I SA/Op 31/24

I SA/Op 31/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1297/24 - Wyrok NSA z 2025-07-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2  i pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lipca 2023 r., nr 77/II/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 9 marca 2023 r., nr 52/23, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego P. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. P. (dalej zwany skarżącym lub inwestorem) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB lub organ odwoławczy) z dnia 24 lipca 2023 r., nr 77/II/2023, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej w skrócie: PINB lub organ pierwszej instancji) z dnia 9 marca 2023 r., nr 52/23, którą nałożono na skarżącego jako inwestora budowy obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej dla działki a na działce b z włączeniem się do kanalizacji sanitarnej w S. przy ul. [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 18 maja 2022 r. mieszkańcy ul. [...] w S. zawiadomili PINB, że na wewnętrznej drodze do budynków mieszkalnych przy ww. ulicy (numery działek f, b) nastąpiły - bez zgody mieszkańców posiadających większościową własność do wspomnianej drogi - prace budowlane polegające na przyłączeniu do kanalizacji działki (numer a), spoza terenu osiedla. Wnieśli o przeprowadzenie kontroli z uwzględnieniem wizji lokalnej oraz weryfikacji wszelkiej dokumentacji i zgód formalnych.
W dniu 4 lipca 2022 r. w PINB stawił się P. W., jako pełnomocnik właściciela działek J. G., i przedstawił: pismo A. Sp. z o.o. z dnia 9 marca 2022 r. o uzgodnieniu dokumentacji projektowej budowy przyłącza wodociągowego do obsługi zabudowy rekreacji indywidualnej projektowanej do realizacji w granicach nieruchomości o nr ewid. c, nr a, nr d przy ul. [...] w m. S.; projekt budowlany budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz budowy przyłącza wodociągowego, S. ul. [...], dz. nr c, nr a, nr d; pismo Burmistrza N. z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...], o uzgodnieniu lokalizacji projektowanego przyłącza wody dla potrzeb budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr c, nr a, obręb S., w pasie drogowym wewnętrznej drogi gminnej dz. nr e obręb S.; pismo z dnia 1 marca 2022 r. A.1 Sp. z o.o. o niezgłoszeniu sprzeciwu do przedłożonego planu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr b w S., dla potrzeb odprowadzania nieczystości płynnych z projektowanej zabudowy rekreacji indywidualnej przy ul. [...] w S. dz. nr a, nr c, nr d; pismo A. Sp. z o.o. z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...], informujące o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych do obsługi czterech budynków letniskowych planowanego do realizacji w granicach nieruchomości o nr ewid. a, nr c, nr d, zlokalizowanych przy ul. [...] w S.
Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej dla działki a na działce nr b z włączeniem się do kanalizacji sanitarnej Fi 200 (bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w S. przy ul. [...] oraz o zaplanowanych na 3 sierpnia 2022 r. oględzinach.
Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. J. G. przesłał do organu pierwszej instancji umowę dzierżawy działki na czas oznaczony z dnia 27 stycznia 2022 r. zawartą z P. P., jako dzierżawcą. Z jej postanowień wynika, że dzierżawca zobowiązuje się do wykorzystywania przedmiotu dzierżawy wyłącznie na cel prowadzenia własnej działalności, tj. obiektów noclegowo-turystycznych i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania. Doprowadzenie mediów, tj. wody oraz kanalizacji niezbędnych do prowadzenia działalności leży po stronie dzierżawcy, natomiast wykonanie dokumentacji pozwalającej na doprowadzenie ww. mediów pozostaje po stronie wydzierżawiającego, między innymi pozwolenia na budowę. J. G. wskazał, że nieruchomość gruntowa w postaci działki o nr a nie jest obecnie w jego posiadaniu, a jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej dnia 27 stycznia 2022 r. Oświadczył nadto, że jako wydzierżawiający nie jest w posiadaniu przedmiotowej działki, a wszelkie prace wynikające z realizacji przyłącza kanalizacyjnego wykonał obecny dzierżawca. Jak wynika z przedłożonej do pisma kserokopii umowy, zobowiązany był jedynie do wykonania dokumentacji projektowej w zakresie przyłącza kanalizacyjnego.
