I SA/GL 611/21

I SA/Gl 611/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury /sprawozdawca/
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /przewodniczący/
Dorota Kozłowska
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III FSK 192/22 - Wyrok NSA z 2023-02-23
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 23 par. 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek, Sędziowie WSA Agata Ćwik – Bury (spr.), Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także: organ drugiej instancji, organ nadzoru, Dyrektor) z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, działającego w pierwszej instancji, z dnia [...]r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Z. S. (dalej: skarżący, zobowiązany) dotyczącego wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
2. Postępowanie przed organami administracji.
2.1. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. (dalej także: organ egzekucyjny), będący jednocześnie wierzycielem, prowadził wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...], obejmujących podatek od towarów i usług za poszczególne miesiące w 2009 r.
2.2. Po podjęciu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawieszonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny prowadził w dalszym ciągu postępowanie egzekucyjne, w którego toku zobowiązany, działając poprzez pełnomocnika, wnioskiem z dnia 21 grudnia 2020 r. zwrócił się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna).
Pełnomocnik wskazywał we wniosku, iż egzekucja jest niedopuszczalna, gdyż zarówno wezwania do zapłaty egzekwowanych należności jak i odpisy tytułów wykonawczych nie zostały zobowiązanemu skutecznie doręczone. Pełnomocnik wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w C. [...] Wydziału [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] na okoliczność braku doręczenia zobowiązanemu przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych i doręczenia jej osobie trzeciej, która nie była uprawniona do jej odbioru, co spowodowało brak skutecznego wszczęcia egzekucji i tym samym skutkowało przedawnieniem zobowiązania w podatku od towarów i usług za okres od lipca do grudnia 2009 r.
We wniosku pełnomocnik zobowiązanego wskazywał nadto, że zobowiązany dochodzi swoich praw w postępowaniach sądowoadministracyjnych, zaś egzekucja nie powinna być prowadzona w sytuacji braku doręczenia tytułów wykonawczych.
2.3. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ zwrócił uwagę, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie może być stosowana na wniosek zobowiązanego, na co wskazuje wyraźne brzmienie art. 23 § 6 u.p.e.a. Złożenie takiego wniosku musi zatem skutkować odmową przeprowadzenia postępowania, które wniosku takiego by dotyczyło (powołał wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16 oraz WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1056/16 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2395/16).
Następnie Dyrektor wskazał, że w zakresie czynności sprawdzających poprawność prowadzenia egzekucji, pod kątem ewentualnego wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu, ustalono, iż czynności podejmowane w postępowaniu przez organ egzekucyjny nie nasuwają zastrzeżeń.
W tych ramach organ wskazał, że wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 850/20 WSA w Gliwicach oddalił skargę zobowiązanego na postanowienie organu nadzoru z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi z dnia [...] r. o nr [...] oraz [...]. Nie znaleziono w związku z tym przesłanek do wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego z urzędu, co oznacza, iż w sprawie wnioskowanego wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie może być prowadzone postępowanie administracyjne. Sytuację taką przewiduje art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), mający zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z mocy odesłania zawartego w art. 18 ustawy egzekucyjnej.
2.4. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:
- art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego musi skutkować odmową wstrzymania tegoż postępowania, podczas gdy wniosek taki może zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu;
- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o niedoręczone zobowiązanemu tytuły wykonawcze, tj. brak ustalenia istnienia w sprawie zobowiązanego szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, co w braku własnego postępowania dowodowego organu skutkowało odmową wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi działającemu w pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik zobowiązanego akcentował, że wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych skierowany do organu nadzoru przez dłużnika może skutkować zainicjowaniem czynności kontrolnych w organie i w ramach tej kontroli – dokonaniem wstrzymania tychże czynności (powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Go 313/20 i wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10). Zarzucił, że w niniejszej sprawie organ nie podjął dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego a więc – istnienia w sprawie zobowiązanego szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Zarzucił nadto, iż organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2020r. sygn. akt I SA/Gl 850/20, który jest orzeczeniem nieprawomocnym a nadto pominął inne, korzystne rozstrzygnięcia tego Sądu, zapadłe w sprawie zobowiązanego.
