I SA/Op 275/25

I SA/Op 275/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 44 par. 4, art. 129 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 110 ust. 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69a
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1717
art. 41
Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 654
art. 2
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3246.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 18 października 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.odm.51.2024.JL.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy, Kolegium] z 9 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3246.2024.ps, wydana po rozpatrzeniu odwołania J. M. [dalej: skarżący, strona], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy [dalej: organ I instancji, organ pomocowy] z 18 października 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.odm.51.2024.JL, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Strona, pismem z 18 września 2024 r., wystąpiła do organu pomocowego z wnioskiem o udzielenie wsparcia finansowego w związku z wystąpieniem powodzi oraz stratami poniesionymi w jej wyniku. Oświadczyła też, że jest właścicielem lokalu znajdującego się w N., a lokal ten nie posiada ubezpieczenia.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący zamieszkuje w N. W części VII wywiadu środowiskowego zanotowano, że zalaniu wodami powodziowymi uległa suterena, a skarżący zamieszkuje na parterze domu, gdzie nie nastąpiło zalanie pomieszczeń mieszkalnych.
Organ I instancji, decyzją z 18 października 2024 r., odmówił stronie przyznania pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi, która miała miejsce w gminie N. we wrześniu 2024 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zalana została piwnica, którą skarżący nazywa sutereną. Natomiast pomieszczenia mieszkalne nie uległy zalaniu. Organ pomocowy wskazał, że skarżący "funkcjonuje" na parterze i na piętrze domu, tym samym nie występuje konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej strony i nie są spełnione warunki przyznania zasiłku celowego wynikające z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) [dalej: ups] oraz z ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z 18 października 2024 r.) "Zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" [dalej: Zasady].
Nie zgadzając się z decyzją organu pomocowego strona, w ustawowym terminie, wniosła odwołanie, w którym argumentowała, że w suterenie znajduje się mieszkanie składające się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki. Mieszkanie na piętrze nie należy do skarżącego i nie jest przez niego zamieszkane. Strona podniosła, że mieszkanie w suterenie jest wyposażone oraz że praktycznie codziennie tam przebywa. Skarżący wniósł o przyznanie zasiłku w kwocie 8.000 zł.
Wskutek odwołania strony SKO wydało 9 stycznia 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił rozbudowaną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło go do wniosku, że rozstrzygnięcie organu pomocowego było prawidłowe. SKO zaznaczyło, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty powodziowe. Odnosząc się do stanu sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu pomocowego, iż sam fakt wystąpienia straty spowodowanej przez powódź we wrześniu 2024 r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uruchomienia wnioskowanej pomocy. Okoliczności sprawy nie wskazują, by skarżący znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W ocenie SKO trafnie skonstatował organ I instancji, że zasadnicza potrzeba bytowa strony w postaci posiadania miejsca zamieszkania jest zabezpieczona. W chwili powodzi strona prowadziła gospodarstwo domowe w mieszkaniu na wysokim parterze, które nie zostało zalane w wyniku powodzi, stąd miała możliwość niezakłóconego funkcjonowania. Natomiast opisany przez stronę sposób wykorzystywania zalanej sutereny (znajdowała się tam biblioteka, komplet wypoczynkowy i kominek, a strona "praktycznie codziennie tam przebywała"), zdaniem SKO, nie może zostać uznany za zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Należy bowiem odróżnić podstawowe potrzeby bytowe, bez których zaspokojenia człowiek nie może egzystować w sposób godny, od innego rodzaju potrzeb. Innymi słowy, trzeba dokonać oceny, czy zalane mienie było niezbędne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, czy też gwarantowało po prostu określony poziom (standard) życia. Poniesiona przez stronę strata materialna wiąże się z obniżeniem pewnego standardu wypoczynku, niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, nie można powiedzieć, że naprawienie wyrządzonych przez powódź szkód jest jej niezbędną potrzebą życiową, to jest taką, bez której zaspokojenia nie może funkcjonować w sposób odpowiadający godności człowieka. W ocenie Kolegium, wobec faktu, iż zalana została wyłącznie suterena, a skarżący ma do dyspozycji inny lokal mieszkalny (na wysokim parterze), w którym mieszka – nie sposób stwierdzić, by nie miał on zapewnionych warunków do godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przede wszystkim w mieszkaniu tym może zaspokajać podstawowe i niezbędne potrzeby życiowe, w zakresie między innymi bezpiecznego schronienia, wyżywienia, odzieży itp. Organ odwoławczy stwierdził więc, że likwidacja strat poniesionych wskutek zalania mieszkania w suterenie nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego.
