I SA/Op 338/25

I SA/Op 338/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Komorowska-Kaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2 w zw. z art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1 w zw. z art. 64d par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Anna Komorowska- Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 18 kwietnia 2025 r., nr 1601-IEW.4269.8.2025 w przedmiocie uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie umorzenia w części należności z tytułu mandatu karnego oraz odmowy umorzenia należności z tytułu mandatu karnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100,00 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez P. K. [dalej: Skarżący] jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu [dalej w skrócie określany jako DIAS, organ odwoławczy] z 18 kwietnia 2025 r. nr 1601-IEW.4269.8.2025, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania P. K.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 30 stycznia 2025 r.
- umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia w części należności z tytułu mandatu karnego [...] z 6 lipca 2024 r. kwocie 2.500 zł w części dotyczącej kwoty 40 zł, z uwagi na brak przedmiotu sprawy;
- odmawiającą umorzenia należności z tytułu mandatu karnego [...] z 6 lipca 2024 r. kwocie 2.460 zł, w części dotyczącej 500 zł
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Nie zgadzając się w rozstrzygnięciem organu odwoławczego Skarżący wniósł sprzeciw. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 września 2024 r. do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu wpłynął wniosek Skarżącego z 5 września 2024 r. o częściowe umorzenie mandatu [...]. W związku z odmową umorzenia mandatu w całości, Skarżący poprosił o umorzenie chociaż jego części. Skarżący wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Poinformował, że cała dokumentacja została dołączona do sprawy nr [...].
W piśmie z 18 września 2024 r. Skarżący uzupełnił braki formalne i fiskalne, m.in. do wniosku o częściowe umorzenie mandatu nr [...] dołączył potwierdzenie opłaty skarbowej i oświadczenie z 28 sierpnia 2024 r. o stanie majątkowym. Skarżący poinformował, że pozostałe dokumenty załączył do poprzednio prowadzonej sprawy nr [...] o umorzenie całkowite. Poprosił również o szybsze rozpoznanie sprawy, aby nie narastały odsetki.
W piśmie z 3 października 2024 r. Skarżący wniósł o umorzenie mandatu, chociaż do kwoty 500 zł. Biorąc pod uwagę ciężką sytuację zdrowotno-finansową, Skarżący stwierdził, że jest to wystarczająca kara i bardzo uciążliwa. Skarżący wskazał, że ponosi takie same koszty, jakie wskazał w oświadczeniu, m.in. czynsz za akademik 500 zł od października 2024 r. i dodatkowo kaucja w kwocie 500 zł. Ponownie wskazał, że całą dokumentację dołączył do prowadzonej od lipca 2024 r. poprzedniej sprawy, tj.: [...] o umorzenie całkowite. Dodatkowo wskazał, że choruje na [...] i ponosi dodatkowe koszty wykupienia lekarstw. Wyjaśnił, że w chwili obecnej komisja nie wydała mu jeszcze orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazał, że zgodnie z przepisami do czasu wydania nowego orzeczenia, obowiązuje stare. Skarżący podniósł, że stan zdrowia nie uległ poprawie. Podał, że ostatnio lekarz wypisał mu receptę na kolejny silny lek [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze Skarżący zwrócił się "o umorzenie chociaż częściowe, jak nie możecie Państwo umorzyć całkowicie".
W piśmie z 14 stycznia 2025 r. Skarżący podtrzymał wniosek "o częściowe umorzenie mandatu chociaż do kwoty 500 zł lub niższej". Biorąc pod uwagę ciężką sytuację zdrowotno - finansową Skarżący stwierdził, że jest to wystarczająca kara i bardzo uciążliwa. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 3 października 2024 r. Podniósł, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu. Podał, że przyjmuje silne leki [...] i [...]. Skarżący załączył dowód, tj.: aktualne zaświadczenie lekarskie z 14 stycznia 2025 r. oraz wyniki tomografii komputerowej [...].
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu decyzją z 30 stycznia 2025 r.,
• umorzył postępowanie w sprawie umorzenia w części należności z tytułu mandatu karnego [...] z 6 lipca 2024 r. w kwocie 2 500 zł, w części dotyczącej kwoty 40 zł, z uwagi na brak przedmiotu sprawy,
• odmówił umorzenia należności z tytułu mandatu karnego [...] z 6 lipca 2024 r. w kwocie 2 460 zł, w części dotyczącej kwoty 500 zł.
