I SA/Op 3/26

I SA/Op 3/26 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-03-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Komorowska-Kaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 960
234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Komorowska – Kaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. S., R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 listopada 2025 r., nr SKO.40.2098.2025.pw w przedmiocie uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia decyzji o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących A. S. i R. S. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A. S. i R. S. [dalej: skarżący, inwestor] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 14 listopada 2024 r. nr SKO.40.2098.2025, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania M. G. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Wilków z 29 kwietnia 2025 r. odmawiającą nakazania A. S. i R. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie w toczącym się postępowaniu wszczętym na wniosek M. G. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 28 marca 2024 r. M. G. zwróciła się o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w związku ze zmianą stanu wody na gruncie nieruchomości, położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej numerem ewidencyjnym a, ze szkodą dla jej nieruchomości, położonej przy ul. [...] nr [...] w W., oznaczonej numerem ewidencyjnym b. Podała, że szkody jakie powstały na jej działce są wynikiem zalewania jej posesji przez sąsiada, którego działka położona jest wyżej od jej nieruchomości i w wyniku naruszenia najprawdopodobniej drenażu, podczas przeprowadzania wykopu przez sąsiada, wylewania wody przez wąż z działki sąsiedniej, poza jego granicę. Szkoda poniesiona przez nią to zgnite 15 letnie krzewy (14 szt.), krzewy ozdobne - rododendrony, azalie, drzewka oraz kwiaty cebulowe, pozapadana oraz rozchodząca się od nadmiary wody kostka brukowa wjazdu do garażu i chodniki, działka przesiąknięta wodą, wilgoć wokół opaski wokół domu. Jako okres dokonanych zmian powodujących zmianę stanu wody na gruncie M. G. podała okres od października 2022 r. do chwili obecnej. Do wniosku załączono zdjęcia.
Zawiadomieniem z 18 kwietnia 2024 r., nr [...], Wójt Gminy Wilków poinformował strony postępowania o wszczęciu na wniosek M. G. postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie.
Wezwaniem z 13 maja 2024 r, [...], Wójt Gminy Wilków zwrócił się do Wnioskodawczyni o przedłożenie wymienionych we wniosku dokumentów,
tj. "zeznań świadków" oraz nagrania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Wnioskodawczym przy piśmie z dnia 24 maja 2024 r., przedłożyła: (1) oświadczenie M. P. z 24 maja 2025 r., (2) oświadczenie A. B. z 25 maja 2024 r., (3) oświadczenie J. M. z 25 maja 2024 r., (4) oświadczenie T. M. z 25 maja 2024 r., (5) oświadczenie A. B. z 23 maja 2024 r.
W dniu 5 czerwca 2024 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo "użytkowników i mieszkańców ul. [...] i [...] [...] W.", w którym zwrócono się o interwencję w sprawie zalewania przez R. S. drogi oraz "posesji jednej z sąsiadek". Podano, że "Pan S. regularnie podczas opadów niszczy mienie gminne prawdopodobnie wyprowadzając wąż blisko od granicy swojej działki i tym samym wylewa wodę, która spływa na działkę jednej z sąsiadek M. G. oraz na drogę". Jednocześnie wskazano, że jak mieszkali poprzedni właściciele Państwo S. nie było żadnych problemów z wodami opadowymi oraz nikt nikogo nie zalewał, ani działek sąsiadów ani drogi". Do pisma załączono zdjęcia.
W dniu 10 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z zeznań świadków: W. K., A. N., H. D., M. C., A. J., o której to czynności strony postępowania zostały zawiadomione pismami z 24 czerwca 2024 r.
