I SA/OP 339/24

I SA/Op 339/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 59a ust. 2 pkt 3, art. 81 c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4, par. 271 ust. 1-2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. i Z. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr IN.I.7721.7.7.2023.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Z. D. i A. D. (dalej także jako: "strony", "skarżący"), zastępowani przez adwokata K. P., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 grudnia 2023 r., nr IN.I.7721.7.7.2023.AS, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nyskiego z 26 października 2023 r., nr 640/23, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą J. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg adaptowanego projektu gotowego "[...]" wraz z elektroenergetyczną wewnętrzną linią zasilającą wg załączonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a w G. przy ulicy [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku J. i M. W. (dalej także jako: "inwestorzy"), Starosta Nyski decyzją z 26 października 2023 r. zatwierdził projekty zagospodarowania terenu (zwany dalej: "PZT") i projekt architektoniczno - budowlany (zwany dalej: "PAB") oraz udzielił J. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. na działce nr a.
Odwołanie od ww. decyzji w dniu 20 listopada 2023 r. wnieśli Z. D. i A. D. Głównym zarzutem skarżących było pominięciem przepisu § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - zwanego dalej: "rozporządzeniem WT"). W ocenie skarżących z uwagi na fakt, że projektowany budynek jest obiektem drewnianym, a więc wykonanym z materiałów rozprzestrzeniających ogień, odległość najbliższej ściany projektowanego budynku od ich budynku zlokalizowanego na (sąsiedniej działce nr b) powinna wynosić nie mniej niż 12 m. Tymczasem odległość pomiędzy budynkami wynosi 8,5 m.
Wojewoda Opolski, opisaną we wstępie decyzją z 28 grudnia 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nyskiego.
W uzasadnieniu prawnym decyzji własnej Wojewoda Opolski wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej jako: "Prawo budowlane") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z: a. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b. wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, c. ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego, w tym dołączenie: a. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń b. informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1 b, c. kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d. oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze kolejno wyjaśnił:
Sporna inwestycja została zaprojektowana na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a w G. przy ulicy [...]. Wymieniona nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa Opol. z [...], poz. [...] - zwaną dalej: "m.p.z.p."). Działka nr a znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 25MN. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. teren oznaczony symbolem MN stanowi teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, który należy rozumieć zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle powyższych zapisów projektowane zamierzenie budowlane należy uznać za zgodne z ustaleniami m.p.z.p.
Projektowany budynek to wolnostojący niepodpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym wykonany w technologii tradycyjnej z elementów drewnianych, w którym wydzielono jeden lokal mieszkalny. Budynek projektuje się przykryć dachem o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy dachówko - podobnej. Dach główny dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia 41° i kalenicą równoległą do drogi przebiegającej na sąsiedniej działce nr c. Budynek został zaprojektowany w osi wschód - zachód, przy czym minimalna odległość narożnika południowo - zachodniego od granicy z sąsiednią działką nr b (należącą do skarżących) wynosi 4,2 m. W powyższych okolicznościach uznać należy, że PZT spełnia wymogi określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT.
Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego nie wykazała niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonych w § 20 i § 23 m.p.z.p., a w tym: rodzaj zabudowy (wolnostojąca lub bliźniacza) - projektowana wolnostojąca; wysokość zabudowy (nie większa niż 10 m) - projektowana 8,02 m (PZT część opisowa k. nr 27 oraz PAB rys. 06 k. nr 18); kształt i pokrycie dachu (dachy płaskie, dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 35° i nie większym niż 45°, pokrycie dachówką lub materiałem dachówkopodobnym koloru ceglastego) - projektowany dach dwuspadowy o pochyleniu połaci 41° pokryty blachą dachówkopodobną (PAB opis techniczny k. nr 27 oraz PAB rys. 05 i 07 k. nr 17, 19); wskaźnik powierzchni zabudowy (nie większy niż 20%) - projektowany 20% (PZT część opisowa k. nr 39); powierzchnia biologicznie czynna (nie mniejsza niż 65%) - projektowana 67% (PZT część opisowa k. nr 39).
Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego spornej inwestycji w zakresie ochrony pożarowej prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z treścią § 209 rozporządzenia WT projektowany budynek z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należy zakwalifikować, jako budynek mieszkalny (ust. 1 pkt 1) oraz do kategorii ZL IV (ust. 2 pkt 4). Zgodnie z § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia WT wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków oraz klas odporności elementów budynku i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy nie dotyczą budynków mieszkalnych z zastrzeżeniem § 217 ust. 2. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że inwestorzy do akt sprawy dołączyli opinię w zakresie spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego sporządzoną przez Rzeczoznawcę do spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych, z której wynika, iż dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w zakresie wykonania konstrukcji i pokrycia dachu w projekcie przewidziano zabezpieczenie konstrukcji drewnianej środkami ogniochronnymi np. FOBOS-M4 do stopnia rozprzestrzeniania ognia: NRO (nierozprzestrzeniające ognia) oraz pokrycia dachu blachą nierozprzestrzeniającą ognia (NRO). W ocenie ww. rzeczoznawcy spełnienie powyższego warunku zapewnia wymaganą odległość od sąsiednich budynków, zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia WT, wynoszącą nie mniej niż 8 m w przypadku, gdy budynek został zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi (ZL), sąsiedni do przedmiotowego budynku posiada ściany i przekrycie dachu spełniające warunek, jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO). W ocenie organu odwoławczego powyższa opinia wskazuje, iż elementy konstrukcji drewnianej budynku, w tym dachu, spełniają warunek zaliczenia ich do materiałów nierozprzestrzeniających ogień (NRO). W tych okolicznościach wymagana odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącym budynkiem należącym do skarżących nie może być mniejsza niż 8 m. Zgodnie z treścią § 271 ust. 2 rozporządzenia WT minimalna odległość pomiędzy budynkami wyniosłaby 12 m tylko w sytuacji, gdy elementy konstrukcji drewnianej projektowanego obiektu wykonane byłyby z materiałów rozprzestrzeniających ogień. Jak wskazano w opinii, nasycenie elementów konstrukcyjnych środkami chemicznymi zabezpieczającymi przed rozprzestrzenianiem się ognia do stopnia NRO skutkuje brakiem podstaw do stosowania normy wynikającej z § 271 ust. 2 rozporządzenia WT, a odległość faktyczną wynoszącą około 8,5 m uznać za prawidłową.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego nie naruszono przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego w zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro, zatem inwestorzy złożyli kompletny wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia, jest kompletny oraz zgodny z ustaleniami m.p.z.p., a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, to Starosta Nyski nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podobnie, z powyższych przyczyn, organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, o co wnosili skarżący. Biorąc powyższe pod uwagę należało postanowić, jak w sentencji.
Skarżący, wnieśli skargę do tut. Sądu, w której zaskarżonej decyzji zarzucili:
1) naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. § 271 ust. 2 rozporządzenie WT w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na braku uwzględnienia przepisów i warunków technicznych jakie ma spełniać samodzielny budynek mieszkalny w odniesieniu do budynków; sąsiadujących w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w tym konieczność zwiększenia odległości o 50 % od budynku sąsiadującego, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przykrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. przepisu art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że prywatna opinia rzeczoznawcy, przedłożona przez inwestorów w zakresie spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego spełnia warunki zabezpieczenia jako NRO i tym samym wymagana odległość od sąsiednich budynków jest prawidłowa, zaś opinia jest wyczerpująca i stanowi dowód, że elementy konstrukcji drewnianej budynku spełniają warunki wskazane w rozporządzeniu, podczas gdy prywatna ekspertyza wydana na zlecenie strony, nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. zaś organ winien uznać tę opinię jedynie za uzupełnienie wyjaśnień strony, nie czynić zaś na jej podstawie ustaleń faktycznych w sprawie bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa.
W uzasadnieniu skargi uszczegółowili zarzuty zawarte w jej petitum. Stwierdzili, że w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego i jego usytuowaniem na działce nr a wynika, iż odległość od budynku skarżących wynosi niespełna 8,5 m, podczas gdy z przepisów wynika wprost, iż odległość ta winna wynosić co najmniej 12 m (8m + 50%). Nie sposób uznać racji stanowisku organu, iż inwestorzy złożyli wniosek kompletny, sporządzony przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia oraz zgodny z m.p.z.p. skoro wniosek ten jest sprzeczny z powołanym powyżej przepisem § 271 ust. 2 rozporządzenia WT. Mając na uwadze powyższe uchybienia, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Nyskiego z dnia 26 października 2023 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.
