I SA/Op 317/25

I SA/Op 317/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1-4a, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 57 lit. a tiret drugie, pkt 58 lit. b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2025 r., nr IN.I.7721.12.3.2025.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
A. Sp. z o.o. (dalej także: A., Spółka) w C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego (zwany dalej także Wojewodą) z 28 lutego 2025 r., nr IN.I.7721.12.3.2025.AS., mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 31 grudnia 2024 r., nr 427/24, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą Spółce K. Sp. z o.o. z siedzibą w D., pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działkach nr a i b, obr. S., przy ul. [...] w O.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka K. Sp. z o.o. z siedzibą w D. złożyła do organu I instancji w dniu 17 października 2024 r. wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą - budowę parkingu dla samochodów osobowych, budowę pylonu informacyjnego, budowę dwóch wiat na pojemniki na odpady stałe, realizację infrastruktury technicznej (wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej) przy ul. [...] w O. na działce nr a i b obręb S. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane lub Pb, Prezydent Miasta Opola jako organ I instancji (zwany dalej Prezydentem lub organem I instancji) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku oraz projektach PZT i PAB. Obowiązek ten dotyczył m.in.:
1) braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr XXXVI/380/08 Rady Miasta Opola z 25 września 2008 r. (Dz.Urz. Województwa Opol. Nr 16 z 12 lutego 2010 r., zwanego dalej: MPZP) w zakresie zakazu wycinania istniejącego drzewostanu,
2) braku zgodności PZT z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych od granicy działki budowlanej - oznaczyć w części graficznej PZT granicę działki budowlanej oraz zwymiarować odległości od obiektów;
3) kompletności PAB, w tym dołączenie oświadczeń projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3 i ust. 3e Prawa budowlanego);
4) uzupełnienia i doprowadzenia złożonej dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679, ze zm.), dalej także: rozporządzenie, przez uzupełnienie w części graficznej PZT czytelnego oznaczenie granicy działki budowlanej, uzupełnienie braku graficznego oznaczenia oraz opisu, usunięcie wszystkich obiektów i urządzeń nieobjętych wnioskiem o pozwolenie na budowę (wg opracowania § 15 pkt 11 rozporządzenia 11 września 2020 r.), oraz w części opisowej i graficznej PZT przedstawienie rozwiązań zapewniających zabezpieczenie terenów sąsiednich przed naturalnym spływem wód opadowych z przedmiotowej działki budowlanej (wyniesienie poziomu terenu),
5) przedstawienia zgody na wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego; przedstawić pozytywne uzgodnienie w zakresie usytuowania sieci uzbrojenia terenu;
6) przedłożenia oświadczenia o możliwości przyłączenia projektowanego budynku do sieci ciepłowniczej (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego),
7) zachowania wymogów uchwały Nr Xlll/199/19 Rady Miasta Opola z 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w O. (Dz.Urz. Województwa Opol. z 2019 r. poz. 2310) w odniesieniu do projektowanej witryny "Non – Food" (brak rozwiązań projektowych w dokumentacji).
Organ I instancji przyjął, że uzupełnienie przez pełnomocnika inwestora braków wniosku nastąpiło zgodnie z wytycznymi - przy piśmie z 29 listopada 2024 r. Wobec tego, pismem z 9 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w wyznaczonym terminie 7 dni.
Następnie, organ I instancji przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r., nr 427/24, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił K. Sp. z o.o. z siedzibą w D., pozwolenia na budowę wymienionej na wstępie inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołała się Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Do głównych zarzutów odwołania należało naruszenie prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 35 ust. 1 Pb w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewykazaniu przez organ I instancji sprawdzenia dokumentacji projektowej w zakresie zgodności PZT oraz PAB z przepisami planistycznymi, środowiskowymi oraz przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; braku sprawdzenia kompletności PZT i PAB w zakresie dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 9 Pb; braku sprawdzenia posiadania przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych i przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
b) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez niezapewnienie odwołującemu się czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co przełożyło się również na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
W uzasadnieniu Spółka rozwinęła sformułowane w odwołaniu zarzuty.
