I SA/Op 324/08

I SA/Op 324/08 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2008-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Marta Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Łozowska
Tomasz Zborzyński
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 154 par. 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust 1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Zborzyński Asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2008r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i odmowie przyznania tych płatności oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia [...] nr [...] którą odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania A. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.
Decyzję tę wydano w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2005r. A. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Całkowita powierzchnia działek rolnych zgłoszona przez producenta rolnego wynosiła 10,39 ha.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Oleśnie przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 r. w łącznej kwocie 4.432,47 zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 1.984,50 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości 2.447,97 zł.
Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ten sam organ, działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm)- [dalej Kpa], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał na nowe okoliczności w sprawie, nieznane organowi w dniu wydania decyzji. W dniu 14 maja 2007 r. wpłynęło bowiem do Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie "oświadczenie przejmującego działki rolne" – M. P. z którego wynikało, iż M. P. przejął od A.P. grunty o łącznej powierzchni 6,54 ha i zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem przez poprzedniego posiadacza działek rolnych. Oświadczenie dotyczyło działek ewidencyjnych położonych w obrębie J. o nr [...], [...], [...] oraz działek położonych w obrębie Ż. o nr [...], [...], [...], [...].
W wyniku wznowienia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na 2005 r. oraz nałożył na A. P. sankcje, które mają być potrącane z płatności otrzymanych w ramach pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.
W ocenie organu, A.P. w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych nie był posiadaczem części spośród zgłoszonych przez siebie gruntów, gdyż przekazał je M.P. a zatem w myśl art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), nie spełniał kryteriów przyznania płatności bezpośrednich do tych gruntów. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (10,39 ha), a powierzchnią stwierdzoną przez organ (5,88 ha) przekraczała 50 %, to organ na podstawie art. 51 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady WE Nr 1782/2003, odmawiając przyznania płatności na rok 2005 zastosował wobec wnioskodawcy sankcję. Podlega ona odliczeniu od płatności pomocowych przyznanych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia w ciągu trzech lat kalendarzowych od końca roku, w którym stwierdzono niezgodności. Jeżeli dopłaty w ciągu trzech lat nie pozwalają na pełną kompensatę kwoty wynikającej z nałożonej sankcji, to pozostała kwota ulega anulowaniu.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, uchybiając jednakże terminowi do jego wniesienia.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie znalazł podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] a postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia [...] stała się ostateczna.
W tej sytuacji skarżący wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do organu I instancji o ponowne rozpatrzenie jego sprawy przy zastosowaniu nadzwyczajnego trybu postępowania z art. 154 i art. 155 Kpa i o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 21 kwietnia 2008 r., bowiem naruszony został słuszny interes strony. W uzasadnieniu wskazał, iż pomimo przekazania aktem notarialnym gospodarstwa rolnego w dniu [...] synowi M.P. był nadal faktycznym użytkownikiem przekazanych gruntów. Świadczy o tym porozumienie zawarte pomiędzy nim i synem w dniu [...] z treści którego wynika, iż M. P. wyraża zgodę A.P na prowadzenie upraw polowych na przekazanych mu gruntach do końca sierpnia 2005 r. Jednocześnie M.P. oświadczył w tym porozumieniu, że nie będzie się ubiegał o dopłaty z ARiMR za 2005 r., a wydanie gospodarstwa nastąpi po zbiorach 2005 r. W ocenie skarżącego, skoro nadal był w posiadaniu przedmiotowych gruntów i je użytkował, to spełniał wszystkie przesłanki do przyznania płatności obszarowych.
Decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Oddziału Regionalnego ARiMR w Oleśnie nie znajdując podstaw do zastosowania art. 154 Kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia z dnia 21 kwietnia 2008r.