Wyjaśnienie takiej oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione w skardze.
W ocenie Sądu Wojewoda Opolski nie naruszył przepisów prawa procesowego, w tym wskazanego w skardze art. 84 k.p.a., w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie. Ustalenia organu, co do istotnych w sprawie faktów, są bowiem prawidłowe. Zostały one przywołane w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji Kolegium. Są też dobrze znane stronom. Nie budzą też wątpliwości Sądu i w zasadniczej części nie są też sporne (kwestie sporne zostaną przez Sąd omówione). Ustalenia faktyczne Sąd przytoczył w części historycznej uzasadnienia wyroku. Niecelowe byłoby zatem ich pełne przytaczanie w tym miejscu kolejny raz. Mają one także oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z tego punktu Sąd stwierdza:
Przepis art. 84 k.p.a. stanowi gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1). Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2). Naruszenia wskazanych przepisów skarżący dopatrują się przede wszystkim w tym, że dowód w sprawie, tj. opinia z 24 listopada 2023 r. w zakresie spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego (k. 58 akt admin. – dalej jako: "Opinia") został sporządzony na zlecenie stron i stanowił dowód spełnienia warunków z art. 271 § 1 rozporządzenia WT. Zdaniem skarżących nie mógł czynić na jej podstawie ustaleń bez dopuszczenia dowodu z biegłego w zakresie pożarnictwa. Innymi słowy – w ocenie skarżących – powinna zostać zweryfikowana poprzez dowód z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa.
Sąd w pełni podziela zacytowany w skardze pogląd prawny NSA że: "(...) O dowodzie z opinii biegłego można mówić wówczas, gdy organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt sprawy opinia stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Organ powinien był uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne" (wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1682/06).
O dowodzie z opinii biegłego możemy mówić tylko w przypadku powołania biegłego przez organ administracji prowadzący konkretne postępowanie. Jeżeli zatem jedna ze stron postępowania, z własnej inicjatywy procesowej, przedstawi opracowanie eksperckie oceniające określone okoliczności, to nie będzie ono tożsame z opinią biegłego z art. 84 k.p.a. Taki dokument będzie miał charakter prywatny i nie będzie opinią biegłego w znaczeniu proceduralnym. Nie oznacza to jednak, że takie prywatne opracowanie może być pominięte przez organ, a tym bardziej wadliwym jest stanowisko skarżących, że "nie stanowi dowodu" w sprawie.
Ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadził bowiem szeroki katalog dowodów przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje jednak poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do korzystania przy ustaleniu określonej okoliczności z opinii prywatnych przedłożonych przez stronę postępowania.
Sąd podziela także pogląd NSA, że prywatne opracowanie eksperckie może uzasadniać dopuszczenie tego dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (ibidem).
Organ może też prywatne opracowanie eksperckie skonfrontować z opinią biegłego powołanego przez siebie jeśli uzna, że ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Korzystanie z opinii biegłego jest fakultatywne. Art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter dyspozycyjny, tj. organ "może" zwrócić się do biegłego, ale nie "musi". Tym bardziej uznaniowy charakter nabiera w sprawach, w których występują organy wyspecjalizowane, jak w przedmiotowej sprawie załatwianej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, Wojewoda Opolski, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentu prywatnego ww. Opinii, był w stanie samodzielnie ocenić, czy w sprawie zostały zachowane warunki z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT i nie można jemu czynić zarzutu, że nie skorzystał w niniejszym postępowaniu z wynikającego z art. 84 k.p.a. uprawnienia.
Należy podkreślić, że przepisem szczególnym do opisanej wyżej instytucji opinii biegłego z k.p.a. jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie, z którym w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19).
W ocenie Sądu informacje zawarte w Opinii nie stanowią wiadomości specjalnych, bo dotyczą kwestii ustalenia, czy użycie określonych materiałów budowlanych i w określony sposób czyni prawidłowym ocenę zachowania minimalnej odległości projektowanego budynku od istniejącego obiektu skarżących.