Pełnomocnik zobowiązanego podnosił też, że w sposób błędny organ wywodzi poprawność wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie odrębnego postępowania, dotyczącego odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom organu, zobowiązanemu nie doręczono tytułów wykonawczych, zaś podpis na potwierdzeniu ich odbioru został podrobiony, co zostało stwierdzone w wyroku karnym z dnia [...] r. sygn. akt [...].
2.5. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji z dnia [...] r.
Organ drugiej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz opisał instytucję wszczęcia postępowania na żądanie strony, przewidzianą w art. 61 § 1 k.p.a. oraz zwrócił uwagę na art. 61a §1 k.p.a. i na odesłanie, zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej.
Organ nadzoru zwrócił następnie uwagę, iż przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu. W rozpatrywanej sprawie uzasadnioną przyczyną niemożności prowadzenia postępowania dotyczącego wstrzymania postępowania egzekucyjnego był nieuprawniony wniosek pełnomocnika zobowiązanego, ponieważ możliwość dokonania czasowego wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnej ustawodawca zastrzegł wyłącznie w sytuacji działania organu z urzędu, na co wskazuje literalne brzmienie art. 23 § 6 u.p.e.a. Dlatego też zasadnie odmówiono w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ drugiej instancji zauważył też, w ślad za rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, że w niniejszej sprawie nie znalazł także przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu.
3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.
3.1. Na powyższe postanowienie organu nadzoru z dnia [...] r. skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zaskarżając je w całości.
Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu pierwszej instancji polegającego na błędnej wykładni wskazanych przepisów w wyniku uznania, że złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego musi skutkować odmową wstrzymania tegoż postępowania z uwagi na nieuprawniony wniosek, podczas gdy wniosek zobowiązanego, będącego stroną postępowania posiadającą interes prawny, może zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu;
- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie ustaleń organu pierwszej instancji w postaci braku zasadności podjęcia dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również zmarginalizowanie znaczenia dowodów przemawiających na korzyść skarżącego w postaci niedoręczenia mu tytułów wykonawczych, czyli – niepodjęcie działań w zakresie ustalenia istnienia w sprawie skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, co w braku własnego postępowania dowodowego organu skutkowało odmową wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
Pełnomocnik skarżącego wniósł, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. "o uchylenie postanowienia organu odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" Dyrektorowi.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego akcentował, że w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu, gdyż zobowiązanemu nie doręczono tytułów wykonawczych a więc nie nastąpiło skuteczne wszczęcie egzekucji. Prowadzenie takiego postępowania jest w związku z tym naruszeniem prawa, a ponadto rezultatem braku skuteczności wszczęcia egzekucji jest nie zastosowanie środka egzekucyjnego, co finalnie skutkuje przedawnieniem zobowiązania podatkowego.
Pełnomocnik skarżącego zarzucał, iż organ drugiej instancji nie podjął w postępowaniu dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji.
Organ drugiej instancji zaakceptował powołanie się w postanowieniu pierwszoinstancyjnym na wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 850/20 dotyczący odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi, które to orzeczenie nie jest prawomocne i przysługuje od niego skarga kasacyjna, co ostatecznie może prowadzić do jego zmiany. Jednocześnie organ ten milcząco pominął korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcia zapadłe w jego sprawie - np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2019 r. uchylający postanowienie organu nadzoru z dnia [...] r. [...], [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Następnie pełnomocnik skarżącego zarzucał, że w niniejszej sprawie organ dokonał błędnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że skarżący złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, będąc do tego nieuprawnionym. Biorąc zaś pod uwagę brzmienie tego przepisu, organ ograniczony jest do badania wyłącznie kwestii formalnoprawnych związanych z istnieniem po stronie skarżącego interesu prawnego. W niniejszej sprawie organ nie zastosował się do tego obowiązku, rozpatrując, czy zobowiązany ma prawo do złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Celem skarżącego było w niniejszej sprawie zainicjowanie czynności kontrolnych.