Organ odwoławczy, przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2025 r., nr IN.I.7721.12.3.2025.AS, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 grudnia 2024 r., nr 427/24. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że sporna inwestycja została zaprojektowana na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr a i b obręb S. w O. przy ulicy [...]. Wskazał przy tym, że wymienione nieruchomości objęte są uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, (Dz.Urz. Województwa Opol. z 12 lutego 2010 r. Nr 16 poz. 241) zwaną dalej nadal "MPZP". Organ II instancji wyjaśnił nadto, że działka nr b znajduje się w całości w obszarze oznaczonym symbolem "22U", natomiast działka nr a znajduje się w granicach dwóch terenów. Część zachodnia znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem "5US/ZP", natomiast wschodnia znajduje się w granicach terenu "22U". Rozgraniczenie opisanych wyżej terenów przebiega na przedłużeniu linii granicy zachodniej działki nr b. Zgodnie z § 11 ust. 98 MPZP teren oznaczony symbolem "5US/ZP" przeznaczony jest na usługi sportu i rekreacji oraz zieleń urządzoną. Równocześnie Wojewoda stwierdził, że analiza PZT projektowanej inwestycji wskazuje, iż na terenie oznaczonym symbolem 5US/ZP, który obejmuje zachodnią część działki inwestycyjnej nr a, inwestor nie projektuje jakiejkolwiek zabudowy. Teren działki nr b (w całości) oraz wschodnia część działki nr a znajduje się w granicach terenu oznaczonego w MPZP symbolem "22U", który zgodnie z § 11 ust. 90 MPZP przeznaczony jest na usługi. Organ II instancji wskazał, że całość projektowanej zabudowy, tj. budynek handlowo - usługowy wraz z rampą, parking dla samochodów osobowych oraz pozostałe obiekty objęte opracowaniem zlokalizowane są na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 22U. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że projektowana inwestycja w zakresie rodzaju obiektu i jego lokalizacji, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentując wskazał, że teren inwestycji planuje się skomunikować z drogą [...] (ulicą [...]) przez budowę dwóch zjazdów, przy czym zrealizowane one będą odrębnym opracowaniem. Na potwierdzenie powyższego inwestor przedłożył decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z 22 stycznia 2024 r. zezwalającą na lokalizację dwóch zjazdów zwykłych z ulicy [...] stanowiącej ciąg drogi powiatowej nr [...] O do projektowanego budynku usługowo - handlowego na działkach nr a i b (znak sprawy [...]).
Organ II instancji podniósł także, że sporne zamierzenie projektuje się na działkach nr a i b, które stanowią grunty rolne sklasyfikowane w ewidencji gruntów, jako łąki trwałe klasy III i IV oraz nieużytki. Podkreślił także, że inwestor przedłożył na wezwanie organu I instancji, decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 października 2024 r., nr [...], zezwalającą spółce K. na wyłączenie ww. gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Wojewoda wskazał, że w ramach inwestycji projektuje się parking dla samochodów osobowych w liczbie 92 miejsc postojowych, w tym 2 miejsca przeznaczone dla osób niepełnosprawnych oraz 4 miejsca przeznaczone dla opiekunów z dziećmi. Projektuje się wykonanie infrastruktury poprzez budowę kanałów przyłączeniowych umożliwiających doprowadzenie do 3 miejsc postojowych instalacji umożliwiającej budowę stacji ładowania dla samochodów o napędzie elektrycznym. Powyższe - w ocenie organu II instancji - stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1289).
W ocenie Wojewody, analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego nie wykazała niezgodności z ustaleniami MPZP w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonych w § 5 i § 11 MPZP, a w tym:
a) wysokość zabudowy (nie większa niż 10 m) - projektowana 6,23 m (PAB pkt 2 ppkt 4 oraz PAB rys. AB-03, AB-04);
b) liczba kondygnacji (nie większa niż 3) - projektowana 1 kondygnacja nadziemna (PZT pkt 3.2 oraz PAB rys. AB-03, AB-04);
c) kształt i pokrycie dachu (geometria dachu dowolna) - projektowany dach płaski (PZT pkt 3.3 oraz PAB rys. AB-03 i AB-04);
d) maksymalna powierzchnia zabudowy dla usług (40 % powierzchni działki) - projektowana 22,1 % (PZT pkt 3.2);
e) minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla usług (40 % powierzchni działki) - projektowana 42,09 % (PZT pkt 3.2);
f) wskaźnik miejsc postojowych dla usług (2 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług) - projektowane 92 miejsce postojowe (PZT pkt 3.2 i rys. PZT-01).