W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż na mocy skarżonej decyzji strona nie nabyła żadnych praw, zatem ewentualne zastosowanie mógłby mieć w sprawie jedynie art. 154 Kpa. Organ nie znalazł przesłanek pozwalających na uchylenie w niniejszej sprawie decyzji z uwagi na słuszny interes strony bądź interes społeczny. Podkreślił przy tym, że zarówno interes strony jak i interes społeczny powinny być oceniane w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Kierownik stwierdził, iż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, przekazanie gruntów wchodzących w skład gospodarstwa nastąpiło przed wydaniem decyzji w sprawie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał także, iż słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go zastępować, bowiem organy działają na podstawie przepisów prawa. Także poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu nie mogą być traktowane jako słuszny interes strony. Podobnie należy ocenić dążenie strony do innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez organy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 154 Kpa, poprzez brak weryfikacji decyzji pod kątem przesłanek wynikających z tego przepisu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [..] i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając odwołanie wskazał, że stan faktyczny sprawy w rzeczywistości nie uległ zmianie, jednakże organ I instancji zinterpretował go błędnie i na niekorzyść strony. Organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] oparł się na literalnym brzmieniu oświadczenia złożonego przez M.P. i przyjął, że syn będzie kontynuował działalność rolniczą. Zdaniem skarżącego są różne formy kontynuowania działalności rolniczej i w zaistniałym stanie faktycznym kontynuacja nastąpiła poprzez zezwolenie innej osobie (ojcu) na korzystanie i pobieranie pożytków, co nie było prawnie zabronione. Organ natomiast nie wziął pod uwagę wszystkich faktów i nie rozpatrzył sprawy prawidłowo, czym naruszył interes strony.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dokonując wykładni tego przepisu, organ wyjaśnił, iż nie mogą być zmienione w tym trybie decyzje wadliwe, możliwe do zweryfikowania w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). Ponadto, w oparciu o art. 154 mogą być zmieniane jedynie decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne, gdyż decyzje deklaratoryjne stwierdzają ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło już wcześniej przed wydaniem decyzji. Jednocześnie przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, bowiem zostały one wydane w oparciu o przepisy, które nie dają organom żadnego "luzu decyzyjnego".
Organ zaznaczył, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 kpa. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 kpa, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie oceny czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W ocenie organu przesłanki takie nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Organ po przeanalizowaniu powtórnie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania decyzji, nie stwierdził, aby uległ on zmianie. Dyrektor podkreślił, iż podstawą wydania decyzji po wznowieniu postępowania było przeniesienie posiadania części gruntów rolnych przez A. P. przed dniem wydania decyzji w sprawie płatności obszarowych na rok 2005. Organ podkreślił przy tym, iż wszelkie zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu decyzji ostatecznej nie stanowią przesłanki do jej uchylenia bądź zmiany, a badanie interesu społecznego czy słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu weryfikowanej decyzji. Ponadto słuszny interes strony, czy też interes społeczny nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani go zastępować. Dyrektor zauważył również, iż skarżona decyzja nie należy do decyzji uznaniowych i została wydana o przepisy prawa krajowego i unijnego, które nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu uprawnień do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Stąd nie może zapaść rozstrzygnięcie o jej zmianie (uchyleniu).
Odnosząc się natomiast do żądań strony w kwestii uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2008 r., Dyrektor stwierdził, iż w trybie art. 154 Kpa nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz dążenie do innej oceny stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 par. 1 kpa.
W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 154 § 1 Kpa poprzez nie przeanalizowanie wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z tego przepisu, tj. czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem żądania strony i art. 2 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) poprzez pominiecie faktu posiadania gruntów przez skarżącego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji oraz rozpoznania sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, iż w trakcie prowadzonego z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Kierownika Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia [...] organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, wskutek czego naruszył zasadę czynnego udziału stron (art. 10 Kpa) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Zdaniem skarżącego, wydana w wyniku tego postępowania decyzja z dnia 21 kwietnia 2008 r. rażąco narusza prawo, w szczególności art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. W ocenie skarżącego, organy bezpodstawnie nie uwzględniły przedłożonego dowodu w postaci pisemnego porozumienia, z którego jednoznacznie wynika, że bez względu na formalne przejęcie gruntów nadal użytkował je skarżący i bezpodstawnie odmówiły przyznania płatności obszarowych, pomimo, że przepisy prawa wiążą przyznanie płatności z posiadaniem gruntów, a nie z prawem ich własności. Skarżący, uchybiając terminowi do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, wnioskował o jej uchylenie w trybie art. 154 Kpa, wskazując na naruszenie słusznego interesu strony. Jednakże organy, nie ustosunkowując się do kwestii posiadania gruntów przez skarżącego oraz nie biorąc pod uwagę faktu nie starania się o przyznanie płatności przez syna skarżącego, nie dokonały analizy przesłanek, na które powołał się wnioskodawca, a tym samym nie dopuściły do rozpoznania sprawy. Skarżący kwestionuje ponadto zasadność nałożenia na niego sankcji płatnych w okresie trzech lat kalendarzowych, gdyż działał on w dobrej wierze.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 Nr 153,poz.1270 ze. zm.)[dalej P.p.s.a.], sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zarówno Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie działający w pierwszej instancji oraz Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu działający w drugiej instancji, wydali decyzje mające oparcie w przepisach prawa.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do regulacji związanych z nadzwyczajnymi trybami postępowania w ramach postępowania administracyjnego
W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy trzy tryby postępowania nadzwyczajnego: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej.
W poszczególnych trybach postępowania realizowane są odmienne cele związane z kontrolą prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku wznowienia postępowania organ ma możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową określoną w przepisach prawa procesowego lub w ustawach szczególnych. Z kolei instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy usunięciu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi przede wszystkim materialnoprawnymi.
