I SA/Op 301/22

I SA/Op 301/22 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
A. Komorowska-Kaczkowska
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Marzena Łozowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 61 ust. 1, art. 64
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w O. na rozstrzygnięcie Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 2 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście 00/100), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej określana jako: "Skarżący", "Strona", "Wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na "negatywną ponowną ocenę projektu, tj. na rozstrzygnięcie protestu z 29 kwietnia 2022 r., wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. [...], o czym Skarżący został zawiadomiony 5 września 2022 r. pismem o numer [...], datowanym na 2 września 2022 r.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...].
Pismem z 25 kwietnia 2022 r. Instytucja Pośrednicząca – Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej także zwane OCRG) - poinformowała Skarżącego o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny merytorycznej, wskazując, że projekt nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych, tj. kryterium "Kwalifikowalność wydatków w zakresie finansowo- ekonomicznym". Jednocześnie instytucja pośrednicząca w piśmie tym zawarła pouczenia o możliwości wniesienia protestu. W pouczeniu wskazano, że istnieje możliwość złożenia pisemnego protestu do Instytucji Pośredniczącej RPO 2014 - 2020 (Opolskie Centrum Gospodarki) w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu, zgodnie z Rozdziałem 15 - Procedura odwoławcza, Ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020.
Jednocześnie jak wynika z Regulaminu konkursu, Instytucja Pośrednicząca nie była instytucją właściwą do rozstrzygnięcia protestu. Zgodnie bowiem z punktem 21 Regulaminu Konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 – 2020, Oś Priorytetowa II Konkurencyjna Gospodarka, poddziałanie 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach, w przypadku negatywnej oceny projektu , o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca ma prawo w terminie 14 dni, od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust.4 ww. ustawy, złożyć pisemny protest, za pośrednictwem instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, tj. Instytucji Organizującej Konkurs. OCRG została ustanowiona jako instytucja pośrednicząca dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, nie posiada natomiast umocowania do rozpatrywania protestu, tj. czynności zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej. W przypadku RPO WO 2014 – 2020, to Województwo Opolskie, w imieniu którego działa Zarząd Województwa Opolskiego jest instytucją zarządzającą właściwą do rozpatrywania protestów na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej.
Pismem z 29 kwietnia 2022 r. Skarżący złożył protest wskazując, że jego projekt został nieprawidłowo oceniony.
Pismem z 25 maja 2022 r. Instytucja pośrednicząca poinformowała Skarżącego, że w związku z protestem z 29 kwietnia 2022 r. za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej dotyczącym negatywnej oceny wniosku, zmieniła na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej podjęte rozstrzygnięcie z kwietnia 2022 r. nr o negatywnej ocenie wniosku. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, treść oceny oraz zarzutów podniesionych w proteście oraz ustosunkowano się do poniesionych zarzutów. W podsumowaniu natomiast wskazano, że OCRG uznaje niektóre z zarzutów podniesionych w proteście dotyczącym negatywnej oceny wniosku za zasadne, przychylając się tym samym częściowo do stanowiska Wnioskodawcy. Uwzględniając powyższe Instytucja Pośrednicząca poinformowała, że projekt zostaje skierowany do właściwego etapu ocen albo zostanie umieszczony na zaktualizowanej liście projektów wybranych do dofinansowania/ liście projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów zgodnie z procedurą wyboru projektów w ramach Programy Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, Osi Priorytetowej II Konkurencyjna Gospodarka, nr działania 2.1. Nowe produkty i usługi w MSP, poddziałanie 2.1.2. Wsparcie TIK w przedsiębiorstwach.
Następnie pismem z 2 września 2022 r. OCRG poinformowało wnioskodawcę, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, projekt został ponownie oceniony negatywnie z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego bezwzględnego nr 5 – Kwalifikowalność wydatków w zakresie finansowo – ekonomicznym i nie będzie podlegał dalszej ocenie. Jednocześnie w piśmie tym OCRG pouczyło wnioskodawcę, na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 61 ustawy wdrożeniowej, o prawie wniesienia w terminie 14 dni, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na informację o negatywnej ponownej ocenie projektu.
Pismem z 12 września 2022 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W piśmie w tym wskazał, że wnosi skargę na negatywną ponowną ocenę projektu, tj. na rozstrzygnięcie protestu z 29 kwietnia 2022 r., wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]", o czym został zawiadomiony 5 września 2022 r. pismem o numer [...], datowanym na 2 września 2022 r.
