywać na istnienie interesu faktycznego, który nie stwarza jednak legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Dalej, wnosząc z ostrożności o oddalenie skargi w całości Gmina podniosła, że nie sposób uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała obowiązujące przepisy prawa, a tym samym - przy uwzględnieniu przytoczonego wyżej ujęcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - nie ma podstaw do uznania, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej. W tym zakresie gmina zaznaczyła, że uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p., w granicach upoważnienia wynikającego z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i zgodnie z tą normą kompetencyjną, a prawidłowość wykonania delegacji wynikającej z art. 37a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, potwierdził NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19.
W zakresie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 Gmina podkreśliła m.in., że w wyroku tym Trybunał zakwestionował konstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p, jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten pominął uregulowanie podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania z tytułu usunięcia określonych w tym przepisie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Wyrok Trybunału nie obejmuje natomiast kwestii odszkodowań z tytułu ewentualnych kosztów dostosowania tablic i urządzeń do przepisów uchwał krajobrazowych.
W dalszej kolejności, odnosząc się do żądania skarżącej dotyczącego stwierdzenia nieważności całej uchwały Gmina zaakcentowała, że jedyną normą prawną, która w uchwale wywodzona jest z kwestionowanej delegacji art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jest § 6 załącznika nr 1 do uchwały. Uchwała obejmuje natomiast szerszą materię i z tego też względu żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości z oczywistych względów nie znajduje żadnego uzasadnienia.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2024 r. skarżąca odniosła się do podważanej przez organ kwestii posiadania przez nią interesu prawnego. Wskazała, że jej legitymacja skargowa wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. Powtórzyła, że jest najemcą lokali w N. przy ul. [...], ul. [...], pl. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Na sklepach tych zamieszczone zostały przez nią loga i szyldy sieci sklepów skarżącej "[...]". Podlegają one dostosowaniu do zapisów uchwały krajobrazowej, co potwierdza skierowane do niej przez Burmistrza Nysy wezwanie z dnia 29 listopada 2023 r. Do pisma dołączyła odpis umowy najmu dla wskazanych lokalizacji oraz oświadczenie, że jest podmiotem który je umieścił i jednocześnie jest właścicielem szyldów, log stanowiących tablice i urządzenia reklamowe.
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 356/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 121 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Op 10/24, jako mającej bezpośredni i istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.
Postanowieniem z dnia 12 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 356/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął postępowanie zawieszone w niniejszej sprawie i następnie sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wniesiona została właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest też wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.
Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 - dalej jako: "k.c.") W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w uchwale, nakładająca na właścicieli tablic reklamowych warunki i terminy ich dostosowania do uchwały, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami uchwały prawa własności polega na tym, że uchwała wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Jej tablice reklamowe podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały krajobrazowej.
Naruszenie interesu prawnego nie polega przy tym tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana w dotychczasowym kształcie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i przywołane w nim judykaty).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wyjaśnia, że Spółka wywodziła naruszenie interesu prawnego z prawa własności tablic i urządzeń reklamowych.
W reakcji na twierdzenia organu o braku naruszenia interesu prawnego Spółki, skarżąca przedłożyła dodatkowo oświadczenia i dokumenty (k. 107 - 116 akt sądowych). Twierdzi, że przysługuje jej prawo własności szyldów i log, które zamieszczone zostały na sklepach jej sieci "[...]". Przedłożyła też do Sądu umowy najmu lokali wskazując adresy, pod którymi znajdują się jej sklepy położone w N., tj. przy ul. [...], ul. [...], pl. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Tym twierdzeniom Gmina Nysa nie oponowała.
W ocenie Sądu skarżąca wykazała dostatecznie, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.
Niewątpliwie uchwała reguluje wprost i bezpośrednio jej sytuację prawną jako właściciela tablic i urządzeń reklamowych sieci sklepów "[..]" umiejscowionych w N. w miejscach, w których Spółka prowadzi swoje sklepy. Jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności ww. tablic i urządzeń reklamowych. Prawo to podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).