W dniu 19 sierpnia 2025 r. odbyły się oględziny nieruchomości, położonej w W., przy ul. [...] - dz. nr a oraz przy ul. [...] - dz. nr b, w związku z prowadzonym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. W trakcie oględzin sporządzono protokół w którym wskazano, że na działce M. G., nr b, ul. [...], geodeta wykona pomiary, na podstawie których można będzie określić spadek terenu i spływ oraz kierunki wody. M. G. podtrzymała swoje stanowisko, co do okoliczności spływu wody, nasiągnięcia domu wodą. Uczestniczące w oględzinach A. B. i Z. B. oświadczyli, że potwierdzają wszystkie wypowiedzi M. G.. Na działce R. S. ustalono, że deszczówka odprowadzana jest do gruntu, na głębokość ok. 60 cm, ułożone na żwirku i otoczone geowłókniną - dwie rynny, zbiornik szczelny "retencyjny", do którego odprowadzane są trzy rynny. Ze zbiornika przy dużych opadach deszczu występuje wylew na grunt właściciela, a dalej, zgodnie z naturalnym spadkiem, spływa na działkę sąsiednią. R. S. oświadczył, że wieczorem woda pompowana jest do konewek (5 szt.) i podlewane są kwiatki.
Pismem z 27 sierpnia 2024 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w N. o przedłożenie informacji, dotyczących interwencji z [...] na działce nr a w W., położonej przy ul. [...] oraz na działce nr b, położonej przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z dnia 10 września 2024 r., wskazano, że [...]. zarejestrowano w Systemie Wspomagania Dowodzenia Policji interwencję, zgodnie z zapisem której: "Dnia [...] – R. S. wypompowuje wodę z zalanego drenażu i wylewa ją na swojej posesji przy płocie po przeciwnej stronie podwórka niż granica sąsiadki. Działka S. znajduje się wyżej od posesji zgłaszającej. Kobieta uważa, że pomimo ulewy z dzisiejszego ranka jej posesja jest w wodzie nie z uwagi na pogodę a przez sąsiada. S. pompuje wodę w obrębie swojej działki. Zgłoszenie nie potwierdzone. Pouczono o prawach. W tej sprawie trwa postępowanie administracyjne w UG w W.".
W dniu [...] przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Z czynności oględzin sporządzono protokół, w którym wskazano, że na działce przy ul. [...] stwierdzono: dwie rynny od strony ul. [...], odprowadzające wodę do gruntu za pomocą drenażu o długości ok. 7 mb o ścianach 100 DN. Rynny z garażu i jedna z budynku od strony posesji sąsiedniej za pomocą drenażu ok 20 mb, wpięte są do zbiornika na deszczówkę o pojemności 5000 litrów. Grunt na działce gliniasty. Działka ogrodzona jest profesjonalną podmurówką od strony sąsiadów. Na działce sąsiedniej, przy ul. [...] stwierdzono odwodnienie budynku (rynny) wpięte do kanalizacji deszczowej przy ul. [...]. Grunt na działce gliniasty. Odprowadzanie wody z dachu garażu jest na teren działki. M. G. stwierdziła, że zalewanie terenu rozpoczęło się 3 lata temu, a R. S. wypompowuje wody przy granicy, która ścieka na jej działkę lub na drogę. R. S. wyjaśnił, że drenaż o długości 20 mb został założony na przełomie listopada/ grudnia 2022 r. Przy nadmiernych opadach drenaż na całej długości stoi w wodzie i woda spływa zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. A. S. oświadczyła, że pompuje wodę do konewek, z których później podlewa kwiaty.
W dniu 13 grudnia 2024 r. została sporządzona opinia techniczna przez biegłego, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci i instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. We wnioskach końcowych i zaleceniach autor opinii wskazał, że w toku prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wody ze źródeł. Stwierdził, że na nieruchomościach w długim czasie ponad 5 lat następuje powierzchniowy przepływ wód opadowych. Podał, że w celu wyeliminowania tego zjawiska należałoby w pełni skanalizować teren i wybudować kanalizację deszczową, umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych ze wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie. W opinii zastrzeżono, że oparto się na technicznych przesłankach, nie sprawdzano i nie opiniowano prawidłowości eksploatacji instalacji przez użytkowników.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2025 r., organ pierwszej instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczył o prawie stron do wypowiedzenia się w sprawie, przed wydaniem decyzji.