W toku przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że inwestorem i właścicielem działki jest J. G., a roboty budowlane na dz. nr b wykonano bez zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Natomiast w dniu 6 września 2022 r. podczas kontroli dz. nr a, nr c i nr d w obecności skarżącego (dzierżawcy terenu dz. nr a, nr c i nr d) ustalono, że roboty budowlane (przyłącz kanalizacji sanitarnej dla działki nr a na działce o nr ewid. b) wykonał skarżący w okresie od kwietnia do maja 2022 r., jako inwestor.
Postanowieniem z dnia 25 października 2022 r., nr [...], PINB zawiadomił o uzyskaniu przez skarżącego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...], PINB powiecie nyskim, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.]), zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą, nakazał skarżącemu wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia, oraz przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:
- prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz zakres prac niezbędnych do zakończenia wykonywanych robót budowlanych zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił, że ocenę winna przeprowadzić osoba posiadająca uprawienia do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych zgodnie z wymogami.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego postanowieniem z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...], PINB zmienił termin realizacji nałożonych obowiązków do dnia 15 lutego 2023 r., informując, że jest to termin ostateczny.
Następnie pismem z dnia 15 lutego 2023 r. skarżący poinformował organ, że wobec nieotrzymania pisemnej odpowiedzi od mieszkańców nie może uczynić zadość wezwaniu.
Decyzją z dnia 9 marca 2023 r., nr 52/23, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na skarżącego jako inwestora budowy obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej dla działki nr a na działce nr b z włączeniem się do kanalizacji sanitarnej w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania i podał, że pismem z dnia 27 lutego 2023 r. Mieszkańcy Osiedla, współwłaściciele działki nr b poinformowali, że nie udzielili zgody inwestorowi do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych i nie wyrażają zgody na wykonanie inwestycji. Następnie organ stwierdził, że do dnia wydania decyzji dokumenty wskazane w postanowieniu nr [...] nie zostały przedłożone przez skarżącego. Zatem w związku z niespełnieniem przez inwestora nakazów z tego postanowienia, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w drodze decyzji nakazano rozbiórkę obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał, że w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, gdyż współwłaściciele działki nr b nie wyrazili zgody na powyższe. W jego ocenie przedłożenie tych dokumentów na tym etapie postępowania było nieuzasadnione, gdyż rozpoczynając prace budowlane dysponował projektem budowlanym budowy przedmiotowego przyłącza obejmującego teren działki nr b oraz uzgodnieniem dotyczącym budowy przyłącza kanalizacyjnego z A.1. Ponadto przed rozpoczęciem prac dokonał zgłoszenia robót do PINB, do którego dołączył dokumenty dotyczące planowanych prac. Organ nie zgłosił żadnego sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, co oznacza, że nie miał zastrzeżeń co do podejmowanych przez niego czynności budowlanych i rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. Wskazał nadto, że upłynęło ponad 3 miesiące od wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co powoduje, że organ nie był uprawniony do nałożenia obowiązku rozbiórki z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż termin określony w tym przepisie upłynął.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz wskazał na czynności związane z uzupełnieniem materiału dowodowego i wezwaniem skarżącego pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. do złożenia pisemnych wyjaśnień i oświadczenia czy obecnie legitymuje się zgodą właścicieli działki nr b na wykonanie powyższego przyłącza oraz wezwaniem PINB o uzupełnienie dokumentów o protokół kontroli z dnia 6 września 2022 r. wraz z poprzedzającym go zawiadomieniem z kontroli. Organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. przesłał brakujące dokumenty, zaś inwestor w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. wyjaśnił, że nie posiada wymaganej zgody właścicieli działki nr b, gdyż ani projektant ani inne organy takiej zgody od niego nie wymagały. Następnie organ przywołał przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. c i art. 29a Prawa budowlanego oraz art. 19a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537) i stwierdził, że inwestor może rozpocząć budowę przyłącza kanalizacyjnego albo zawiadamiając organ administracji architektoniczno-budowlanej albo uzyskując warunki przyłączenia do sieci od jej gestora. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, bo wynika to z zebranego materiału dowodowego, że za procesem inwestycyjnym stał skarżący, jako dzierżawca działki nr c, nr a oraz nr d. Prawidłowo zatem PINB uznał go za adresata obowiązków. Prawidłowo także organ uznał, że w sprawie wykonane zostały roboty budowlane z naruszeniem przepisów, a to pomimo braku zgody współwłaścicieli działki nr b, w której przebiega kanalizacja, do której zrealizowano przyłączenie. OWINB podniósł, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy, polegających na prowadzeniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Realizowanie prawa inwestycji, w stosunku do której odpowiednie organy nie wniosły sprzeciwu, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego do władczej ingerencji. Wykonywanie robót budowlanych w takich warunkach wyczerpuje bowiem przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. PINB ustalił, a co zostało potwierdzone także w postępowaniu odwoławczym, że skarżący nie legitymuje się zgodą współwłaścicieli działki nr b do poprowadzenia na niej inwestycji kanalizacji sanitarnej dla działki nr a. Zgody takiej nie uzyskał zarówno przed, jak i po wykonaniu spornych robót. Brak wymaganej przepisami zgody skutkować musiał wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak prawa do dysponowania działką nr b na cele budowlane przekreśla bowiem szanse na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż poprzez jego rozbiórkę. Skarżący nie uzyskał zgody współwłaścicieli działki na jej zabudowanie i nie może korzystać z zajętej nieruchomości. Natomiast rozebranie przyłącza doprowadzi do sytuacji, w której na działce nr b nie będzie istniała inwestycja wykonana bez zgody jej współwłaścicieli. Dalej, odnosząc się do zarzutu odwołującego o upływie dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, albowiem zgodnie z oświadczeniem inwestora, roboty zostały zrealizowane od kwietnia do maja 2022 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać w sytuacji gdy inwestor prowadzi roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Art. 50 Prawa budowlanego, normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych, w razie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek do czasu wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego w ramach tzw. postępowania naprawczego. Zwrócił też uwagę, że w ust. 1 art. 50 ustawy, mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych", co oznacza, że przepis ten, powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu nie można przyjąć, że z powodu upływu dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego, wykonane dotychczas roboty budowlane stały się niejako legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma z jednej strony charakter mobilizujący dla organów administracyjnych, ale z drugiej strony zapewnia on gwarancję inwestorowi, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie mogło być wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że po pierwsze postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wydawane jest tylko wtedy gdy roboty budowlane nie zostały zakończone i są aktualnie wykonywane, po drugie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jako powiązany merytorycznie z przepisami art. 50 Prawa budowanego stanowi kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 Prawa budowanego. W konsekwencji tego związku pomiędzy art. 50 ust. 1a i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, brak wystąpienia przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i w efekcie wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie do wykonanych, a nie wykonywanych, robót budowlanych. Dalej organ zacytował pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1811/17, wedle którego w stosunku do robót już zakończonych znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b Prawa budowlanego, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Końcowo OWINB uznał, że z racji braku posiadania przez inwestora zgody współwłaścicieli działki nr b na realizację spornej inwestycji organ powiatowy prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, bez rozważenia przez organy możliwości prowadzenia postępowania naprawczego,
- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo iż w sprawie od zgody współwłaścicieli działki nr b uzależnione było wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto niewezwanie skarżącego o wystąpienie na drogę sądową o wydanie przez sąd zgody na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr b.
