I SA/Op 295/25

I SA/Op 295/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 1 ust. 1, art. 37 ust. 6
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 1, par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 1, art. 52 par. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 33 ust. 1, art. 39, art. 40, art. 41
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2025 poz 198
art. 27 ust. 8
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Dz.U. 2017 poz 1475
art. 1 pkt 17 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie  finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2014 poz 379
art. 1 pkt 27
Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 581
art. 11
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 24 lutego 2025 r., nr 2/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. G. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca] jest decyzja Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu [dalej: Centrum, organ] z 24 lutego 2025 r., nr 2/2025, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wystąpił do Centrum z wnioskiem (pismo z 20 grudnia 2024 r.) o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji projektu pn. [...].
Powyższy projekt uzyskał dofinansowanie w trybie konkursowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, Osi priorytetowej I Innowacje w gospodarce, Działania 1.1 Innowacje w przedsiębiorstwach – I nabór, co wynika z uchwały Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...], Nr [...], w sprawie wyboru do dofinansowania projektów w trybie konkursowym [...] oraz Załącznika nr 1 do tej uchwały (uchwała jest powszechnie dostępna w BIP).
Wskazana uchwała została podjęta, jak w niej wskazano, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 46 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217).
Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (Centrum), jest jednostką Samorządu Województwa Opolskiego, powstałą na mocy uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 lutego 2007 r., Nr V/38//2007, w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej – jednostki budżetowej pod nazwą "Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki" oraz nadania statutu (uchwała oraz uchwały w sprawie jej zmiany są powszechnie dostępne w BIP).
Nie jest w sprawie wątpliwe ani sporne, że w zasobach archiwalnych Centrum znajdują się dokumenty wskazane we wniosku strony.
Decyzją z 24 lutego 2025 r., nr 2/2025, Centrum odmówiło wnioskodawcy udzielenia części informacji publicznej objętej wnioskiem, to jest w zakresie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami do projektu [...] złożonego w ramach konkursu do działania [...] przez Z. spółka jawna z siedzibą w K.
W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) [dalej: ustawa wdrożeniowa], który stanowi, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip]. Centrum wskazało ponadto, że wynikający z tego przepisu zakaz jest adresowany do każdego podmiotu, który posiada takie dokumenty i informacje. Zakaz ten chroni szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe podmiotów biorących udział w konkursie. Ochrona ta dotyczy pracochłonnej i kosztownej dokumentacji konkursowej, takiej jak wniosek o dofinansowanie oraz załączniki do tego wniosku. Okoliczność, że wnioskodawca, wskutek podpisania umowy, stał się beneficjentem (w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) – nie powoduje, że od tego czasu wszelkie informacje dotyczące projektu, a stanowiące informację publiczną, powinny być udostępniane wszystkim podmiotom, które są nimi zainteresowane. Zakaz udostępniania dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców ubiegających się o wsparcie, nie ma bowiem ograniczenia czasowego i utrzymuje się także po zakończeniu konkursu.
Na opisaną decyzję strona złożyła skargę do Sądu podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwie zastosowanie i błędne uznanie, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów udip, podczas gdy wskutek zawarcia umowy o dofinansowanie wnioskodawca uzyskał status beneficjenta, a wniosek o dofinansowanie stał się informacją publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji o odmowie udzielenia części informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Centrum i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona podniosła, że z chwilą, w której z danym wnioskodawcą zostaje zawarta umowa o dofinansowanie projektu, traci on status wnioskodawcy i staje się beneficjentem w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Od tego czasu, wszelkie informacje dotyczące projektu stanowią informację publiczną i powinny być udostępniane wszystkim podmiotom, które są nimi zainteresowane. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowym zakresie, organ całkowicie pominął istotną zmianę statusu prawnego wnioskodawcy. Art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej chroni dokumenty i informacje przedstawione przez wnioskodawców wyłącznie na etapie postępowania konkursowego, tj. w toku ubiegania się o przyznanie dofinansowania. Po zawarciu umowy status wnioskodawcy ulega przekształceniu w beneficjenta, a dokumenty związane z przyznanym dofinansowaniem dotyczą wydatkowania środków publicznych i realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku o dofinansowanie pozostaje zatem nieuzasadniona. Dokument ten przestaje być wówczas wyłącznie aplikacją o przyznanie środków, a staje się elementem dokumentacji dotyczącej finansowania projektu z funduszy publicznych. Informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych, w tym treść wniosku o dofinansowanie po przyznaniu środków, nie mogą być utajniane. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) [dalej: ufp] gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej powinno być zatem ostatecznością, stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie.