W przypadku decyzji ostatecznej prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również możliwość uchylenia takiej decyzji, a mianowicie uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154), bądź uchylenie lub zmianę decyzji na mocy której strona nabyła prawo (art.155).
A zatem system kwalifikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi i decyzji obarczonych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności" ( por. B.Adamiak, J.Borkowski Postępowanie administracyjne, s. 307).
Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 154 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w myśl art.155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dodatkowo podkreślić należy, iż ustalenie czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla strony wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strona nie może wyciągnąć dla siebie żądnych korzyści prawnych, nie może wywieść uprawnień ani sprecyzować obowiązków (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 9 str.716). Decyzje pozbawiające uprawnień lub cofające pozwolenie są decyzjami, na mocy których strona nie nabyła praw.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze, iż decyzja o uchylenie której ubiega się skarżący, pozbawia go uprawnień związanych z dopłatami bezpośrednimi do gruntów rolnych, a dodatkowo nakłada na niego sankcję w postaci konkretnych kwot, które z kolei mają być potrącane z płatności związanych z ewentualną pomocą udzielaną w związku ze składanymi wnioskami w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności. Nie można zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa, gdyż nałożona sankcja rodzi obowiązek zapłaty konkretnej kwoty w przypadku ubiegania się w następnych latach o dopłaty i jest ona realizowana poprzez potrącenie tej kwoty z należnych dopłat. W tej sytuacji organy rozstrzygając niniejszą sprawę jako podstawę prawną wydanej decyzji powinny wskazać art. 155, a nie art. 154 Kpa. Błąd ten jednak nie jest na tyle istotny, iż powodowałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem zarówno w treści art. 154, jak i 155 Kpa, jako przesłankę uchylenia decyzji wskazano interes społeczny lub słuszny interes strony, a w art. 155 dodano zapis, "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Dodatkowym elementem warunkującymi uchylenie decyzji w przypadku art. 155 Kpa jest zgoda strony, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce, albowiem to skarżący właśnie zabiegał o uchylenie decyzji.
W ocenie Sądu wydane decyzje w niniejszej sprawie odnoszą się zatem także do wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 155 Kpa, a zatem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Organy w sposób prawidłowy dokonały oceny wymienionych przesłanek, także w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wskazały, na obowiązujące przepisy w zakresie dopłat bezpośrednich i konsekwencje związane z naruszeniem warunków przyznania dopłat. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, płatność obszarowa przysługuje osobie fizycznej zwanej "producentem rolnym" utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, pod warunkiem, że tenże producent jest posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami.
Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie A. P. wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Całkowita powierzchnia działek rolnych zgłoszona przez producenta rolnego wynosiła 10,39 ha. Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Oleśnie przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 r. w łącznej kwocie 4.432,47 zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 1.984,50 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości 2.447,97 zł. W dniu [...] do Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynęło oświadczenie M. P., z którego m.in. wynikało, iż M. P. w dniu [...] przejął od A.P. grunty o łącznej powierzchni 6,54 ha i zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem przez poprzedniego posiadacza działek rolnych. Oświadczenie dotyczyło działek ewidencyjnych położonych w obrębie J.,o nr [...], [...], [...] oraz działek położonych w obrębie Ż. o nr [...], [...], [...], [...].
Ze względu na te nowe okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wznowił z urzędu postępowanie administracyjne i po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję z dnia [...] przyznającą skarżącemu bezpośrednie dopłaty do gruntów rolnych i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na 2005 r. oraz nałożył na A.P. sankcje. W związku z przekazaniem synowi części spośród zgłoszonych przez siebie gruntów, A.P. przestał być posiadaczem tych gruntów, a zatem w myśl art. 2 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), nie spełniał kryteriów przyznania płatności bezpośrednich do tych gruntów. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (10,39 ha), a powierzchnią stwierdzoną przez organ (5,88 ha) przekraczała 50 %, to organ prawidłowo na podstawie art. 51 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady WE Nr 1782/2003, zastosował wobec wnioskodawcy sankcje.
Skarżący domagając się uchylenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] wskazywał, iż wprawdzie przekazał aktem notarialnym gospodarstwo rolne w dniu [...] synowi M.P. to jednak nadal był faktycznym użytkownikiem przekazanych gruntów. Świadczy o tym porozumienie zawarte pomiędzy nim i synem w dniu [...] W ocenie skarżącego, skoro nadal był w posiadaniu przedmiotowych gruntów i je użytkował, to spełniał wszystkie przesłanki do przyznania płatności obszarowych.