Nie wymaga wiadomości specjalnych ustalenie, że przewidziane w PAB zabezpieczenie konstrukcji drewnianej dachu środkami ogniochronnymi (np. FOBOS-M4) pozwala zabezpieczyć drewno do stopnia rozprzestrzeniania ognia NRO (nierozprzestrzeniające ognia). Nie wymaga też wiadomości specjalnych ustalenie, że także wykonanie ścian zewnętrznych drewnianych może nastąpić z zastosowaniem materiałów sklasyfikowanych jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO) lub zabezpieczonych do stopnia rozprzestrzeniania ognia: NRO (nierozprzestrzeniających ognia). Stąd Wojewoda Opolski prawidłowo zatem przyjął, że nasycenie elementów konstrukcyjnych środkami chemicznymi zabezpieczającymi przed rozprzestrzenianiem się ognia do stopnia NRO skutkuje brakiem podstaw do stosowania normy wynikającej z § 271 ust. 2 rozporządzenia WT.
Sąd dostrzega też, że Wojewoda Opolski nigdzie nie stwierdził, że Opinia jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jest ona elementem materiału dowodowego podlegającego swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a.
Ponadto autor skargi neguje wartość dowodową ww. dowodu, ale sam nie przedstawia dowodu przeciwnego. W tym kontekście podnieść należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 25 kwietnia, sygn. akt II GSK 20/21). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich sama nie przedstawia. Przyjmuje się, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08). Skład orzekający przytoczone stanowisko w całości podziela. W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód, co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. W świetle powyższych uwag przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw faktycznych do negowania treści dowodów zgromadzonych przez organy obu instancji.
Przechodząc do oceny kwestii dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza:
Kontrolę sądową zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy zacząć od analizy podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, bo to ona wyznacza granice sprawy administracyjnej, a tym samym granice kontroli sądowej.
Na wstępie trzeba wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ponadto sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich wskazanych powyżej wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma zatem charakter związany, a więc w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 34 Prawa budowlanego, które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane stosownie do art. 35 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inaczej mówiąc, przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków Jeśli zatem organ oceni przedłożony projekt jako zgodny z prawem nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Kompletność projektu budowlanego, jego sporządzenie i sprawdzenie przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego, bądź warunkami zabudowy i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, musi skutkować wydaniem decyzji pozytywnej.
Zdaniem Sądu w tym składzie inwestorzy spełnili wszystkie normatywne przesłanki, do jakich byli prawnie zobowiązani, co Wojewoda Opolski uzasadnił w decyzji własnej, zatem nie mógł wydać decyzji odmownej. Sąd to stanowisko podziela.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że osią sporu w sprawie jest to, czy prawidłową jest decyzja Wojewody Opolskiego z uwagi na regulacje § 271 ust. 2 rozporządzenia WT. W ocenie skarżących z uwagi na fakt, że projektowany przez inwestorów budynek jest obiektem drewnianym, a więc wykonanym z materiałów rozprzestrzeniających ogień to odległość najbliższej ściany projektowanego budynku od ich budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr b, powinna wynosić nie mniej niż 12 m. Tymczasem odległość pomiędzy budynkami wynosi niesporne 8,5 m. Zdaniem Wojewody Opolskiego prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia WT do ustalonego w sprawie stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanek zachowania minimalnych odległości między zewnętrznymi ścianami budynków mieszkalnych niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. W tym zakresie Sąd dokonał analizy podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, w zakresie spornych regulacji rozporządzenia WT dotyczących bezpieczeństwa pożarowego.
W oparciu o § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia WT, projektowany budynek z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należy niespornie zakwalifikować, jako budynek mieszkalny tj. do kategorii ZL IV.
Z § 271 ust. 1 rozporządzenia WT wynika, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli i dla budynków mieszkalnych kategorii ZL wynosi 8 m (§ 271 ust. 1 rozporządzenia WT). Jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 (8 m) należy zwiększyć o 50 % (§ 271 ust. 2 ab initio rozporządzenia WT).