Powołując się na przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej: rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r., Wojewoda uznał, że analiza PZT inwestycji wykazała, że projektowany budynek handlowo - usługowy będzie zlokalizowany z zachowaniem wymaganej odległości (4 m) od granic działki, w szczególności ściana elewacji południowej znajduje się w odległości 16 m od granicy z działką nr c, w podobnej odległości od granicy działki znajduje się ściana elewacji zachodniej (tylna). Zaznaczył także, że ścianę elewacji północnej zaprojektowano w odległości 4 m od granicy działki. W odniesieniu do warunków technicznych określonych w § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stwierdził natomiast, że uwzględniając wzajemne usytuowanie projektowanego budynku i budynku handlowo - usługowego istniejącego na działce nr c - projektowany budynek w żaden sposób nie będzie przesłaniał istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Podniósł, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający. W ocenie organu II instancji, w warunkach badanej sprawy efekt przesłaniania nie występuje. Podobnie, z podanych przyczyn, wzajemna lokalizacja budynków nie będzie wywoływała zjawiska zacieniania budynków. Tak więc, zdaniem Wojewody wymogi określone w § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zostały również spełnione.
Zdaniem Wojewody, zostały także spełnione warunki w zakresie lokalizacji miejsc postojowych. Powołując się na ust. 2 pkt 1 lit. c) § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. organ stwierdził, że odległość stanowisk postojowych w liczbie powyżej 60, w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych od granicy działki nie może być mniejsza niż 16 m. Organ odwoławczy uznał, że analiza PZT inwestycji wskazuje na zachowanie ww. odległości od granicy północnej, zachodniej i południowej działek nr a i b, a jedynie odległość od granicy wschodniej z działką drogową [...] jest mniejsza. Jednakże – jego zdaniem – powyższy stan dopuszcza regulacja § 19 ust. 7 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zgodnie, z którą zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Wojewoda odniósł się także do kwestii miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji i dostrzegł, że zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odległość miejsca do gromadzenia odpadów stałych powinna wynosić, co najmniej: 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (pkt 1) oraz 3 m od granicy działki budowlanej. W ocenie Wojewody, w realiach badanej sprawy miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych zostały zaprojektowane w północnej części działki inwestycyjnej nr b z zachowaniem odległości 3 m od jej granicy. W ścianie elewacji północnej (PAB rys. AB-04) zaprojektowano tylko drzwi stalowe prowadzące do strefy dostaw w doku rozładunkowym bez okien. Zaprojektowanie miejsca na pojemniki w opisanej wyżej lokalizacji wprowadza ograniczenie w zabudowie działki sąsiedniej, oznaczonej nr d ze względu na konieczność zachowania odległości 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że w obszar oddziaływania inwestycji należy włączyć działkę nr i, a z jego ustaleń wynika, że dla ww. nieruchomości Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...] zgodnie, z którą jej właścicielami są H. i T. S., występujący w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Opola. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, w opisanym zakresie nie doszło do naruszenia przepisu postępowania określonego w art. 10 § 1 k.p.a.
Wojewoda odniósł się także do kwestii ochrony pożarowej i w tym zakresie stwierdził, że zgodnie z treścią § 209 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., projektowany budynek z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należy zakwalifikować, jako budynek użyteczności publicznej (ust. 1 pkt 1) oraz do kategorii ZL I, tj. zawierające pomieszczenia do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami (ust. 2 pkt 1).
Z podanych względów w ocenie Wojewody, sporne przedsięwzięcie budowlane podlega obowiązkowemu uzgodnieniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego określonemu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno - budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1563), zwanego dalej rozporządzeniem z 5 sierpnia 2023 r.
W dalszych motywach Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 2023 r. wymienił enumeratywnie obiekty, których projekty ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia, lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem wymagają uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 2023 r. PZT i PAB projektowanej inwestycji wymagają uzgodnienia z uwagi na zakwalifikowanie budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 2023 r. uzgodnienie PZT i PAB sporządzonego w wersji elektronicznej dokonuje się poprzez opatrzenie kwalifikowanym podpisem elektronicznym pliku zawierającego projekt PZT i PAB oraz zamieszczenie karty uzgodnienia projektu sporządzonej w wersji elektronicznej również opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym rzeczoznawcy.
Zdaniem Wojewody, analiza PZT i PAB spornej inwestycji wskazuje na spełnienie ww. warunku, tj. dokonano uzgodnienia projektu PZT i PAB poprzez opatrzenie tych plików kwalifikowanym podpisem elektronicznym rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz załączenie karty uzgodnienia ww. projektów w formacie PDF z zastrzeżeniem "bez uwag" podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym rzeczoznawcy. Wojewoda dostrzegł także, że PZT oraz rysunek AB-01 (rzut przyziemia) projektowanego budynku uzgodniono z rzeczoznawcą ds. sanitarno - higienicznych, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416).