Sąd zauważył, że ustalenia zaskarżonej uchwały - jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka jak zaskarżona wprowadza wobec tablic i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu jej wejścia w życie, zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to właściciel tych tablic i urządzeń jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Jego interes prawny wynika także z zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (uregulowanej w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i wykorzystywania w tym celu prawa własności tablic i urządzeń reklamowych na obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały. Prawa te podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ich naruszenie (ograniczenie) związane jest ze zmianą sytuacji prawnej skarżącej na obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały, nakładającej obowiązki dostosowawcze co do tablic i urządzeń reklamowych, których jest właścicielem.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wystarczały do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała oddziałuje na interes prawny skarżącej, a tym samym jej skarga była dopuszczalna.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zwrócił uwagę, że - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - jest związany wydanym w sprawie prawomocnymi wyrokami NSA: z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19 oraz z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24, a także wyrokiem WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, w zakresie w jakim nie został on uchylony przez NSA.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18 i z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt I GSK 979/24). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21; z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20).
Prawomocny wyrok stwarza prekluzję, pozbawiając stronę prawa do skutecznego kwestionowania tych aspektów sprawy, które już wcześniej zostały objęte zakresem sądowej kontroli legalności (w granicach skargi czy też poza jej granicami) i których sąd, w prawomocnym wyroku, uznał lub nie uznał za błąd. Prekluzja ta w istocie zawęża granice sądowej kontroli legalności kolejny raz zaskarżonego aktu do perspektywy wyznaczonej przez art. 153 p.p.s.a., a więc do prawidłowego wykonania prawomocnego wyroku sądu.
W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do wykazania wadliwości uchwały krajobrazowej, w kontekście nakładanych w jej § 6 tzw. obowiązków dostosowawczych, bez jednoczesnego zamieszczenia w niej uregulowań zapewniających podstawy i tryb dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane do usunięcia tablic i urządzeń reklamowych, a co za tym idzie uchwała ta, bez tej regulacji, bez mechanizmu kompensacyjnego czy odszkodowawczego, z jego pominięciem, nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Zarzucono też nieproporcjonalność obowiązków wynikających z § 6 uchwały krajobrazowej dotyczących poniesienia przez skarżąca kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu jej wejścia w życie i niezgodnych z jej przepisami, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd przypomina, że § 6 uchwały krajobrazowej, w jego wersji pierwotnej, stanowi:
"1. Określa się następujący termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Zasad tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków w nich określonych:
1) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie pozwolenia na budowę - 5 lat od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady;
2) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych - 2 lata od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady;
3) dla pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - 1 rok od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady.
2. Określa się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Zasad:
1) dostosowanie ma nastąpić najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po upływie odpowiedniego terminu określonego w ust. 1;
2) konieczność usunięcia lub zmiany położenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podstawie niniejszych Zasad nie wyłącza obowiązków dopełnienia odpowiednich czynności formalno-prawnych związanych z rozbiórką lub budową, wynikających z przepisów odrębnych;
3) w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych, należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem, zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny;
4) w przypadku, gdy dostosowanie polega wyłącznie na konieczności ograniczenia ilości tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na danej nieruchomości, o wyborze pozostawionych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych decyduje właściciel nieruchomości".
Uchwała krajobrazowa, w kontekście jej § 6 oraz wprowadzonych w nim obowiązków dostosowawczych była już poddana kontroli przez WSA w Opolu i NSA.
WSA w Opolu wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, w pkt. 1 jego sentencji, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej w jej części tekstowej w zakresie jej § 6. NSA w wyroku z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24 uchylił jednak ww. wyrok tut. Sądu w jego pkt. 1 i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, czyli tych tablic i urządzeń reklamowych, których dotyczył ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że:
"5.3. W świetle stwierdzonej zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 upzp, za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie. Jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż zakres przedmiotowy § 6 uchwały krajobrazowej jest tożsamy z zakresem oddziaływania wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznał niejako, iż § 6 normuje kwestie dotyczące wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Tymczasem § 6 uchwały krajobrazowej ustala terminy i warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały nie tylko wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ale wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Istnieje zatem pewien zbiór desygnatów - tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, których ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w ogóle nie dotyczy. Są to te "pozostałe" tablice i urządzenia reklamowe - te które nie wymagały zgód budowlanych dla zaistnienia w krajobrazie. Stwierdzając nieważność całego § 6 uchwały krajobrazowej, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie unieważnił uregulowanie dotyczące dostosowania tablic i urządzeń reklamowych, które dla swego zaistnienia nie wymagały zgód budowlanych.