Na opisaną decyzję, w ustawowym terminie, strona wniosła do Sądu samodzielnie sporządzoną skargę, zarzucając obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a także błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu strona argumentowała, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z faktami. W konsekwencji zachodzi też sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z normami prawnymi. W szczególności, w ocenie skarżącego, w toku postępowania prowadzonego przez jedynie nominalnie przez "Starostwo Powiatowe w N.", a następnie przez Kolegium, doszło do naruszenia norm, które w istniejącej sytuacji musiały mieć i miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W tym zakresie strona powołała się na oświadczenie Prezesa Rady Ministrów, który stwierdził między innymi, że każdy, czyje mieszkanie zostało zalane, otrzyma zapomogę w kwocie 8.000 zł. W takiej też sytuacji wszelkie próby kolejno Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i Kolegium relatywizacji przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną, zdaniem skarżącego, skazane są na niepowodzenie. Nie można w szczególności twierdzić, jakoby przyznanie wskazanej pomocy pozostawało w tym przypadku jedynie w wyłącznej, dowolnej w istocie gestii urzędnika z Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie. Jeżeli zatem Premier złożył w środkach masowego przekazu ściśle określonego rodzaju przyrzeczenie i konkretyzują je przytoczone w Zasadach normy prawne, należy możliwie niezwłocznie udzielić tej pomocy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa].
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł w sprawie okoliczności wypełniających przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo wypełniających przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Nie wnosiła też o to skarżąca. Jednak sąd, badając w zakresie swojej kognicji legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, co uzasadnia jej uchylenie. Istotne elementy stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zostały opisane wyżej, zatem, w ocenie Sądu, brak jest konieczności ponownego ich przedstawienia.
Odnosząc się do kwestii zachowania zasad procedury administracyjnej, Sąd stwierdził, że w sprawie konieczne jest niewątpliwe ustalenie, czy zalaniu wodami powodziowymi uległo mieszkanie znajdujące się w suterenie budynku – jak podnosi skarżący, czy jedynie piwnica w budynku mieszkalnym – co stwierdził organ pomocowy. W tym zakresie Kolegium, co można wnioskować na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie kwestionowało istnienia mieszkania w suterenie, jednak uznało okoliczność tę za nieistotną, ponieważ – w ocenie SKO – niezbędne potrzeby bytowe strony, w szczególności mieszkaniowe, były zaspokojone. W sprawie nie zostało jednak ustalone niewątpliwie, czy skarżący zamieszkiwał w suterenie w dniu zalania mieszkania i czy jest to suterena, czy jednak piwnica w budynku mieszkalnym.
Ustalenia faktyczne w tym zakresie były istotne, ponieważ w Zasadach (do których odwołały się organy) w punkcie I.7. zapisano, że zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią. W sprawie pozostała więc niewyjaśniona okoliczność, czy w spornej suterenie albo piwnicy, czego nie wyjaśniono, znajduje się albo nie znajduje się lokal mieszkalny, w którym skarżący prowadził albo nie prowadził gospodarstwa domowego w dniu wystąpienia powodzi, czego również nie wyjaśniono.
Brak niewątpliwych ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu, jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie takie stoi w sprzeczności z regułami postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa]. Zatem rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji publicznej nastąpiło przedwcześnie, wskutek braku zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, a następnie braku odniesienia się przez organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy.
Dalej Sąd ustalił, że przesyłka zawierająca decyzję organu pomocowego została awizowana pierwszy raz w dniu 5 listopada 2024 r., drugi raz w dniu 12 listopada 2024 r., a następnie jako niepodjęta w terminie została zwrócona nadawcy w dniu 20 listopada 2024 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło więc wraz z końcem dnia 19 listopada 2024 r. w trybie prawnej fikcji doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Wydanie stronie kserokopii decyzji organu pomocowego w dniu 22 listopada 2024 r. nie wywołało zatem skutku doręczenia. Jednak odwołanie z 2 grudnia 2024 r. zostało wniesione za pomocą ePUAP w czternastodniowym terminie z art. 129 § 2 kpa i podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu, co też uczyniło Kolegium.
Przesyłka zawierająca decyzję organu odwoławczego została awizowana pierwszy raz w dniu 23 stycznia 2025 r., drugi raz w dniu 31 stycznia 2025 r., a następnie jako niepodjęta w terminie została zwrócona nadawcy w dniu 7 lutego 2024 r., co wynika z adnotacji na kopercie. Doręczenie decyzji Kolegium nastąpiło więc wraz z końcem dnia 6 lutego 2025 r. w trybie prawnej fikcji doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Jednak skarga z 7 marca 2025 r. została wniesiona za pomocą ePUAP w trzydziestodniowym terminie z art. 53 § 1 ppsa i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, co też uczynił Sąd. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy w żaden sposób nie wynika, wbrew temu, co zapisała strona w swojej skardze, że decyzja SKO została doręczona w kserokopii. Przeciwnie zwrócona przez Pocztę Polską przesyłka zawiera oryginał decyzji organu odwoławczego. Wystąpienie skutku doręczenia decyzji organu odwoławczego oraz zachowanie terminu wniesienia skargi są, w ocenie Sądu, niewątpliwe.
Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, Sąd stwierdził, że skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze, wskazał jednoznacznie, że ubiega się o zasiłek celowy na pomoc doraźną w kwocie 8.000 zł. Przedmiot i zakres żądania strony skierowanego do organów administracyjnych jest więc obecnie niewątpliwy, choć treść wniosku skarżącego początkowo była niejednoznaczna i nie została sprecyzowana na etapie postępowania przed organem pomocowym.
Świadczenie powyższe zostało przewidziane w Zasadach wydanych 18 października 2024 r. Zgodnie z tymi wytycznymi (punkt I.1.1.a) pomoc jest udzielana w formie pomocy doraźnej, na którą składa się w szczególności zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups, zwany "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu ups, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (punkt I.4. Zasad). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (punkt 1.7. Zasad). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 zł (punkt II.1. Zasad).
Pomoc doraźna, o której mowa w Zasadach została następnie uregulowana w art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1473 ze zm.) [dalej: ustawa zmieniająca], obowiązującym od 26 listopada 2024 r. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Przywołany przepis ustawy zmieniającej wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz nie był przedmiotem analizy prawnej organu odwoławczego.
Jak wynika z art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1717), która co do zasady weszła w życie 26 listopada 2024 r., przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 (to jest cytowanej wyżej ustawy zmieniającej) stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.
W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r., która wprowadziła do systemu prawnego art. 69a ustawy zmieniającej, nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69a ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy administracyjnej niezakończonej do 26 listopada 2024 r., a więc również sprawy niniejszej.
W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, powszechnie dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) zapisano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.
Artykuł 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) [dalej: ustawa powodziowa] stanowi, że użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza w szczególności osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.
Natomiast na zasadzie art. 40 ust. 2 ups zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ups zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ups, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Jak wynika z powyższego, w art. 69a ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ups i (co jest ważne) przepis art. 69a ustawy zmieniającej obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto z woli prawodawcy zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany", a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 ups). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ups), gmina zaś, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ups). Choć ustanowione na podstawie art. 22 pkt 1 ups wytyczne wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ups, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ups i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ups, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził 18 października 2024 r. wzmiankowane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy doraźnej, a w tym zasiłku celowego na pomoc doraźną przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups w drodze decyzji kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rozwiązanie to koresponduje z art. 110 ust. 7 ups, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z tego powodu organem pomocowym w sprawie niniejszej, wbrew zawartemu w skardze wskazaniu strony, nie mógł być Starosta N., ani tym bardziej Starostwo N.
O ile Zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia, na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej, organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych ups, lecz także z uwzględnieniem Zasad.
Organy obu instancji uwzględniły w przeprowadzonych analizach wskazane Zasady. Nieprawidłowo jednak SKO dokonało analizy nieustalonego w pełni, co zostało opisane wyżej, stanu faktycznego w kontekście Zasad oraz z pominięciem art. 69a ustawy zmieniającej. Według Zasad pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu ups, które w wyniku powodzi poniosły szkodę. Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią.
Pojęcie "poszkodowanego" z art. 2 ustawy obejmuje swym zakresem osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że osoba, której lokal mieszkalny został zalany wskutek powodzi i z tego powodu doznała szkód majątkowych, a także utraciła choćby nawet tylko czasowo możliwość korzystania z tego lokalu, jest poszkodowanym w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Korzystanie z lokalu mieszkalnego, w ocenie Sądu, obejmuje w szczególności, a nie wyłącznie, wykorzystywanie go do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Należy więc stwierdzić, że osoba, która na skutek powodzi, utraciła możliwość korzystania z należącego do niej mieszkania, nawet jeśli mamy do czynienia z mieszkaniem w suterenie (co w sprawie niniejszej należy dopiero ustalić), jest poszkodowanym w rozumieniu ustawy powodziowej.
Istotna w sprawie jest też okoliczność, że przepisy ustawy zmieniającej weszły w życie już po wydaniu Zasad. Z oczywistych względów związanych z chronologią zdarzeń, Zasady nie uwzględniają później wprowadzonych przepisów i nie stanowią dyrektyw wydanych właściwym organom w celu prawidłowego wykonania art. 69a ustawy zmieniającej, a służą zapewnieniu jednolitości stosowania art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups w odniesieniu do poszkodowanych w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Co nawet jest ważniejsze, stosowanie Zasad – niezawierających przecież norm prawnych powszechnie obowiązujących – nie może prowadzić do modyfikacji norm prawnych wynikających z art. 69a ustawy zmieniającej. Odwoływanie się do treści Zasad, jeśliby prowadziło do jakiegokolwiek wypaczenia reguł prawnych wynikających z art. 69a ustawy zmieniającej, jest całkowicie niedopuszczalne.