W odpowiedzi na skargę OCRG wskazało, że wniesienie przez Skarżącego
protestu doprowadziło do wydania przez OCRG rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W skutek powyższego doszło do skierowania projektu do właściwego etapu oceny. Zatem sam protest Skarżącego został przez OCRG rozpatrzony w trybie autokontroli. W ocenie OCRG zaskarżonym aktem jest zatem pismo w sprawie ponownej oceny, nie zaś rozstrzygnięcie protestu jak wskazuje Skarżący. W dalszej części OCRG wskazywało, że przeprowadzono ocenę projektu Skarżącego przez innych ekspertów niż pierwotnie oceniających projekt, jednak ocena ta doprowadziła do tych samych wniosków z zakresie niespełnienia przez Skarżącego kryteriów bezwzględnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. ), (dalej określana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.
Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020, poz.818 ze zm.; zwaną także ustawą wdrożeniową), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową (art. 64 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym, w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny. Podkreślić zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje nie od każdego rozstrzygnięcia, czy informacji dotyczącej oceny projektu, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy pismo z
2 września 2022 r. i ocena w nim wyrażona stanowi jeden z aktów, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W realiach rozpoznawanej sprawy warto zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane, w sytuacji gdy najpierw pismem z 25 maja 2022 r. – na podstawie art. 56 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej – OCRG poinformowało Skarżącego o zmianie rozstrzygnięcia z kwietnia 2022 r. o negatywnej ocenie wniosku, a następnie pismem z 2 września 2022 r., po dokonaniu oceny przez innych ekspertów, poinformowało, że wniosek o dofinansowanie projektu Skarżącego został oceniony negatywnie (ponownie oceniony negatywnie).
Należy również wskazać, że ponowna ocena projektu została uregulowana w art. 58 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 58 ust. 2 w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownego oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Zatem jednym ze sposobów uwzględnienia protestu, przez instytucję zarządzającą jest przekazanie sprawy instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 (instytucji pośredniczącej), w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Zauważyć również należy, że w ramach rozstrzygnięć podejmowanych przez instytucję pośredniczącą nie przewidziano możliwości, analogicznych jak w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancyjny właściwy do rozpatrzenia protestu. W związku protestem Skarżącego Instytucja Pośrednicząca wydała rozstrzygnięcia z 25 maja 2022 r., w którym jako podstawę wskazano art. 56 ustawy wdrożeniowej. Wydane rozstrzygniecie, pomimo wskazania, iż jego skutkiem jest skierowanie projektu do właściwego etapu oceny, było rozstrzygnięciem o charakterze quasi kasatoryjnym. Tym samym podjęta następnie analiza wniosku Skarżącego nie stanowiła fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z 2 września 2022 r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu rozumieniu przepisów ustawy wdrożeniowej. Nie został bowiem zachowany tryb instancyjny wynikający z art. 58 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu warunkiem wniesienia skargi bezpośrednio do sądu na pismo będące informacja o ponownej negatywnej ocenie projektu, jest uprzednie wydanie rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym. Dopiero rozpatrzenie protestu przez właściwą instytucję (w tym przypadku Zarząd Województwa Opolskiego) i wydanie rozstrzygnięcia z oparciu o art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej otwiera w przyszłości drogę do bezpośredniego zaskarżenia kolejnego w sprawie rozstrzygnięcia, bez uprzedniego wnoszenia protestu. Takie rozstrzygnięcie, w trybie instancyjnym, nie zostało wydane w rozpatrywanej sprawie. Rozstrzygnięcia organu właściwego do rozstrzygnięcia protestu, nie mogą, w ocenie Sądu, zastąpić czynności organu I instancji podejmowane w trybie autokontroli, tym bardziej, że art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie przewiduje podjęcia przez instytucję pośredniczącą rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Ponowna negatywna ocena projektu, od której przysługuje bezpośrednio skarga do sądu, to ocena przeprowadzona z zachowaniem trybu określonego w art. 58 ustawy wdrożeniowej, to informacja wydana na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Powyższe w ocenie Sądu potwierdza także umiejscowienie regulacji dotyczących ponownej oceny projektu w art. 58 ustawy, które jest wyrazem związku funkcjonalnego tej oceny z rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Z powyższych przyczyn, pismo z 2 września 2022 r., nie mogło zostać uznane za ponowną negatywną ocenę w rozumieniu przepisów ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu pismo z 2 września 2022 r. nie mogło zostać uznane również za nieuwzględnienie protestu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z akt sprawy, w tym z Regulaminu konkursu, OCRG nie było instytucją właściwą do rozpatrywania protestu. Z treści pisma z 2 września 2022 r. nie wynika również, aby czynności podjęte przez OCRG miały charakter rozpatrzenia protestu. Treść pisma wyraźnie odnosi się do samej oceny wniosku. Także podstawa prawna wskazana w piśmie z 2 września 2022 r., tj. wymieniony we wstępnej części pisma art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej odnosi się do oceny merytorycznej projektu
Mając powyższe na uwadze, pismo z 2 września 2022 r. nie stanowiło żadnego z aktów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej.