5.4. W związku z powyższym usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 190 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1052/19 stwierdził bowiem, że ustalenia zawarte w ust. 1 i ust. 2 ust. 2 § 6 uchwały krajobrazowej były prawidłowe. Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego § 6 uchwały krajobrazowej w zakresie tablic i urządzeń wzniesionych bez zgody budowlanej, a więc nie objętych oddziaływaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, działał wbrew ocenie prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku.
5.5. Reasumując, w niniejszej sprawie odniesienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 do zapisów uchwały krajobrazowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały krajobrazowej jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczy ona tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych na podstawie zgód budowlanych. Przepisy wprowadzające obowiązek w zakreślonym terminie i kolejności dostosowania się do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, zostały wydane w oparciu o niezgodny z Konstytucją art. 37a ust. 9 upzp.
5.6. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.".
W rozpoznawanej sprawie Sąd jest związany wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24.
NSA uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19. Wypowiedział się w zakresie tablic i urządzeń reklamowych objętych oddziaływaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W efekcie NSA stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, tj. w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W tej części postanowienia uchwały, jako wydane w oparciu o niezgodny z Konstytucją RP art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Uchwała krajobrazowa, w kształcie nadanym jej ww. wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24, nie obejmuje obecnie ww. tablic i urządzeń reklamowych. Wbrew obawom skarżącej nie może być ona obciążona kosztami realizacji nakazów związanych z ich dostosowaniem do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.
W związku ze stwierdzoną przez NSA zakresową nieważnością uchwały krajobrazowej wystąpił następczy brak przedmiotu zaskarżenia po wniesieniu skargi.
W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Tadeusza Wosia, Warszawa 2005, s. 495.).
Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia m.in. wtedy, gdy w toku tego postępowania, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Jest bowiem zasadą, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2769/22).
Z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia w szczególności wówczas, gdy zaskarżona uchwała krajobrazowa, w zaskarżonej części, została, w toku postępowania sądowego, pozbawiona bytu prawnego (tu: stwierdzono jej nieważność w zakresie wskazanym wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24). Nie może obecnie podlegać w tym zakresie kontroli sądowej.
Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył więc postępowanie w części zaskarżenia w jakiej orzekł NSA w wyroku z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24, stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
Dostrzec należy, że przytoczona powyżej uchwała i jej regulacje z § 6 nadal obowiązują w zakresie tablic i urządzeń reklamowych nie objętych nieważnością stwierdzoną wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24. Uchwała krajobrazowa ustala terminy i warunki dostosowania tych tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, które nie wymagały zgód budowlanych (pozwolenia lub zgłoszenia) dla zaistnienia w krajobrazie. Jako taka może być ona w tym zakresie zaskarżona i być przyczyną żądania stwierdzenia nieważności tak całej uchwały jak i jej części (tu: § 6), co podlega merytorycznej ocenie Sądu.
W tym kontekście Sąd miał na uwadze, że NSA w wyroku z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24 zakwestionował możliwość stwierdzenia nieważności całego § 6 uchwały. Uchylił m.in. pkt 1 sentencji wyroku WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24. NSA wprost wskazał, że kwestia prawidłowości regulacji § 6 uchwały, w zakresie nie objętym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, została już prawomocnie przesądzona. Odwołał się do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19 i stwierdził, iż ustalenia zawarte w ust. 1 i 2 § 6 uchwały krajobrazowej, w zakresie tablic i urządzeń wzniesionych bez zgody budowlanej, nie objętych oddziaływaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, są prawidłowe. Wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy tego rodzaju tablic i urządzeń reklamowych. W ocenie NSA nie można było stwierdzić nieważności § 6 uchwały krajobrazowej. Czyniąc tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, naruszył art. 190 p.p.s.a.
Sąd w obecnym składzie rozpoznając sprawę nie mógł działać wbrew ww. ocenie prawnej dokonanej przez NSA.