Wojewoda zgodził się z zarzutem zawartym w punkcie 1 odwołania, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone w wersji skróconej i formie lakonicznej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w jego ocenie naruszenie to nie daje podstaw organowi odwoławczemu do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co poparł tezami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Wojewoda zaznaczył, że w zakresie postępowania odwoławczego nie musiał bowiem podejmować jakichkolwiek czynności w postępowaniu uzupełniającym na podstawie art. 136 k.p.a. Jego zdaniem materiał dowodowy jest pełny, kompletny i zgodny z wymogami formalnymi, a także postępowanie odwoławcze nie wykazało naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odniesieniu do zarzutu nr 2 odwołania, tj. naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wskazał, że organ I instancji dochował wymogów zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczył stronom postępowania postanowienie z 13 listopada 2024 r. Ponadto, pełnomocniczce inwestora doręczono zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania z 9 grudnia 2024 r., jak i samą decyzję.
Zdaniem Wojewody, w powyższych okolicznościach nie sposób uznać za zasadny zarzut niezapewnienia odwołującemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednocześnie w ocenie Wojewody, od daty zapoznania się z materiałami postępowania przez stronę skarżącą do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło 14 dni, co w ocenie organu odwoławczego umożliwiało stronie zajęcie stanowiska w sprawie.
Reasumując powyższe ustalenia, Wojewoda uznał, że przedłożona dokumentacja projektowa spornej inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów prawa i wydał decyzję nr IN.I.7721.12.3.2025.AS, którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 31 grudnia 2024 r., nr 427/24.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję Wojewody z 28 lutego 2025 r., domagając się uchylenia jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz A. od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarzonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, a to:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego w zw. z ar. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostepnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), dalej zwanej u.d.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 57 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zwane dalej rozporządzeniem z 10 września 2019 r., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wymaganej z uwagi na kumulację parametrów charakteryzujących przedsiewzięcie z parametrami już zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju na terenach sąsiednich.
2) art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z istotnym naruszeniem przepisów w postaci niepodjęcia wszystkich czynności wymaganych do ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niewyjaśnienia powiązania technologicznego oraz kumulacji parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami już zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju na terenach sąsiednich.
W ocenie A., niezgodne z przywołanymi przepisami prawa prowadzenie przez organy obydwu instancji postępowania wyjaśniającego, doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa.
Zdaniem A. organ II instancji nieprawidłowo wydał rozstrzygnięcie, twierdząc na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, że w sprawie nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a to wobec wystąpienia przesłanek z art. 35 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Równocześnie zdaniem A. organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę, że na terenach sąsiednich znajdują się już inne zespoły parkingów, tj. na działkach o nr c (o pow. ok. 0,32 ha, w odległości ok. 30 m od terenu inwestycji) i na działkach nr d, e, f, g, h (o pow. ok. 1,22 ha, w odległości ok. 85 m od trenu inwestycji). Powoduje to, że po zsumowaniu parkingów już istniejących z parkingami projektowanymi - ich powierzchnia wyniesie ok. 1,89 ha, a więc więcej niż 1 ha określony w § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia z 10 września 2019 r. To z kolei, nakazuje zaliczyć tę inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagane były ustalenia środowiskowych uwarunkowań jego reazlizacji (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.d.o.ś.), a decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.d.o.ś.). Autor skargi wskazał, że w sytuacji, gdyby uznano, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 33 ust. 2 Pb, dokonano sprawdzenia zgodności przedłożonych projektów z przepisami i kompletności wniosku o wydanie decyzji. Wniosek inwestorów został oceniony, że spełnia kryteria wskazane w ww. przepisie, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4a Prawa budowlanego, Wojewoda dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonych do zatwierdzenia projektów: zagospodarowania terenu (PZT) i architektoniczno - budowlanego (PAB) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie stanowiły podstawę do stwierdzenia, że inwestor przedłożył wniosek oraz projekty PZT i PAB spełniające warunki określone w opisanych wyżej przepisach Prawa budowlanego, a tym samym zgodnie z art. 35 ust. 4 Pb organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zarzutu wydania decyzji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej bez uprzedniego wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.d.o.ś., to w ocenie Wojewody w ustalonych okolicznościach sprawy, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. a) tiret drugie rozporządzenia z 10 września 2019 r., zabudowa usługowa realizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania skutkuje uznaniem przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 4 ha. Budynek usługowy strony skarżącej zlokalizowany na działce oznaczonej numerem c wynosi około 1700 m2, a powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu usługowo - handlowego wynosi 2199,6 m2. A zatem, co podniósł Wojewoda, łączna powierzchnia zabudowy ww. obiektów nie przekracza wartości 4 ha. W kwestii powierzchni parkingów zlokalizowanych na działce inwestora oraz A., Wojewoda wyjaśnił, że powierzchnia parkingu zlokalizowanego na działce A. wynosi około 0,32 ha, a powierzchnia terenu utwardzonego w tym parkingu przy projektowanym obiekcie handlowo - usługowym wynosi 3564,22 m2 (0,3564 ha). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) rozporządzenia 10 września 2019 r., przedsięwzięcie należy zakwalifikować do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku budowy parkingu o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha. Z powyższego wynika, że łączna powierzchnia terenów utwardzonych sąsiadujących obiektów nie przekroczy wartości określonej ww. przepisem.