Organy odmawiając uchylenia decyzji wskazywały na przesłanki, które legły u podstaw wznowienia postępowania i doprowadziły do wydania decyzji uchylającej przyznanie płatności. Odwołały się do faktu przekazania gospodarstwa oraz do treści oświadczenia złożonego w organie przez M. P. z którego jednoznacznie wynikał fakt przejęcia gruntów z dniem 20 kwietnia 2005r. Mając na względzie te okoliczności organy doszły do przekonania, że wydana decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, a argumentacja skarżącego zmierza do weryfikacji merytorycznej decyzji. Nadto podkreślały, iż skarżona decyzja nie należy do decyzji uznaniowych i została wydana o przepisy prawa krajowego i unijnego, które nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu uprawnień do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Stanowisko organów zasługuje na aprobatę. Jak słusznie zauważył Dyrektor Oddziału Regionalnego stan faktyczny, który legł u podstaw wydania decyzji, nie uległ zmianie, a zebrane dowody wskazywały na przeniesienie posiadania części gruntów rolnych przez A.P.. Dodatkowo podkreślić należy, iż słuszny interes strony, czy też interes społeczny nie może być sprzeczny z obowiązującym przepisem ustawy ani go zastępować. Dlatego też subiektywne poczucie krzywdy czy tez próba kwestionowania faktów poprzez dążność do odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy nie może uzasadniać słusznego interesu strony.
Badanie istnienia przesłanek z art.154 i 155 Kpa powinno również uwzględniać podstawy prawne wydania decyzji ostatecznej, gdyż także charakter wydanej decyzji, a w szczególności to, czy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem związanym, czy też o charakterze uznaniowym, będzie miało istotny wpływ na ocenę przesłanek. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art.6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a stosownie do art. 8 obowiązane są prowadzić postępowanie tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.
Z decyzją swobodną (uznaniową) mamy do czynienia, gdy w określonym stanie faktycznym organ administracji publicznej ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, a zatem decyzja w takim przypadku oparta jest na uznaniu administracyjnym. Natomiast z decyzją związaną mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ administracyjny, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 731/07 dostępny na stronach internetowych NSA).
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem decyzja odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nakładająca sankcje na skarżącego została wydana w oparciu o przepisy, które wiązały organ administracyjny nie dając mu jakiejkolwiek swobody w orzekaniu.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w trybie art. 154 i 155 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 wybór Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - nie publ.; z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. OSK 1667/04, niepubl; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008r. II OSK 663/07 dostępny na stronach internetowych NSA).
Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje to stanowisko i podziela pogląd wyrażony przez organy w tej kwestii, a mianowicie, że przepisy art. 154 i art. 155 Kpa mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie pozostawiające organowi żadnego luzu decyzyjnego.
Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika także następne ograniczenie, a mianowicie takie, iż przepisy art. 154 i art. 155 kpa, nie mogą mieć zastosowania do decyzji nakładających kary administracyjne (sankcje administracyjne) wynikające z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa ( uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46). Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2008r. II OSK 663/07 i Sąd w niniejszym składzie także go podziela.
Ustalając zatem, czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji nie można pominąć art. 6 Kpa stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony, nie może bowiem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem. W interesie społecznym leży poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. Skoro w trybie art. 154 i 155 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie, to oznacza, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej nie jest możliwe. Do takiego wniosku doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008r. o sygn. II OSK 195/08, dostępnym w internecie. Takie stanowisko zaprezentowały także organy w niniejszej sprawie i zasługuje ono w pełni na aprobatę.
Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 154 § 1 Kpa poprzez nie przeanalizowanie wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z tego przepisu, uznać należy za chybione. Dodatkowo podkreślić wypada, iż skarżący wprawdzie sformułował zarzuty w zakresie niniejszego postępowania, to jednak z treści uzasadnienia skargi wynika, że w znacznej części odnosi je do wznowienia postępowania, a tym samym zmierza do powtórnej merytorycznej oceny tego postępowania i wydanej wówczas decyzji. Skarżący nie wskazuje jednak konkretnych zaniedbań ze strony organu, poza ogólnym zarzutem naruszenia zasad postępowania. Jedynym argumentem, na którym skarżący opiera swoje zarzuty jest odręcznie sporządzone porozumienie pomiędzy nim a synem, którego jednak nie przedłożył organowi po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia. Pozostaje ono przy tym w oczywistej sprzeczności z oświadczeniem syna, które wpłynęło do organu w maju 2007r. i z którego wynikał fakt przejęcia przez syna części działek rolnych po podpisaniu aktu notarialnego. W niniejszym postępowaniu oświadczenie to ma jedynie znaczenie pomocnicze, a oceniając jego moc dowodową, nie sposób pominąć faktu nie przedłożenia go przez stronę w toczącym się postępowaniu o przyznanie dopłat oraz postępowaniu wznowieniowym. Powołanie się na to porozumienie dopiero po upływie ponad trzech lat od momentu zawarcia go podważa wiarygodność tego dowodu.
Z tych przyczyn skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.