Decyzją z 29 kwietnia 2025 r., Wójt Gminy Wilków odmówił nakazania R. S. oraz A. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie w toczącym się postępowaniu numer sprawy [...], wszczętym na wniosek M. G.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania. Następnie powołując się na przepis art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ pierwszej instancji stwierdził, że w toku prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł. Organ dokonał przy tym oceny całości materiału dowodowego, konfrontując ustalenia biegłego z pozostałym materiałem dowodowym, w tym zeznaniami świadków. W wyniku przeprowadzonej oceny materiału dowodowego organ I instancji stwierdził brak podstaw do wydania decyzji przedmiocie nakazania R. S. oraz A. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie w toczącym się wszczętym na wniosek M. G. Zdaniem organu pierwszej instancji, brak potwierdzenia okoliczności wskazanych przez Wnioskodawczynię o wystąpieniu przesłanek wymienionych w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, albo niepotwierdzenie jej twierdzeń o wystąpieniu tych przesłanek w toku postępowania dowodowego, powoduje, że w sprawie wszczętej na wniosek podmiotu mającego interes prawny w uzyskają rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem odmawia się nałożenie obowiązków do właściciela określonej nieruchomości.
Pismem z 17 maja 2025 r. M. G. wniosła z odwołanie, podniosła zarzut celowego przedłużania terminu postępowania administracyjnego, w czasie którego było przyzwolenie na montaż zbiornika, kolejne naruszenia gruntu przez właściciela działki wobec którego toczy się postępowanie. Zarzuciła, że w jej ocenie, w sprawie powołano niewykwalifikowanego biegłego, nie dotrzymywano terminowości w korespondencji, powołano świadków niezwiązanych ze sprawą (pracownicy Urzędu Gminy w W.), nie uwzględniono oświadczeń świadków wskazanych przez wnosząca odwołanie, nie wzięto pod uwagę dostarczonych dowodów (zdjęć, filmów).
W oparciu o podniesione zarzuty M. G. wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, powołanie biegłego z zakresu hydrologii, wnikliwą analizę prowadzonych przez sąsiada robót ziemnych, przesłuchanie wszystkich osób wskazanych przez skarżącą świadków, bez udziału stron, przez osobę postronną, nie powiązaną z Urzędem Gminy w W. Do odwołania przedłożono zdjęcia oraz nagranie wideo.
Decyzją z 14 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Wilków z 29 kwietnia 2025 r. odmawiającą nakazania A. S. i R. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom spowodowanym zmianą stanu wody na gruncie w toczącym się postępowaniu wszczętym na wniosek M. G. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło podstawy prawne rozstrzygnięcia. Następnie Kolegium wskazało, że sporządzona w sprawie opinia biegłego jest niepełna i pozostawia wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. W opinii nie zawarto informacji w zakresie różnicy w wysokościach terenu obu działek (spadku terenu), kierunku spływu wód opadowych, bilansu wód opadowych oraz ilości wód opadowych mogących ewentualnie przedostawać się na działkę sąsiednią tj. b, a także pominięto ocenę prawidłowości eksploatacji instalacji odprowadzających wody opadowe. Kolegium wskazało, iż biegły w sporządzonej opinii ograniczył się do konkluzji, że "w toku prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł", nie wyjaśniając w jaki sposób doszedł do tejże konkluzji, nie przedstawiając wykonanych w tym celu badań, pomiarów, wyliczeń i analiz. Zespół orzekający stwierdził także, iż wnioski opinii pozostają ograniczone do oceny, że "w trakcie prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych", przy czym celem postępowania w przedmiotowej sprawie jest ocena czy na działce nr a doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, stanowiącym działkę b (w tym w wyniku innego zdarzenia). Kolegium podkreśliło, że jak zgodnie wskazali świadkowie w swoich zeznaniach i co pozostaje koherentne ze stanowiskiem wnioskodawczym i przedłożoną przez nią dokumentacją fotograficzną, nagraniami, na terenie działki nr b, dochodzi do zastoju wody, od 2022 r. w sposób zauważalny dla osób postronnych. Przyczyny tego stanu sporządzona w sprawie opinia nie wyjaśnia.