W odpowiedzi na skargę Centrum wniosło o oddalenie wniesionej skargi.
W piśmie procesowym z 14 maja 2025 r. skarżący podniósł między innymi, że art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2025 r. poz. 198) reguluje analogiczną kwestię co przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Jednak na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym po podpisaniu umowy o dofinansowanie w ramach danego konkursu wniosek o dofinansowanie staje się informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Na gruncie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie jest wyłączona z pojęcia informacji publicznej dokumentacja związana z tymi wnioskodawcami, którzy podpisali umowę o dofinansowanie, stając się beneficjentami. Dokumentacja odnośnie do beneficjentów może podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w udip.
Niezależnie od powyższego, Skarżący zauważył, że odmawiając udostępnienia wniosku o dofinansowanie w ramach dostępu do informacji publicznej, organ dopuścił się naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Za sprzeczne z przytoczoną zasadą należy zatem uznać postępowanie organu w niniejszej sprawie, który mimo istnienia wyraźnych podstaw do udostępnienia informacji publicznej, a także utrwalonego orzecznictwa, uporczywie odmawia udostępnienia informacji w części obejmującej wniosek o dofinansowanie.
Na rozprawie występujący przed Sądem pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymali stanowiska dotychczas przedstawione w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa].
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W konsekwencji sąd administracyjny, w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd, działając w zakresie swej kognicji i kierując się opisanymi wyżej prawem określonymi przesłankami, nie znalazł w rozpoznanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wznowienia postępowania administracyjnego, albo uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Centrum, zgodnie z § 2 ust. 1 swego Statutu, pozostając jednostką budżetową Województwa Opolskiego, zajmującą się prowadzeniem polityki rozwoju województwa w zakresie tworzenia warunków rozwoju gospodarczego, jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne przynależne tej jednostce samorządu terytorialnego (art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2025 r. poz. 581), zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto Centrum potwierdziło, że posiada w swych zasobach dokumenty objęte istotnym w sprawie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te pozostają poza sporem.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c udip).
Sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 udip jest każda informacja o działalności publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 udip nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Oznacza to, że niewymieniony w tym przepisie konkretny stan faktyczny, który w sposób jednoznaczny również kwalifikuje się jako informacja o sprawie publicznej, jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy.
Za informację publiczną należy uznać zatem każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a także gospodarowania przez polskie władze publiczne środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów i to nie tylko bezpośrednio zredagowanych oraz wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to, czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest, aby dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.
W ocenie Sądu w tak szerokim rozumieniu sprawy publicznej oraz informacji publicznej bez wątpienia mieści się również gospodarowanie środkami publicznymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 i związana z tym dokumentacja. Żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została opublikowana w sposób przewidziany w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 udip, co uzasadnia zastosowanie do niej trybu wnioskowego z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 udip. Kwestie te nie są sporne w sprawie.
Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ufp gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W znaczeniu formalnym jawność gospodarowania środkami publicznymi to prawo i możliwość zapoznania się z informacjami dot. m.in. przebiegu oraz zakresu prac dotyczących gospodarki i zarządzania środkami publicznymi, czy danych finansowych podmiotów finansowanych ze środków publicznych. Na gruncie ustawy o finansach publicznych urzeczywistnieniem zasady jawności formalnej są przepisy Działu I "Zasady finansów publicznych" Rozdziału 4 "Jawność i przejrzystość finansów publicznych". W znaczeniu materialnym jawność gospodarowania środkami publicznymi jest utożsamiana z zasadą przejrzystości finansów publicznych i rozumiana przede wszystkim jako jasność i czytelność operacji środkami publicznymi. Materialna jawność gospodarowania środkami publicznymi oznacza możliwość poznania i zrozumienia pełnego obrazu rzeczywistości w zakresie finansów publicznych. Możliwość ta istnieje, gdy finanse publiczne są ukazywane publiczności w sposób przejrzysty (jasny), szczegółowy, prawdziwy i zrozumiały. A zatem materialna jawność finansów publicznych realizowana jest na trzech płaszczyznach: 1) stosowania klasyfikacji budżetowej (art. 39 ufp), 2) jednolitej rachunkowości (art. 40 ufp) oraz 3) sprawozdawczości budżetowej (art. 41 ufp) (A. Mikos-Sitek (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. 16, 2025, art. 33). Zasada jawności finansów publicznych jest więc zasadą komplementarną wobec przysługującego każdemu prawa do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 udip). Realizowana jest jednak przy pomocy innych narzędzi niż wnioskowy tryb udostępniania informacji publicznej znajdujący umocowanie w art. 10 ust. 1 udip.