W odwołaniu z 10 lutego 2025 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 30 stycznia 2025 r. oraz o umorzenie jakiejkolwiek kwoty: 460 zł, 500 zł, 1 000 zł, 1 500 zł lub innej, pozostałej do zapłaty z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym seria [...] nr [...] z 6 lipca 2024 r. Prośbę Skarżący uzasadnił pogorszeniem stanu zdrowia i koniecznością zakupu lekarstw i sprzętu medycznego. W ocenie Skarżącego, decyzja Naczelnika jest decyzją dowolną i nie uwzględnia w szczególności jego ciężkiej sytuacji zdrowotnej - choroby [...], która nie ulegnie poprawie - zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z 14 stycznia 2025 r. Dlatego pozostała grzywna w ogromnej kwocie 2 460 zł powinna być umorzona chociaż w jakiejś części, aby przeznaczyć te pieniądze na leki. Wskazał, że w poprzedniej sprawie o całkowite umorzenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia w całości tego mandatu. Dlatego Skarżący wniósł o umorzenie chociaż jakiejś jej części. Skarżący stwierdził, że kwota mandatu po częściowym umorzeniu odniesie swoje skutki wychowawcze i będzie wystarczająca, aby nie popełniać wykroczeń w przyszłości. Natomiast kwota 2 500 zł jest kwotą ogromną i za dużą do całkowitej spłaty, uwzględniając sytuację zdrowotną (brak poprawy choroby [...]) i materialną. Podał, że obecnie spłaca mandat w ratach po 10 zł miesięcznie, aby nie uruchomić egzekucji komorniczej i nie stracić możliwości uzyskania kredytów i pożyczek w przyszłości. Jednakże późniejsze raty są już dużo wyższe i ciągną się latami, które Skarżący ma spłacać ze środków z pomocy społecznej i niewielkich oszczędności. Skarżący argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Pismem z 13 marca 2025 r. organ odwoławczy wezwał Skarżącego do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sytuacji materialnej, w tym do wskazania;
1. czy otrzymuje on dochód z zasiłku z opieki społecznej, a jeśli tak to zobowiązał Skarżącego do przedłożenia kopii dokumentu potwierdzającego, w jakim okresie i w jakiej kwocie otrzymuje takie środki. Organ zwrócił przy ty uwagę, że decyzją z 4 kwietnia 2024 r. MOPS w B. przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł;
2. czy pracuje i osiąga dochód bądź czy jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna;
3. czy posiada oszczędności na rachunku bankowy, jeśli tak to w jakiej kwocie;
4. z jakiego źródła pokrywa wydatki, których kwota jest od kwoty dochodu.
Z zestawienia dochodów i wydatków wynika bowiem, że wydatki przekraczają dochód o kwotę 1134,41 - 1782,41 zł. Organ zwrócił się przy tym o doprecyzowanie, czy wszystkie wydatki wskazane w oświadczeniach są nadal aktualne oraz o wyjaśnienie, czy wydatki opłacane są z oszczędności lub innych źródeł, które nie zostały wykazane lub czy Skarżący pożycza pieniądze na opłacanie wydatków oraz o wskazanie czy wszystkie podane wydatki są faktycznie opłacane co miesiąc;
5. czy nadal zamieszkuje w akademiku, bowiem z zaświadczenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż planowany okres zakończenia studiów do 30 września 2024 r., natomiast z pisma z 14 stycznia 2025 r. wynika, że Skarżący nadal opłaca czynsz za akademik oraz uiścił kaucję;
6. o przedłożenie aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał przy tym na posiadane przez Skarżącego orzeczenie z 9 maja 2018 r. wydane na okres do 31 maja 2021 r. oraz przedłożone przez Skarżącego zaświadczenie lekarskie z 14 stycznia 2025 r . o stanie zdrowia wydane na potrzeby Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B.
Do organu wpłynęły pisma Skarżącego z 14 marca 2025 r., które wniósł jako odpowiedź na wezwanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 13 marca 2025 r. do złożenia wyjaśnień, które dotyczyły sytuacji materialnej oraz życiowej.