W dalszej części Kolegium wskazało, iż z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, wydanie rozstrzygnięcia, bez należytej oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepisy postępowania nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Kolegium uchybienia te stanowią istotne wady postępowania i obligują organ drugiej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazał przy tym, że naruszenie powołanych powyżej przepisów przez organ pierwszej instancji obliguje organ drugiej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zakres i skutki uchybień - względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1,81 k.p.a.), wymagają cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszym postępowaniu, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akr I SA 508/84).
Końcowo Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do zastosowania art. 136kpa z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności zobowiązuje, by każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadził postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W sprawie została wykonana w sposób wadliwy opinia biegłego, która jest kluczowym dowodem w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych. Zatem jej wykonanie, bądź uzupełnienie w znacznym zakresie i ocena dopiero na etapie postępowania odwoławczego (z pominięciem postępowania przed organem pierwszej instancji) stanowiłoby naruszenie prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy (art. 15 k.p.a.).
Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Kolegium, Skarżący A. S. i R. S., wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
W sprzeciwie podnieśli, że Kolegium błędnie zarzuciło, że w opinii biegłego nie zawarto informacji o różnicy wysokości terenu obu działek, w sytuacji gdy opinia zawiera tę informację, ponieważ opinia ta powstała na podstawie protokołu z wizji lokalnej i mapy geodezyjnej z naniesionymi wysokościami n.p.m. sporządzonej specjalnie na potrzeby tej sprawy, gdzie widać jakie są różnice w wysokościach i nachylenie całego terenu. Podkreślili, że potwierdza to informacja z decyzji o przeprowadzeniu kontrolnego pomiaru wysokościowego działki a oraz działki b z 20 sierpnia 2024 wykonanego przez geodetę T. G. Sporządzenie tego dokumentu było niezbędną czynnością do sporządzenia opinii biegłego. Biegły w swojej opinii zawarł również informację, że spadki terenów zachowują kierunek pierwotny.
Skarżący zarzucili również, że Kolegium błędnie przyjęło, iż w opinii biegłego nie zawarto informacji o kierunku spływu wód opadowych, w sytuacji gdy biegły w swojej opinii dostarczył wszelkich informacji, z których wynika kierunek spływu wód opadowych - skoro spadki terenów zachowują kierunek pierwotny to kierunek pierwotny jest skierowany na południe w stronę potoku Jaskółka.
W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu Skarżący wskazali, że Kolegium zarzuciło, że w opinii nie zawarto informacji o prawidłowości eksploatacji instalacji odprowadzających wody opadowe, tymczasem z opinii biegłego wynika, że biegły nie stwierdził, aby w istniejącej instalacji zostały popełnione jakieś błędy podczas budowy, natomiast z decyzji wydanej przez Wójta Gminy Wilków zapisano, że w dniu 2 czerwca 2024 r. M. G. wezwała patrol Policji, aby stwierdzić, że instalacja drenażowa Skarżących jest eksploatowana w nieprawidłowy sposób lub woda jest wylewana przez nich na działkę b przy pomocy pompy. Patrol Policji stwierdził fakt, że woda nie jest pompowana na działkę M. G.. Na uwagę zasługuje również fakt, że w dniu 2 czerwca o 6 rano przeszedł ulewny deszcze - spadło wtedy około 301 mm w ciągu 1 godziny na 1 m2.