W ocenie Wojewody niesłuszny jest pogląd A., że parking zlokalizowany na działkach nr e, f, g i h należy uwzględnić przy kwalifikowaniu projektowanego przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż teren ww. nieruchomości nie jest objęty obszarem oddziaływania inwestycji. Kryterium odległości wskazane w skardze nie znajduje oparcia w przepisach i zostało przyjęte w sposób dowolny.
Wojewoda stwierdził, że zgodnie z podnoszoną argumentacją A. w zakresie powierzchni parkingów należałoby włączyć parkingi pozostałych obiektów usługowych zlokalizowanych wokół terenu inwestycji, w tym m.in. salonu sprzedaży samochodów, samochodowych stacji serwisowych oraz obiektu usług gastronomicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody wyrażone w objętej skargą decyzji uznając, że zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują poparcia w regulacjach prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia a przytoczonych powyżej.
Podkreślić przede wszystkim należy, że dla dokonania takiej oceny istotne znaczenie miało to, co wyeksponował organ odwoławczy, że w sprawie - zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego - dokonano sprawdzenia zgodności przedłożonych projektów z przepisami i kompletności wniosku o wydanie decyzji. Po ustaleniu przez organ odwoławczy, że wniosek inwestorów spełnia kryteria wskazane w przytoczonym przepisie, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4a Prawa budowlanego, dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonych do zatwierdzenia projektów: zagospodarowania terenu (PZT) i architektoniczno - budowlanego (PAB) z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie stanowiły podstawę do stwierdzenia, że wniosek oraz projekty PZT i PAB spełniają warunki określone w Prawie budowlanym. Tym samym zgodnie z art. 35 ust. 4 Pb organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W następstwie poczynionych ustaleń realizując zasadę szybkości i ekonomiki postępowania a także dwuinstancyjności dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia, którego motywy obszernie uzasadnił.
Przede wszystkim nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Norma prawna wyrażająca powinność organu stanowi o jego związaniu jeżeli ustali spełnienie określonych nią przesłanek, co w sprawie wystąpiło. Podkreślenia bowiem wymaga – co zasadnie eksponował Wojewoda – zgodnie z art. 33 ust. 2 Pb, w sprawie dokonano sprawdzenia zgodności przedłożonych projektów z przepisami i kompletności wniosku o wydanie decyzji. Po ustaleniu przez organ odwoławczy, iż wniosek inwestorów spełnia kryteria wskazane w ww. przepisie, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4a Prawa budowlanego, Wojewoda dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonych do zatwierdzenia projektów: zagospodarowania terenu (PZT) i architektoniczno - budowlanego (PAB) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie stanowiły podstawę do stwierdzenia, iż inwestor przedłożył wniosek oraz projekty PZT i PAB spełniające warunki określone w opisanych wyżej przepisach Prawa budowlanego, a tym samym zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zasadnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Opola, wydana została prawidłowo i należało ją utrzymać w całości w mocy. Przyjęty przez organ odwoławczy tok postępowania stanowi w pełni realizację zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy.