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji PINB, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi skarżący podniósł, że organ drugiej instancji pominął okoliczności, które towarzyszyły wykonaniu przez skarżącego robót w postaci wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej. Ani na etapie przygotowania dokumentacji projektowanej ani na etapie zgłaszania zamiaru przystąpienia do robót, żaden z właścicieli działki nr b nie wyrażał sprzeciwu do podejmowanych czynności. Skarżący podniósł, że nie występował o wyrażenie zgody na piśmie, bowiem było dla niego oczywiste, iż skoro dokumentacja została przygotowana przez profesjonalne podmioty i przedłożona do organu administracji publicznej, to zawierała wszystkie dokumenty jakie były potrzebne do podjęcia legalnych czynności. Podkreślił, że ani projektant ani organ nadzoru budowlanego na etapie zgłaszania zamiaru przystąpienia do prac, nie wymagali żadnych innych dokumentów, w szczególności pisemnych zgód właścicieli działki nr b na wykonanie przedmiotowych prac na ich gruncie. Poza tym nie ukrywał faktu wykonywania prac wobec właścicieli działki nr b. Zdaniem skarżącego niezasadne jest przerzucanie na niego jako wykonawcy tych prac, obowiązku dokonywania jej rozbiórki, skoro to organ pierwszej instancji winien był po otrzymaniu zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do prac, ocenić to zgłoszenie. A skoro organ nie zgłosił sprzeciwu to znaczy że nie miał do niego żadnych zastrzeżeń. Późniejsze wszczynanie postępowania w sprawie rzekomo samowolnie wykonanych prac nie może skutkować - zdaniem skarżącego - nałożeniem na niego obowiązku ich rozbiórki. Nie ponosi bowiem żadnej winy za ten stan, a skutki zaniedbań innych podmiotów są na niego przerzucane. Z tego względu organ powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, uwzględniając, iż wykonując prace skarżący nie miał wiedzy, iż działania te mogły być samowolą budowlaną. Dodatkowo skarżący wskazał, że skoro jedynie brak zgody właścicieli działki nr b był okolicznością, która była podstawą do nakazania rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej, to organ powinien zawiesić postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. wyrażenia zgody na poprowadzenie przyłącza kanalizacji sanitarnej albo wezwać skarżącego do wystąpienia o tą zgodę w oznaczonym terminie. Reasumując skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził właściwej kontroli w sprawie, co skutkuje uznaniem, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i winna być co najmniej uchylona.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 31/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu wniosku skarżącego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik uczestników postępowania – A. K. i K. K. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest to, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej dla działki nr a na działce nr b z włączeniem się do kanalizacji sanitarnej w S. przy ul. [...], bez wymaganej zgody właścicieli działki nr b na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencją tych ustaleń było podjęcie przez PINB postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym lub ustawą, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o rozbiórce przedmiotowego przyłącza.
Stosownie do powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub (pkt 1)
- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub (pkt 2)
- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4).
Przepis ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.
Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Na tle wykładni powyższych przepisów w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej podziela, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Po upływie tego terminu wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1522/17 i z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 512/13, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z dnia 2 grudnia 2022 r., uprawniające organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zostało doręczone skarżącemu 13 grudnia 2022 r., zaś decyzja o rozbiórce przyłącza kanalizacji sanitarnej na podstawie tego przepisu zapadła 9 marca 2023 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu dwumiesięcznego z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W rezultacie, mamy do czynienia w sprawie z sytuacją, w której w okresie ważności postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r. PINB nie wydał decyzji, o której mowa w 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o rozbiórce, a także utrzymanie w mocy tej wadliwej decyzji przez organ odwoławczy, zamiast jej uchylenia, nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdy zważyć, że upływ ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powodował, że organy pozbawione już były umocowania prawnego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a mimo to zakończyły prowadzenie postępowania naprawczego wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Jak słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dwumiesięczny termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem materialnoprawnym. Jego bezskuteczny upływ i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 ust. 1 ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy sformułowanie "postanowienie traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasło.
Podkreślenia również wymaga, co też trafnie podniósł organ odwoławczy, że z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót nie można wywodzić, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stały się legalne. Jednakże w realiach niniejszej sprawy organy nie mogły zakończyć postępowania nakazem wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale powinny rozważyć możliwość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który uprawnia organu nadzoru budowlanego do działania, już po zakończeniu robót budowlanych.
Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo braku podstaw do jej wydania. Dodatkowo Sąd stwierdził, że OWINB akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że decyzja o rozbiórce została wydana po wymaganym terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie do dalej idących zarzutów podniesionych przez skarżącego.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, mającego niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.