Skarżący podnieśli również, że Kolegium błędnie zarzuca, że biegły w sporządzonej opinii ograniczył się do konkluzji, że "w trakcie prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł" nie wyjaśniając, w jaki sposób doszedł do tej konkluzji (brak badań, wyliczeń i analiz). Wskazali, że wykonana na ich posesji instalacja jest wyposażona w zbiornik do gromadzenia wód opadowych i roztopowych z tego zbiornika woda w naturalny sposób nie wypłynie. Zbiornik ten został wkopany na podstawie zgłoszenia budowlanego i jest w świetle prawa traktowany tak samo jak zbiornik bezodpływowy na ścieki. Z tego powodu na tego typu zbiornik nie ma potrzeby uzyskiwać pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie zmienia on stosunków wodnych. Biegły podczas wizji lokalnej stwierdził, że zamontowany zbiornik jest zgodny z przedłożoną dokumentacją fotograficzną, obserwacją własną oraz dokumentacją producenta zbiornika. Z tego względu biegły nie musiał wykonywać obliczeń dla tej instalacji, ponieważ realnie ona nie zwiększy ani nie zmniejszy ilości wody nie zmieniając w ten sposób stosunków wodnych.
Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Kolegium, że biegły ograniczył swoje wnioski do oceny "że w trakcie prac związanych z gromadzeniem wód opadowych", natomiast celem powinna być ocena stosunków wodnych. Podnieśli, że biegły sprawdził na terenie obu działek, jakie prace były wykonywane od momentu, w którym pojawił się problem. Jedyną wykonywaną pracą była właśnie instalacja do gromadzenia wody na działce a, wcześniej natomiast problem nie występował lub też M. G. nie zgłaszała, że taki problem występuje. Podkreślili, że działka b jest otoczona z 3 stron szczelną podmurówką natomiast miejsce, gdzie gromadzi się najwięcej wody znajduje się na podjeździe ułożonym z kostki brukowej. Podjazd ten jest położony niżej niż krawężnik drogi (krawężnik został skuty przez M. G. około 2018 roku). Dodatkowo zwrócili uwagę, że w 2017 r. zostały wybudowane nowe drogi z kostki brukowej wraz z solidną podbudową oraz stabilizacją gruntu rodzimego przy pomocy cementu. Po wybudowaniu ulicy [...] podjazd M. G. znalazł się wtedy poniżej nowej drogi z tego też powodu w późniejszym terminie wykonała prace polegające na przełożeniu podjazdu drogi gminnej i skuciu krawężnika, aby umożliwić wypływ wody ze swojej działki. Stąd należy wyciągnąć wniosek, że problem zalegającej istniał wcześniej a M. G. to zbagatelizowała. Podkreślili również, że w takim przypadku minęło więcej niż 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu dowiedział się o szkodliwym odziaływaniu na jego grunt to zgodnie z art. 234. ust 5 Prawa Wodnego postępowania się nie wszczyna.
Podsumowując wskazali, że z treści opinii wynika, że biegły przeprowadził analizę, zarówno map geodezyjnych (ustalenie kierunku pierwotnego i aktualnego nachylenia) oraz geologicznych, co się pokrywa z rzeczywistością. A skoro nie zmienił się kierunek oraz natężenie (brak nowych dodatkowych źródeł wód opadowych lub zmian w nawierzchniach działek od momentu wystąpienia problemu jak i przed wystąpieniem problemu) to nie było potrzeby wykonywać obliczeń, skoro zmiany są nieistotne.
W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2kpa Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2kpa Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136kpa Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2kpa Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego lub jego znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136kpa (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podnosząc, że sporządzona w sprawie opinia biegłego jest niepełna i pozostawia wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium podkreśliło, że w opinii nie zawarto informacji w zakresie różnicy w wysokościach terenu obu działek (spadku terenu), kierunku spływu wód opadowych, bilansu wód opadowych oraz ilości wód opadowych mogących ewentualnie przedostawać się na działkę sąsiednią tj. b, a także pominięto ocenę prawidłowości eksploatacji instalacji odprowadzających wody opadowe. W ocenie Kolegium biegły, w sporządzonej opinii ograniczył się do konkluzji, że "w toku prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł", nie wyjaśniając w jaki sposób doszedł do tejże konkluzji, nie przedstawiając wykonanych w tym celu badań, pomiarów, wyliczeń i analiz. W ocenie Kolegium, wnioski opinii pozostają ograniczone do oceny, że "w trakcie prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych", przy czym celem postępowania w przedmiotowej sprawie jest ocena czy na działce nr a doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, stanowiącym działkę b (w tym w wyniku innego zdarzenia). Jak bowiem zgodnie wskazali świadkowie w swoich zeznaniach i co pozostaje koherentne ze stanowiskiem wnioskodawczym i przedłożoną przez nią dokumentacją fotograficzną, nagraniami, na terenie działki nr b, dochodzi do zastoju wody, od 2022 r. w sposób zauważalny dla osób postronnych. Przyczyny tego stanu sporządzona w sprawie opinia nie wyjaśnia.