Dodatkowo, również niejako na marginesie rozważań, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej instytucja pośrednicząca może w wydać rozstrzygnięcia ściśle określone w tym przepisie. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy, instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i:
1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny, albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo,
2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu.
Wśród ww. rozstrzygnięć nie wymieniono wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym skutkującym możliwością przeprowadzanie ponownej oceny. Istota uwzględnienia protestu na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej polega na tym, że instytucja pośrednicząca uznaje, że pierwotnie dokonana ocena jest błędna, zaś projekt jest kierowany do właściwego (następnego) etapu oceny lub – jeśli regulamin nie przewiduje już dalszych etapów – należy dokonać aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Jeśli instytucja pośrednicząca uwzględnia protest w ramach art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy, to kryterium, które zdaniem instytucji, zostało pierwotnie ocenione błędnie, nie może być już przedmiotem oceny na dalszym etapie oceny projektu. W każdym innym przypadku zobowiązana jest do przekazania protestu instytucji właściwej do rozstrzygnięcia protestu. Natomiast w przedmiotowej sprawie doszło niejako do "przywrócenia pierwotnej oceny wniosku", a takiego przywrócenia mogła dokonać wyłącznie instytucja właściwa do rozpatrzenia protestu, działając na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jak już wskazano powyżej, ponowna negatywna ocena projektu, od której przysługuje bezpośrednio skarga do sądu, to ocena przeprowadzona z zachowaniem trybu określonego w art. 58 ustawy wdrożeniowej, to informacja wydana na podstawie art. 58 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, co potwierdza także umiejscowienie regulacji dotyczących ponownej oceny projektu w art. 58 ustawy, które jest wyrazem związku funkcjonalnego tej oceny z rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 58 ust. 2 pkt 22 ustawy wdrożeniowej.
Mając powyższe na uwadze, instytucja pośrednicząca powinna rozważyć, czy pismo z 2 września 2022 r., winno być potraktowane jako uzupełnienie przez Instytucję Pośredniczącą pierwotnej oceny – tj. jako stanowiącą wraz z faza pierwotną pełną ocenę wniosku dokonaną przez instytucję organizującą konkurs jako pierwszy etap oceny projektu. Na skutek wniesienia protestu przez Wnioskodawcę, doszło bowiem niejako do przywrócenia, co prawda z naruszeniem przepisów ustawy wdrożeniowej, pierwotnej fazy oceny wniosku przez instytucję organizującą konkurs, która nie była jednak ponowną oceną projektu w rozumieniu art. 58 ust.3 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Również podstawa prawna wskazane w samym piśmie z 2 września 2022 r., tj. wymieniony we wstępnej części pisma art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, odnosi się do oceny przeprowadzonej przez instytucję organizującą konkurs. W treści pisma z 2 września nie wskazano natomiast do art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej odnoszącego się do ponownej oceny. Instytucja Pośrednicząca winna także rozważyć, czy pismo to winno być potraktowane jako informacja o nieuwzględnieniu protestu strony w trybie autokontroli, bowiem w efekcie końcowym, pomimo informacji z 25 maja 2022 r., nie doszło w rzeczywistości do skierowania projektu do właściwego (następnego) etapu oceny, zaś działanie organu, wyrażone ostatecznie w piśmie z 2 września 2022 r., stanowić może de facto o nieuwzględnieniu protestu w ramach autokontroli. Jednakże szczegółowe rozważania w tym zakresie wykraczaj poza ramy niniejszego postępowania, bowiem jak już wskazywano powyżej, z uwagi, iż pismo z 2 września 2022 r. nie stanowi ponownej negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 58 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ani nie jest negatywnym rozstrzygnięciem protestu w rozumieniu art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a zatem skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność - w związku z 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W konsekwencji Sąd nie mógł w ramach tego postępowania formułować dalej idących wniosków, czy też dokonywać ocen, wykraczających poza ocenę dopuszczalności samej skargi.
Końcowo Sąd wskazuję, iż nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że pouczenie zawarte w piśmie z 2 września 2022 r. o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było błędne, bowiem skarga taka nie przysługuje, co szczegółowo omówiono w treści niniejszego uzasadnienia. Natomiast zgodnie art. 54 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, na prawo wnioskodawcy do wniesienia protestu nie wpływa błędne pouczenia lub brak pouczenia, co Instytucja Pośrednicząca winna mieć na uwadze w przypadku uznania, że pismo z 2 września 2022 r. stanowi ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, od której przysługuje prawo wniesienia protestu.
O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd nie orzekał, ponieważ ustawa p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w sytuacji, gdy zostaje wydane postanowienie o odrzuceniu skargi.