Zgodnie z przywołanym art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, rolą orzekającego organu, w pierwszej kolejności, było dokonanie oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie przepisów planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji i ich interpretacji, z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej weryfikacji złożonego projektu dając temu wyraz w obszernych motywach zaskarżonej decyzji, które Sąd w pełni popiera uznając ich prawidłowość.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że lokalizacja inwestycji w pierwszym rzędzie, i przede wszystkim, zależy od możliwości zagospodarowania działki a ponadto – co wymaga podkreślenia – wskazanie lokalizacji inwestycji należy do uprawnień inwestora. W tej sytuacji ocenie organów podlegać powinna wyłącznie zgodność z prawem lokalizacji wskazanej przez inwestora i możliwości zagospodarowania działki. Jeśli lokalizacja co do zasady nie narusza prawa, to nie ma dostatecznych powodów ażeby organ ustawowo określone prawo strony w jakimkolwiek zakresie ograniczał.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo umotywował ocenę, że za niesłuszny, należy uznać zarzut wydania decyzji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej bez uprzedniego wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dając temu wyraz w obszernych wywodach uzasadnienia objętej skargą decyzji. Powtórzenia wymaga, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. a) tiret drugie rozporządzenia z 10 września 2019 r., zabudowa usługowa realizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania skutkuje uznaniem przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 4 ha. Budynek usługowy skarżącej spółki zlokalizowany na działce oznaczonej numerem c wynosi około 1700 m2, a powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu usługowo - handlowego wynosi 2199,6 m2 tak, więc łączna powierzchnia zabudowy ww. obiektów nie przekracza wartości 4 ha. Podobnie wskazać należy na kwestię powierzchni parkingów zlokalizowanych na działce inwestora oraz skarżącej spółki. Powierzchnia parkingu zlokalizowanego na działce skarżących wynosi około 0,32 ha, a powierzchnia terenu utwardzonego w tym parkingu przy projektowanym obiekcie handlowo - usługowym wynosi 3564,22 m2 (0,3564 ha). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) ww. rozporządzenia, przedsięwzięcie należy zakwalifikować do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku budowy parkingu o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha. Z powyższego wynika, iż łączna powierzchnia terenów utwardzonych sąsiadujących obiektów nie przekroczy wartości określonej ww. przepisem.
W ocenie Sądu przeprowadzona w tym zakresie kontrola jest prawidłowa. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów przywołanego rozporządzenia, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie doszło do podnoszonych naruszeń przepisów ww. rozporządzenia. Tym samym projekt nie narusza warunków technicznych statuowanych przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a organ administracji nie miał podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań technicznych. Przypomnieć należy, że rozwiązania techniczne zawarte w projekcie architektoniczo-budowlanym nie podlegają kontroli organu.
Zasadnie uznał organ odwoławczy, że nie ma racji Spółka twierdząc, iż parking zlokalizowany po przeciwnej stronie ulicy [...] ([...]) na działkach nr e, f, g i h należy uwzględnić przy kwalifikowaniu projektowanego przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż teren ww. nieruchomości nie jest objęty obszarem oddziaływania inwestycji. Słusznie stwierdził Wojewoda, że kryterium odległości wskazane w skardze nie znajduje oparcia w przepisach i zostało przyjęte w sposób dowolny. Zgodnie z argumentacją skarżącej, która nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia, w zakres powierzchni parkingów należałoby włączyć parkingi pozostałych obiektów usługowych zlokalizowanych wokół terenu inwestycji, w tym m.in. salonu sprzedaży samochodów, samochodowych stacji serwisowych oraz obiektu usług gastronomicznych. Takie uznanie mogłoby w doprowadzić do nadużyć i nieuprawnionych praktyk sumowania powierzchni nie objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Za nietrafny Sąd uznał zarzut w przedmiocie kumulacji parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami już zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju na terenach sąsiednich.
W tej sytuacji Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy wyjaśniły stan faktyczny i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, orzekając w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., której zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Skoro organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) to uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn.. akt II OSK 1820/17). Organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi więc w tym zakresie własnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach Prawa budowlanego.
Podsumowując, Sąd uznał, że organ odwoławczy wywiązał się ze swoich obowiązków orzeczniczych i podzielił stanowisko Wojewody, że dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że organ I instancji zasadnie zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił K. sp. z o.o. z siedzibą w D. przy ulicy [...] pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą - budowę parkingu dla samochodów osobowych, budowę pylonu informacyjnego, budowę dwóch wiat na pojemniki na odpady stałe, realizację infrastruktury technicznej (wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej) przy ulicy [...] w O. na działce nr a i b obręb S. (znak sprawy [...]). Skoro spełnione zostały wymogi prawa organ zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.