W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r, poz. 960) Stosownie do tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
Kolegium, zarzuciło że opinia sporządzona przez biegłego jest niepełna, nie zgadzając się tym samym z ocena materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji. Niewątpliwie zatem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody. Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organ ten dokonał oceny materiału dowodowego i podjął rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału. Zlecił też przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, a następnie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając przy tym wnioski płynące z opinii biegłego, jak i pozostały materiał.
W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2kpa nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że art. 136kpa daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 kpa, tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa, a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 kpa, służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji.
W przekonaniu Sądu, dostrzegając mankamenty opinii biegłego, Kolegium w pierwszej kolejności powinno skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, wzywając biegłego - do usunięcia niejasności, czy też braków dostrzeżonych w opinii. Kolegium nie wykazało przy tym, aby podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestie dotyczące mankamentów, czy nieścisłości w opinii biegłego nie mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu, wskazany w uzasadnieniu decyzji Kolegium zakres tych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136kpa W szczególności, nie było przeciwwskazań do zwrócenia do autora opinii, bądź zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Jest to tym bardzie istotne, że Kolegium nie wykazało, aby sporządzona opinia zawierała tego rodzaju wadliwość, która czyniłaby ją zupełnie wadliwą, czy te z nieprzydatną dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast ewentualne braki w przedłożeniu wraz z opinią materiałów źródłowych, które zostały przyjęte przez biegłego jako podstawą wykonania opinii i przeprowadzenia analiz, mogły zostać bez wątpienie uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.
Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 610). Dostrzec przy tym trzeba, że dowód z opinii biegłego nie jest jedynym dowodem, jaki zostały w sprawie zebrany przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 80 kpa zgromadzone w sprawie dowody podlegają uwzględnieniu na zasadzie swobodnej oceny dowodów, która sprowadza się do analizy całego materiału dowodowego i sformułowania oceny danego dowodu na podstawie rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Taka ocena została przeprowadzona przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dokonał oceny dowodu z opinii biegłego J. O. zarówno poprzez pryzmat posiadanych przez niego uprawnień zawodowych, jak i danych i wniosków zawartych w tej opinii, konfrontując owe ustalenia i wnioski z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie, w tym z wykonanymi przez geodetę T. G. kontrolnymi pomiarami wysokościowymi działek. Organ odnosił się również do zeznań świadków. Okoliczność, że Kolegium oceny tej nie podziela, nie oznacza, że ocena tak nie została przeprowadzona przez organ I instancji. W tej sytuacji w ocenie Sądu, Kolegium mogło w pierwszej kolejności skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie biegłego do usunięcia niejasności, czy braków dostrzeżonych w opinii. Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zdaniem Sądu zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W szczególności, nie było przeciwwskazań do zwrócenia się autora opinii o przekazanie informacji lub materiałów źródłowych czy złożenia wyjaśnień, bądź zlecenia biegłemu sporządzenia opinii uzupełniającej. Podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 kpa nie oznaczałoby w tej sytuacji naruszenia wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało dlaczego nie jest możliwe dokonanie oceny na podstawie zgromadzonych już dowodów, po ich ewentualnym uzupełnieniu. Kolegium sformułowało pewne zastrzeżeń dotyczące sporządzonej opinii, jednak nie wykazało, aby uzupełnienie tych braków nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego. Dostrzegając braki w opinii biegłego, organ odwoławczy powinien, w pierwszej kolejności, na podstawie art. 136kpa w ramach postępowania uzupełniającego zwrócić się do biegłego lub organu pierwszej instancji o stosowne dane, bądź ewentualnie zlecić w