Pełnomocnik skarżącego akcentował, że w świetle dominującej linii orzeczniczej wnioski zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru są dopuszczalne. Wskazywał, że wniosek taki może zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tych czynności (pełnomocnik powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Go 313/20, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10 oraz stanowisko doktryny, zawarte w komentarzu do ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym wniosek, "(...) skierowany do organu nadzoru, może stanowić podstawę podjęcia przez organ czynności nadzorczych z urzędu" - P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 23).
Pełnomocnik skonstatował, że wobec tego niezasadne jest uznanie organu, że złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego musi skutkować odmową wszczęcia tegoż postępowania. Wniosek zobowiązanego może bowiem stanowić impuls do podjęcia przez organ czynności nadzorczych i wstrzymania w ramach tych czynności postępowania egzekucyjnego.
Następnie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że organ nadzoru oparł się na ustaleniach dokonanych w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, podczas gdy jako organ działający w drugiej instancji powinien był ponownie rozpatrzeć sprawę. Organ drugiej instancji oparł swoje uzasadnienie faktyczne i prawne na postanowieniu organu pierwszej instancji, w którym powołano się na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zapadło dwa tygodnie po wydaniu wyroku karnego przedłożonego wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wyrokiem tym, z dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w C. Wydział [...] [...] uznał osobę oskarżoną za winną czynu w postaci podrobienia podpisu na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej tytuły wykonawcze. Skarżącemu nie są znane przyczyny nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny treści tego wyroku karnego. Okoliczności ustalone w wyroku karnym świadczą bowiem o tym, że zobowiązanemu nie doręczono tytułów wykonawczych i nie wszczęto skutecznie postępowania egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie, poprawność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego organ wywodzi zatem na podstawie odrębnego postępowania dotyczącego odmowy umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, nie uwzględniającego okoliczności braku doręczenia tytułów wykonawczych zobowiązanemu, potwierdzonego ww. orzeczeniem Sądu karnego. Wyrok ten zdaniem pełnomocnika jest także istotny z uwagi na treść art. 11 P.p.s.a., z którego wynika związanie sądów administracyjnych oraz organów administracyjnych prawomocnymi wyrokami skazującymi co do popełnienia przestępstwa.
Końcowo pełnomocnik skarżącego stwierdził, że brak doręczenia tytułów wykonawczych, a więc brak skutecznego wszczęcia egzekucji rzutuje na wszystkie czynności podjęte w toku postępowania egzekucyjnego, a działaniom organu egzekucyjnego nie można przypisać prawidłowości i zgodności z przepisami ustawy egzekucyjnej. Stwierdzone natomiast przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a.
3.2. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
4.1. Skarga okazała się niezasadna.
4.2. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1).
Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
4.3. Mając na uwadze art. 134 p.p.s.a w pierwszej kolejności zakreślić należy granice rozpoznawanej sprawy, albowiem zarzuty podniesione w skardze odnoszą się do kwestii pozostających poza zaskarżonym rozstrzygnięciem np. kwestii doręczenia tytułów wykonawczych. Tymczasem przedmiotem skargi, co nie budzi wątpliwości, jest postanowienie Dyrektora z dnia [...] r., znak [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 21 grudnia 2020 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia [...] r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyrok NSA z dnia 28 marca 2018r. I FSK 1000/16, LEX nr 2486221). Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 30 kwietnia 2018r., III SA/Łd 110/2018, LEX nr 2485772). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2018r., II FSK 487/16, składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (LEX nr 2466528).
Mając na uwadze powyższe, zadaniem Sądu jest wyłącznie rozważenie zarzutów skargi odnoszących się do zaskarżonego postanowienia, albowiem wszelkie inne kwestie pozostają poza zakresem sprawy w rozumieniu powołanego art. 134 p.p.s.a.