Przechodząc do istoty sporu zaistniałego w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów udip. Przy wykładni tego przepisu i ustaleniu zakresu jego zastosowania zasadne jest, zdaniem Sądu, odwołanie się do art. 1 ust. 2 udip, zgodnie z którym przepisy udip nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem już w tym miejscu należy zaznaczyć, że art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stanowi lex specialis wobec regulacji udip. Co istotne przepis ten nie stanowi, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie należą do zakresu informacji publicznej, lecz stanowi, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie udip, pomimo tego, że mogą być zaliczone do zbioru danych tworzących zasób informacji publicznej.
Z przepisu art. 1 ust. 2 udip wynika, że we wszystkich przypadkach, gdy określone sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są w ustawie szczególnej inaczej niż w udip i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, to pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2081/18). NSA w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13, wyjaśnił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie udip, jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Brak jest wątpliwości, że ustawodawca w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej uznał dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców za informację publiczną i jednocześnie wyłączył prawo do ich udostępnienia w trybie udip. Jeśli dokumenty i informacje te nie byłyby informacja publiczną, to zakaz ich udostępniania byłby bezprzedmiotowy. Celem bowiem wprowadzenia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej była ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1035/21).
W ocenie sądu reguła przewidziana w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej związana jest ze specyfiką postępowania konkursowego, gdzie na etapie składania wniosków uczestnicy konkursu ujawniają swoje technologie know-how. Dlatego spod reżimu udip wyłączono nie tylko dokumenty, ale i wszelkie informacje udzielane przez wnioskodawców. Treść art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca bezterminowo objął ochronę dokumentacji i informacji przedstawianych przez uczestników konkursu. Zakaz wynikający z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej utrzymuje się również po zakończeniu konkursu, chroniąc nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy zazwyczaj niezwykle pracochłonnej i kosztownej dokumentacji konkursowej, przygotowanej przez wnioskodawców, takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie (wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 194/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 359/23, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 8/19).
Z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie wynika, że zakresem tej regulacji objęte są dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców. Zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w art. 2 ustawy wdrożeniowej w punkcie 28 określa się, że wnioskodawcą jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie. Natomiast w jego punkcie 1 odrębnie został zdefiniowany beneficjent. Wobec zdefiniowania i stosowania przez ustawodawcę tych dwóch odrębnych pojęć, przyjąć trzeba, że zakresy tych pojęć są różne. Zatem ograniczenie dostępu do informacji uregulowane w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, obejmuje dokumenty i informacje wytworzone przez wnioskodawców, a nie są tym ograniczeniem objęte dokumenty i informacje wytworzone dopiero później przez beneficjentów. Wniosek taki wynika także z umiejscowienia art. 37 ust. 6 w rozdziale 13 "Wybór projektów" ustawy wdrożeniowej, natomiast cały art. 37 reguluje zasady wyboru projektów do dofinansowania (wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3697/21).
Sąd zaznacza też, że art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej został znowelizowany z dniem 2 września 2017 r. kiedy to utracił dotychczasową treść: "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Ustawodawca usunął zatem z ustawy czasowe ograniczenie zastosowanej ochrony dokumentów i informacji wymienionych w powołanym przepisie i zastosował ograniczenie bezterminowe postanawiając, że nie podlegają one udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie udip.
W stanie sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, oznacza to, że dokumenty i wyjaśnienia przedstawione przez spółkę Z. na etapie postępowania konkursowego pozostają chronione i nie znosi tej ochrony okoliczność, że wymieniony podmiot, wskutek pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia konkursu, stał się beneficjentem. Dopiero bowiem dokumentacja przedłożona przez ten podmiot po rozstrzygnięciu konkursu nie podlega klauzuli ochronnej z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wyłączającej udostępnienie informacji publicznej na zasadach ogólnych wynikających z udip.
Podsumowując, w takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje należy zaliczyć do zbioru danych należących do ustawowo wyznaczonego zakresu informacji publicznej. Informacje te nie podlegają jednak udostępnieniu w trybie wnioskowym przewidzianym w udip ani w żaden inny sposób i są chronione na podstawie wyraźnie sformułowanej klauzuli zapisanej w art. 37 ust. 6 udip. Bez znaczenia w sprawie jest przy tym fakt, że wnioskodawca następnie stał się beneficjentem świadczenia wypłacanego ze środków publicznych, ponieważ dopiero dokumentacja składana przez beneficjenta, a więc po rozstrzygnięciu konkursu, może być uznana za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym w udip.