Z kolei 14 kwietnia 2025 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego z 14 kwietnia 2025 r., które Skarżący wniósł jako odpowiedź na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu nr [...] z 11 kwietnia 2025 r., tj. w ramach wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ramach złożonych wyjaśnień Skarżący podał, że nie ukończył studiów w planowanym terminie ze względu na stan zdrowia. Podał, że nadal jest studentem i zamieszkuje w akademiku opłacając czynsz w kwocie 500 zł. Wskazał, że obecnie oczekuje na termin komisji orzekającej w sprawach niepełnosprawności i nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na oczekiwanie na orzeczenie tej komisji. Skarżący przedstawił też szczegółowo sposób pokrywania wydatków, podkreślając że jego stan zdrowotny ulega stopniowemu pogorszeniu i nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej - co prawda podjął taką próbę, jednak musiał zrezygnować z zatrudnienia ze względów zdrowotnych. Podkreślał, że nie posiada majątku ani środków finansowych na zapłatę mandatu w pełnej wysokości, a umorzenie należności pozwoliłoby mu w przyszłości na przeznaczenie środków finansowych na leczenie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 18 kwietnia 2025 r. uchylił w całości decyzję Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 30 stycznia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał szczegółowo ustalenia organu I instancji, a następnie wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że decyzją z 4 kwietnia 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. przyznał Skarżącemu do 30 września 2024 r. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w kwocie 215,84 zł. Nadto organ I instancji nie wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie sytuacji materialnej i nie ustalił dochodów i z jakich środków finansowych pokrywa wydatki lub kto udziela mu ewentualnej pomocy finansowej. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zebrał wyczerpująco, nie rozpatrzył i nie ocenił całego materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, na podstawie przepisów prawa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu stała się przedmiotem sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
W piśmie z 18 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 18 kwietnia 2025 r. nr 1601-IEW.4269.8.2025, którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącego decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu zmierza jedynie do przedłużenia postępowania, które i tak toczy się bardzo długo. Skarżący podniósł, że złożył wszystkie wyjaśnienia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Opolu, więc na ich podstawie i na podstawie materiału przesłanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego można wydać decyzję częściowo umarzającą tak ogromnie wysoki mandat. W piśmie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu Skarżący podał możliwe kwoty jakich chce umorzenia. Skarżący podniósł, że od kwietnia 2025 r. wysokość rat spłaty mandatu wzrasta z 10 zł do 100 zł. Wobec tego Skarżący poprosił o podjęcie przyśpieszonego rozstrzygnięcia. Nadto w piśmie z 24 kwietnia 2025 r. Skarżący poinformował, że organ I instancji prawidłowo określił kwotę, o której umorzenie Skarżący wnioskował tj. 500 zł. Jednocześnie Skarżący podniósł, że w piśmie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wnosił o umorzenie większej kwoty lub tej samej co przed organem I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.
W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1. ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).
Mając powyższe na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie - przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która - na podstawie art. 64a ppsa - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art.16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art.134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd podkreśla przy tym, że art.138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 kpa - uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.
Raz jeszcze podkreślić należy, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art.138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art.138 kpa).
NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa. Sąd podziela przy tym także stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, iż organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art.138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić przy tym należy, że także organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 kpa jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Nie można pomijać bowiem, że organ odwoławczy uprawniony jest i zobowiązany do powtórnego przeprowadzenia postępowania merytorycznego i przeprowadzenia po raz drugi oceny dowodów, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ I instancji. Wszak jak już wskazano powyżej, organ odwoławczy może przeprowadzić dowodowy uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są na tym etapie niewystarczające i nie zostały w sposób rzeczowy uargumentowane w uzasadnieniu. Podkreślić należy, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania, iż konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie
art. 136 kpa. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 kpa zasady przekonywania. Działanie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji.
Tymczasem w skarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, dla których nie skorzystał z art. 136 kpa. Uwagę zwraca, że organ odwoławczy zwrócił się do Skarżącego o udzielenie wyjaśnień co do jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Skarżący udzielił odpowiedzi na zadanie przez organ odwoławczy pytania, przy czym składne przez niego wyjaśnienia korespondowały ze stanem faktycznym ustalonym przez organ I instancji. Nadto z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że kwestia korzystania przez Skarżącego ze środków pomocy społecznej – była temu organowi znana, a decyzja z 4 kwietnia 2024 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. przyznająca Skarżącemu do 30 września 2024 r. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w kwocie 215,84 zł, znajduje się w aktach sprawy. Nadto z wyjaśnień tych wynika, że Skarżący nadal zamieszkuje w akademiku, jest studentem. Oświadczył, że nadal ponosi w istocie te same wydatki, cierpi na te same schorzenia zdrowotne, wprawdzie nie pobiera zasiłku pielęgnacyjnego, ale jak wskazał z przyczyn formalnych, bowiem oczekuje na wydanie ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z uwagi na upływ terminu jego ważności i po jego wydaniu ponowie wystąpi do przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.
Jak już wyjaśniono powyżej kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia decyzji organ odwoławczego nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie, dlaczego organ odwoławczy uzupełniwszy materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym, nie dokonał jego merytorycznej oceny. W konsekwencji - wydanie przez DIAS decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa – nie zostało należycie nieuzasadnione, a przesłanki umożliwiające wydanie decyzji kasacyjnej nie zostały wykazane.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany będzie przy tym do oceny merytorycznej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, w ocenie Sądu, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 kpa. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b §1 ppsa oraz art. 210 § 2 ppsa. Skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.