W tym zakresie uchwała krajobrazowa, z jej kwestionowaną regulacją dostosowawczą ustalającą terminy i warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, które nie wymagały zgód budowlanych (pozwolenia lub zgłoszenia) dla zaistnienia w krajobrazie, jest zgodna z prawem.
Reasumując, podnoszony w skardze brak w uchwale mechanizmów odszkodowawczych (kompensacyjnych) nie powoduje, że nie może ona funkcjonować w polskim systemie prawnym. Sąd nie mógł uznać zarzutów skargi za usprawiedliwione.
WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, w części nie uchylonej wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24, czyli w części w jakiej ma on walor prawomocny, rozstrzygnął, że Rada Miasta Nysy nie mogła wprowadzić mechanizmu ochrony praw nabytych, czy też ustanowienia stosownej rekompensaty. Wskazał, że rada zobowiązana jest bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały np. ustanowienia rekompensaty z tytułu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane za wspomniane dostosowanie, względnie usunięcie tablic reklamowych. Wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania tego rodzaju regulacji ochronnych choćby takich jak postulowane w skardze mechanizmy kompensacyjne.
W świetle powyższego ma zatem rację Gmina Nysa, że organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego, mają obowiązek działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP. Rzecz jednak w tym, że ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu podejmowania uchwały, ani też w chwili obecnej, nie istnieje regulacja ustanawiająca dla organu stanowiącego delegację do określenia w uchwale wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. kwestii odszkodowania dla podmiotów, które są obowiązane do usunięcia tablic i urządzeń reklamowych niespełniających standardów określonych w uchwałach krajobrazowych. Z normy wynikającej z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP wypływa natomiast zakaz domniemania kompetencji. W przedmiotowej sprawie, ani w dacie podejmowania uchwały, ani obecnie, nie ma podstaw do uregulowania w uchwale zagadnień, których pominięcie zarzucane jest w skardze.
WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, prawomocnie rozstrzygnął również, że spełnione zostały wymogi procedury podjęcia uchwały krajobrazowej, które ustawodawca wprost określił w art. 37b u.p.z.p., czym obecny skład Sądu także jest związany.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności oraz przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w kontekście obowiązków wynikającymi z przepisów § 6 uchwały, które - w ocenie Spółki - dotyczą poniesienia przez nią nieproporcjonalnych kosztów realizacji nakazów związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, Sąd uznał je za nieusprawiedliwione z tych samych powodów co powyżej, tj. związania prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24.
Sąd, w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, w części nie uchylonej wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24, prawomocnie rozstrzygnął, że gminie przysługuje prawo do władczego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przy jego wykonywaniu organy gminy są zobowiązane ważyć wartości wysoko cenione, których ochrona i uwzględnianie wynika wprost z przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.p., do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, co w sprawie zrealizowały we własnym zakresie. Organy gminy, podejmując prawnie wiążące ustalenia w tym zakresie, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki, potrzeby interesu publicznego kosztem prawa własności, powinny być uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony.
Władztwo gminy niespornie jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności.
Własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności. Jednak powołany w skardze przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązujących ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - także nie daje osobie wykonującej tę działalność niczym nieskrępowanej swobody do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Organ stanowiący Gminy Nysa był zatem władny określić w tzw. uchwale krajobrazowej kwestionowane regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obejmuje to także określenie maksymalnej ilości urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie i postanowień odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy. Negowane rozwiązania uchwały, niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mają jednak swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę ważny interes publiczny, ale przede wszystkim mają swoje umocowanie w przepisach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p.
W orzecznictwie NSA trafnie odwołuje się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19).
Zdaniem Sądu Rada Miasta Nysa dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podejmując kwestionowaną uchwałę, uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w uchwale prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta Nysa są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. W realiach niniejszej sprawy nie powinny być zatem uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności i prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa.
Obecny skład Sądu był związany powyższą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24.
Z powyższych powodów Sąd nie mógł stwierdzić nieważności uchwały tak w całości jak i w części (tj. w § 6) z powodów wskazanych przez Spółkę. Dalej idącą skargę Sąd więc oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.