Sąd zaznacza, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, na pomoc doraźną jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Z przepisu art. 69a ustawy zmieniającej jasno zatem wynika, że "zasiłek jest przyznawany" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi, oznacza to, że już ustawodawca dokonał oceny, iż w odniesieniu do poszkodowanego występuje konieczność udzielenia mu pomocy, a zadaniem organu pomocowego jest ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc doraźną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania nieruchomości. Sąd wskazuje też, że zasiłek z art. 69a ustawy zmieniającej przyznawany jest osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. nie zaznaczając, że strata musiała wystąpić w odniesieniu do lokalu mieszkalnego. Wymogu takiego nie wyznacza też art. 2 ustawy powodziowej. Sytuacja zalania nieruchomości, jak podnosi skarżący, wystąpiła również w niniejszej sprawie, co powinno jednak zostać potwierdzone lub zaprzeczone w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedwcześnie więc organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, uznając go za osobę, której nie przysługuje świadczenie z art. 69a ustawy zmieniającej. Przepis ten, uchwalony w celu złagodzenia społecznych skutków powodzi z września 2024 r., nie ustanawia rozróżnienia pomiędzy lokalem mieszkalnym, który strona zajmuje realizując w nim własne potrzeby mieszkaniowe, a innym lokalem (jeśli w sprawie mamy do czynienia z lokalem mieszkalnym, ponieważ w sprawie nie ustalono jednoznacznie, czy zalaniu uległa piwnica, czy jak ponosi strona – suterena), który jest wykorzystywany jako na przykład prywatna biblioteka, czy pomieszczenia rekreacyjne z pokojem kominkowym. Ustawodawca, co wymaga zaznaczenia, nie czyni różnicy pomiędzy nieruchomościami, bo nie odróżnia nieruchomości lub lokali mieszkalnych i innych.
Dostrzec należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ups podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Interpretując art. 40 ups należy zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe wypełniające znamiona klęski żywiołowej. Po drugie zasiłek celowy ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zatem przepis art. 40 ups nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej klęską żywiołową. Zaś spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.
Sytuację prawną osoby poszkodowanej (art. 2 ustawy powodziowej) ubiegającej się o pomoc z art. 69a ustawy zmieniającej reguluje ten właśnie przepis. Jego mocą organ wydający decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy doraźnej nie posiada kompetencji uprawniających go do działania w ramach uznania administracyjnego, a zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy strona składająca wniosek znalazła się w sytuacji faktycznej opisanej w art. 69a ustawy zmieniającej, i jeżeli tak się stało – to zobowiązany jest przyznać zasiłek na pomoc doraźną. Ocena w takiej sytuacji prawnej nie pozostaje nawet kwota zasiłku, która została ustalona w ustawie w wysokości 8.000 zł. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca unormował, że zasiłek na pomoc doraźną przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a zasiłek jest przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ups, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji stoją w sprzeczności z normami wynikającymi ze specjalnych przepisów, których celem było złagodzenie niekorzystnych społecznych skutków powodzi, a których treść jest jednoznaczna i nie wymaga stosowania wykładni prawa innej niż językowa i logiczna. Z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pomocowego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 69a ustawy zmieniającej, co słusznie zarzucił skarżący. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 6 kpa, ponieważ wydane decyzje odmowne nie znajdują wymaganej podstawy w przywołanych przepisach. Sąd podkreśla przy tym, że art. 40 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 ups zawierają normę ogólną, stanowiącą o przyznaniu zasiłku, do której odwołuje się art. 69a ustawy zmieniającej zawierający regulację szczególną tego samego rzędu, bo wynikającą z przepisu ustawy, lecz nawiązującą do reguły ogólnej nakazującej dokonanie odrębnego ustalenia, czy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Natomiast nienormatywna treść Zasad nie może kształtować sytuacji prawnej strony inaczej, niż to wynika z normy prawnej powszechnie obowiązującej.
Wobec braku wystarczającej analizy prawnej wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy strona jest uprawniona do zasiłku na pomoc doraźną, decyzje organów obu instancji zostały wydane, w ocenie Sądu, z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 69a ustawy zmieniającej.
W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem bez przeprowadzenia wystarczającej merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, jak i przepisów prawa, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd uznał więc za uzasadnione.
Zgodnie z treścią art. 153 ppsa organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, uważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.