Projektowany budynek na działce nr a, to wolnostojący niepodpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym wykonany w technologii tradycyjnej z elementów drewnianych, w którym wydzielono jeden lokal mieszkalny. Budynek projektuje się przykryć dachem o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachy dachówko – podobnej (k. 34 akt admin). W części opisowej PAB w pkt. 6. "Ochrona przeciwpożarowa" (karta nr 33 akt admin.) wskazano kolejno: "- kategoria zagrożenia ludzi – ZL – IV, - klasa odporności ogniowej E (...) Wszystkie elementy konstrukcyjne dachu należy zabezpieczyć środkiem ogniochronnym". Zewnętrzne ściany projektowanego budynku posiadają zatem na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej E. Jest też niesporne i przyznane przez strony, że na sąsiedniej działce należącej do skarżących nr b znajduje się budynek mieszkalny oraz, że ściany zewnętrzne tak sąsiadujących z sobą budynków mieszkalnych znajdują się w najmniejszej odległości od siebie wynoszącej 8,5 m od narożnika południowo – zachodniego projektowanego domu. Zdaniem skarżących winna być ona powiększona, na zasadzie § 271 ust. 2 ab initio rozporządzenia WT, o 50 % (czyli wynosić min. 12 m), bo dom inwestorów jest wykonany z elementów drewnianych "rozprzestrzeniających ogień". Rację należy jednak przyznać Wojewodzie Opolskiemu, że w sprawie odległość tę należało ustalić na zasadzie § 271 ust. 1 rozporządzenia WT (min. 8 m).
Wojewoda Opolski prawidłowo ustalił i wyjaśnił kwestię wykorzystania materiałów nierozprzestrzeniających ogień, a tym samym, czy określenie odległości projektowanego budynku od budynku sąsiedniego na zasadzie § 271 ust. 1 rozporządzenia WT jest prawidłowe.
Podobnie, jak w prywatnej Opinii, sporządzonej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego przez Rzeczoznawcę do spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych przyjął, że w zakresie wykonania konstrukcji i pokrycia dachu w projekcie przewidziano zabezpieczenie konstrukcji drewnianej środkami ogniochronnymi (np. FOBOS-M4) do stopnia rozprzestrzeniania ognia: NRO (nierozprzestrzeniające ognia) oraz pokrycia dachu blachą nierozprzestrzeniającą ognia. Rzeczoznawca do spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych stwierdził nadto w Opinii, że zgodność projektowanego budynku z § 271 § 1 rozporządzenia WT zapewni wykonanie ścian zewnętrznych z zastosowaniem materiałów sklasyfikowanych jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO) lub zabezpieczonych do stopnia rozprzestrzeniania ognia: NRO (nierozprzestrzeniających ognia), gdy budynek skarżących, zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi (ZL), posiada ściany i przekrycie dachu spełniające warunek NRO. Skarżący przy tym nie negowali, że ich budynek na działce nr b spełnia te wymogi: jest zaliczony do Zl i posiada ściany i przekrycie dachu spełniające warunek NRO. Wojewoda Opolski prawidłowo zatem przyjął, że nasycenie elementów konstrukcyjnych drewnianych środkami chemicznymi, zabezpieczającymi przed rozprzestrzenianiem się ognia do stopnia NRO, skutkuje brakiem podstaw do zastosowania w sprawie § 271 ust. 2 rozporządzenia WT.
Powyższe oznacza jednak, że na etapie realizacji inwestycji inwestorzy będą zobowiązani stosować takie odpowiednie materiały budowlane sklasyfikowane jako nierozprzestrzeniające ognia (NRO) lub zabezpieczać je do stopnia rozprzestrzeniania ognia NRO (nierozprzestrzeniających ognia), w odniesieniu do ścian i przekrycie dachu tak, aby spełnić wymóg minimalnej odległości z § 271 ust. 1 rozporządzenia WT. Weryfikacja zastosowania przez nich odpowiednich materiałów budowlanych lub ich odpowiedniego zabezpieczenia nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, obejmującej m.in. sprawdzenie wykorzystanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa pożarowego (por. art. 59a ust. 2 pkt 3 in fine Prawa budowlanego).
Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowane w sprawie przepisy, co uprawniało je do wydania decyzji pozytywnej.
Sąd miał również na uwadze to, że Wojewoda Opolski wskazał - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy. Prawidłowo też odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Ponadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda Opolski podjęło czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrał niezbędny materiał dowodowy, a następnie prawidłowo zastosowało przepisy prawa materialnego, co tym samym zarzuty skargi czyni nieuzasadnionymi i niezasługującymi na zaakceptowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.