4.4. Dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakreślonych wyżej granicach, na wstępie przypomnieć należy, że z uwagi na odesłanie z art. 18 ustawy egzekucyjnej, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tej ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z § 2 art. 61a, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony reguluje przepis art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z § 2 art. 61 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
Z powołanych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
Mając na uwadze wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę legalności, w takim przypadku organ administracji publicznej zobligowany jest uwzględnić przesłanki przedmiotowe i podmiotowe, jak również uwzględnić inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.
4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć należy, że Dyrektor, działając jako organ i instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 21.12.2020 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez ten organ o ww. numerach z dnia [...] r.
Zdaniem Sądu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przez Zobowiązanego musi skutkować odmową wstrzymania tegoż postępowania, podczas gdy wniosek Zobowiązanego może zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z urzędu.
Sąd podziela stanowisko Dyrektora, który powołując się na art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej wyjaśnił, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak dowodzi dosłowne brzmienie przytoczonego przepisu, nie może być stosowana na wniosek zobowiązanego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przez skarżącego skutkowało odmową prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.01.2017 r., I SA/Rz 907/16; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18.05.2017 r., V SA/Wa 1056/16, z dnia 27.06.2017 r., V SA/Wa 2395/16).
Przypomnieć bowiem należy, że w świetle art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak stanowi art. 1a pkt 15 powołanej ustawy, poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Z kolei na podstawie art. 1a pkt 16 tejże ustawy, poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych.
Instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego, czy też czynności egzekucyjnych, jak dowodzi literalne brzmienie przepisu art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, nie może być stosowana na wniosek zobowiązanego. Przepis art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu. Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może jedynie zainicjować podjęcie czynności sprawdzających poprawność prowadzenia postępowania egzekucyjnego realizowanego przez nadzorowany organ egzekucyjny pod kątem ewentualnej konieczności jego wstrzymania z urzędu. Z tego względu złożenie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego skutkuje odmową prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 05.03.2019 r., II FSK 3085/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.09.2017 r., I SA/Po 1485/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.01.2017 r., I SA/Rz 907/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.05.2017 r., V SA/Wa 1056/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.06.2017 r. V SA/Wa 2395/16).
Natomiast w sytuacji gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - w myśl art. 61 a § 1 k.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na mocy odesłania zawartego w art. 18 ustawy egzekucyjnej.
W realiach rozpatrywanej sprawy za uzasadnioną przyczyną niemożliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego uznać należy, jak trafnie wskazał Dyrektor, wniosek pełnomocnika skarżącego - radcy prawnego z dnia 21.12.2020 r., albowiem w świetle powołanych już przepisów czasowe wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnej może nastąpić wyłącznie z urzędu. Brak zatem podstaw prawnych do rozpoznania wniosku zobowiązanego w tym zakresie.
Tym samym Dyrektor zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku pełnomocnika strony z dnia 21.12.2020 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...] z dnia [...] r. W niniejszej sprawie organ nie znalazł również przesłanek do wstrzymania przedmiotowego postępowania z urzędu.
4.6. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 11 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń Organu I Instancji w postaci braku zasadności podjęcia dostatecznych działań nadzorczych w celu ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również zmarginalizowanie znaczenia dowodów przemawiających na korzyść Skarżącego w postaci niedoręczenia Skarżącemu Tytułów Wykonawczych wystawionych przez Naczelnika z dnia [...] r., ergo istnienia w sprawie Skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, co w braku własnego postępowania dowodowego Organu skutkowało odmową wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem Sądu określona w art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie została zaskarżonym postanowieniem naruszona. Mają na względzie przepis art. 7 k.p.a. Dyrektor w toku postępowania stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§1). Art. 80 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu podjęte rozstrzygnięcia nie narusza prawa, Ponadto zostało ono w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący uzasadnione i spełnia wymogi określone przepisami prawa. Tym samym nie doszło do naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazać także należy, że powołany w skardze art. 11 p.p.s.a. dotyczący mocy prawnej wyroku w sprawie karnej nie ma w sprawie zastosowania. Stanowi on bowiem, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, co w ocenie Sądu, nie wymaga szerszej argumentacji.
Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów krajowych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
4.7. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.