Na marginesie Sąd wskazuje, że na zasadzie art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można wykluczyć, że dokumentacja projektowa przedłożona wraz z wnioskiem przez spółkę Z. mogłaby być uznana za podlegającą ochronie na podstawie przywołanego przepisu. Prowadzenie szczegółowej analizy w tym kierunku jest jednak w sprawie niniejszej zbędne wobec wyraźnej regulacji z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Sąd zaznacza natomiast, że art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stanowi in abstracto uszczegółowienie normy wynikającej z art. 5 ust. 2 udip wpisując się w zakres wyjątków przewidzianych już w przepisach udip. Spójność systemu prawa pozostaje więc nienaruszona.
Sąd dostrzega to, że na mocy art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na tle tego przepisu sformułowana została wykładnia, że treść dokumentacji związanej z konkursem lub turą konkursu, po zawarciu umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, może stanowić przedmiot informacji publicznej, a jej udostępnienie powinno następować zgodnie z regułami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też podniósł skarżący.
Rzecz jednak w tym, że w sprawie niniejszej konkurs prowadzony był zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a więc przy zastosowaniu również art. 37 ust. 6 tej ustawy. Dość będzie zauważyć, że ustawa wdrożeniowa z dnia 11 lipca 2014 r. sama w sobie stanowi prawo późniejsze wobec ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w obecnym brzmieniu obowiązuje od 2 września 2017 r. i został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475), podczas gdy art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązuje w obecnej treści od 8 kwietnia 2014 r. na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379). Co więcej ustawa wdrożeniowa, która zgodnie z jej art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi, jest aktem stanowienia prawa szczegółowym w stosunku do aktu generalnego, którym pozostaje ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ogromnym uproszczeniu realizacja (finansowanie) polityki spójności służy bowiem zrealizowaniu celów wyznaczonych w strategicznych założeniach polityki rozwoju. Wobec takiej relacji pomiędzy normami prawnymi tego samego rzędu (zawartymi w przepisach ustaw) reguły kolizyjne: "Lex posterior derogat legi priori" i "Lex specialis derogat legi generali" nakazują stosować w sprawie niniejszej klauzulę ochronną z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu w istniejącym stanie sprawy organ zasadnie wydał na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Do decyzji takiej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2). Sąd zaznacza przy tym, że samo odformalizowane postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej uregulowane jest w przepisach udip, a dopiero w sytuacji, gdy organ zamierza wydać decyzję zastosowanie znajdą przepisy kpa (a w tym zasady ogólne postępowania administracyjnego), czego nie dostrzegło Centrum prowadząc wskutek wniosku skarżącego postępowanie wzorowane na postępowaniu administracyjnym. Czynności te nie umniejszyły jednak w żaden sposób uprawnień strony ani nie wypaczyły zasad udostępniania informacji publicznej, zatem błąd tego rodzaju pozostał bez wpływu na wynik sprawy.
W takim kontekście sprawy Sąd uznał za dopuszczalny, lecz jednak bezpodstawny, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 8 kpa, zgodnie z którym (§ 1) organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; (§ 2) organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję kierował się wykładnią prawa prezentowaną w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, a zatem jego rozstrzygnięcie było przewidywalne i wpisywało się w istniejącą praktykę stosowania prawa. Z akt sprawy i utrwalonych w nich okoliczności wydania zaskarżonej decyzji nie wynika też by organ odstąpił od nakazów wynikających z art. 8 § 1 kpa, a raczej zmierzał właśnie do zagwarantowania wszystkich przysługujących wnioskodawcy uprawnień.
Na koniec, choć jest to okoliczność niekwestionowana, warto zauważyć, że Centrum nie jest organem administracji publicznej i nie istnieje w stosunku do niego organ odwoławczy, zatem prawidłowo pouczyło stronę o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z czego skarżący nie skorzystał, lecz wniósł skargę do sądu do czego był uprawniony (art. 52 § 3 ppsa). Ponadto, zgodnie z regulaminem organizacyjnym Centrum (załącznik do uchwały Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 27 czerwca 2023 r., Nr 9902/2023, w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Organizacyjnego Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki, powszechnie dostępnej w BIP) do zadań, obowiązków i uprawnień wspólnych dla kierowników komórek organizacyjnych należy podejmowanie decyzji w granicach wynikających z zakresu działania komórki organizacyjnej (§ 11 ust. 2 pkt 2), a do obowiązków każdej komórki organizacyjnej Centrum poza sprawami określonymi w zakresie działania należy także odpowiadanie na wniosek o udzielenie informacji publicznej (§ 16 pkt 5). Regulamin organizacyjny literalnie uprawniał zatem Kierownika Działu Organizacyjno-Administracyjnego Centrum do podpisania zaskarżonej decyzji w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.