tym zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wskazane przez Kolegium braki w opinii biegłego, nie uprawniały organu odwoławczego, a przynajmniej Kolegium nie wykazało tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zasadnicza argumentacja Kolegium sprowadza się do stwierdzenia, że w opinii nie zawarto informacji w zakresie różnicy w wysokościach terenu obu działek (spadku terenu), kierunku spływu wód opadowych, bilansu wód opadowych oraz ilości wód opadowych mogących ewentualnie przedostawać się na działkę sąsiednią tj. b, a także pominięto ocenę prawidłowości eksploatacji instalacji odprowadzających wody opadowe. Biegły, w sporządzonej opinii ograniczył się do konkluzji, że "w toku prac związanych z wykonaniem instalacji do gromadzenia wód opadowych nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł", nie wyjaśniając w jaki sposób doszedł do tejże konkluzji, nie przedstawiając wykonanych w tym celu badań, pomiarów, wyliczeń i analiz. Kolegium nie wykazało przy tym, aby powyższa wada opinii nie mogła zostać konwalidowana w toku postępowania odwoławczego. Z analizy uzasadnienia organu odwoławczego nie wynikają okoliczności wymagające wyjaśnienia, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Z pewnością taką okolicznością nie jest, brak przedstawienia przez biegłego wyjaśnień odnoszących się do wykonanych przez niego badań, pomiarów, wyliczeń i analiz, które stanowiły podstawę wydania przez niego opinii. Przepis art. 136kpa upoważnia właśnie organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest właśnie unormowanie zawarte w art. 136kpa Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania.
Sąd podziela pogląd, że nawet konieczność uzupełnienia opinii biegłego przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por.m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, Nr 4, poz. 41, s. 281).
W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji opinia biegłego jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 kpa, a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 kpa (por. wyroki WSA: z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15 lutego 2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine kpa przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji.
Z akt sprawy niniejszego postępowania nie wynika, że wskazywane przez organ odwoławczy okoliczności wymagają przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego w całości, lecz jedynie jego uzupełnienia. Wątpliwości winny zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym, szczególnie wobec zasady szybkości postępowania. Co prawda Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, jednak poza lakonicznym stwierdzeniem, nie wykazało takich wad postępowania, które zakwalifikować należałby jako niewyjaśnianie przez I instancję zakresu sprawy, i które skutkowałby koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości bądź w znacznej części. Organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powinien precyzyjnie wykazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Chodzi przy tym wyłącznie o sytuację, kiedy w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Dostrzec przy tym należy, że także zalecenia sformułowane przez organ odwoławczy, które winny zostać uwzględnione przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wskazują, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, jedynie, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest dokonać analizy i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów (w tym dowodu z opinii biegłego), dokonać ustaleń stanu faktycznego – nie wskazując przy tym na zakres tych ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien wskazać dowody, na których się oparł oraz dowody, którym odmówił wiarygodności, wskaże przepisy prawa materialnego i dokona ich wykładni, wyjaśni zasadność przesłanek, którymi się kierował przy wydaniu decyzji. Kolegium jednak pominęło, że taka ocena została zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, organ bowiem wyjaśnił z jakich powodów oparł swoje rozstrzygnięcie na wnioskach płynących z opinii biegłego, nie zaś na zeznaniach świadków. Okoliczność, że Kolegium dokonując ponownej oceny materiału dowodowego, nie podzieliło oceny dokonanej przez organ, nie oznacza że ocena taka nie została przeprowadzona przez organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji.
Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji, uwzględniając przy tym, że rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy jednak wskazać precyzyjnie kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.