I SA/Op 274/25

I SA/Op 274/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 1, pkt 7, pkt 3, pkt 9, art. 28 ust. 1,art. 29 ust. 2  pkt 6, pkt 14, pkt 15,  pkt 16, pkt 17art. 30 ust. 1, art. 48, art. 48a ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 49e pkt 1, pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 stycznia 2025 r., nr 21/II/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez K. G. (dalej także: strona, skarżący, inwestor) postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r., nr 21/II/2025, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 2351 ze zm.), dalej także: ustawa lub Pb – po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (PINB) z 6 grudnia 2024 r., nr 54/2024, wstrzymujące budowę polegającą na rozbudowie budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w O. o konstrukcję wsporczą, na której umocowano panele fotowoltaiczne realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że A. W. (dalej także: wnioskodawca), pismem z 4 września 2020 r., kierowanym do PINB, wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zainstalowania baterii fotowoltaicznej (przekraczającej wysokość 3 m) na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w O. W ocenie wnioskodawcy inwestor winien dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał przy tym na negatywne oddziaływanie baterii słonecznych na otoczenie, przejawiające się w zacienianiu jego ogrodu, co mieści się w pojęciu immisji z art. 144 Kodeksu cywilnego. Podniósł również wątpliwość dotyczącą zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wskazał, że między stronami toczy się przed sądem spór co do przebiegu granicy między ich nieruchomościami. Pismem z 9 października 2020 r. Organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w O.
Następnie organ odwoławczy wskazał na wyroki sądów administracyjnych obu instancji kontrolujących w ramach kontroli sądowej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego szczebla powiatowego i wojewódzkiego przypominając, że PINB decyzją z 12 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. W. Po rozpatrzeniu odwołania OWINB decyzją z 4 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji. Na ww. decyzję wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Op 206/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Od wyroku tut. sądu skargę kasacyjną wniósł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2023 r., sygn. akt. II OSK 2490/21 oddalił skargę kasacyjną. W takim stanie rzeczy, organ pierwszej instancji zobligowany był do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
W następstwie powyższych zdarzeń prawnych i faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził 16 maja 2023 r. oględziny, podczas których ustalił, że na dachu budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w O. zamontowana została stalowa konstrukcja wsporcza, do której przymocowano panele fotowoltaiczne w ilości 18 sztuk o wymiarach 1,74 m x 1,03 m. Konstrukcja wsporcza wykonana została w postaci sześciu wiązarów kratowych w kształcie trójkątów w rozstawie osiowym 1,40 m z ceowników giętych o wymiarach C60 i C8O. Wiązary przykręcone są do dwóch ceowników giętych C80 opartych na dłuższych ścianach budynku. Ceowniki C80 z kolei przyspawane są do płaskowników, które zakotwione są do dachu za pomocą dwóch kołków rozporowych. Montaż ceowników C80 przeprowadzono w 9 miejscach na długości dwóch ścian (w sumie konstrukcja wsporcza została zamontowana na dachu w 18 miejscach 36 kotwami). Wysokość konstrukcji wsporczej wraz z panelami mierzona od powierzchni dachu wynosi 1.63 m. Powstała powierzchnia paneli ma wymiary 7,30 m x 4,55 m. Montaż konstrukcji wsporczej wraz z panelami i osprzętem oraz urządzeniami zasilającymi rozpoczęto w lipcu i zakończono w sierpniu 2020 r. Konstrukcja wsporcza paneli fotowoltaicznych obudowana została z dwóch stron płytami OSB o grubości 2 cm od strony posesji przy ul. [...] i od strony drogi gruntowej utwardzonej, prowadzącej do ogródków. Płyty OSB pokryte są gontem. Nominalna moc wytwarzana przez panele fotowoltaiczne wynosi 6,39 kW. Moc ustalono na podstawie przedłożonych podczas oględzin dokumentów, z których sporządzono dokumentację fotograficzną. Ponadto wykonano fotografię tabliczki znamionowej widniejącej na spodzie paneli. Podczas oględzin przedłożono dokument potwierdzający przyłączenie mikro instalacji, o mocy nominalnej 6,39 kW do sieci T. S.A. 18 lipca 2020 r. oraz oświadczenie spółki T.1, że mikro instalacja w obiekcie została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Według oświadczenia inwestora, inwestycja związana z montażem paneli fotowoltaicznych miała za zadanie zaspokojenie potrzeb nieruchomości przy ul. [...] [...] na energię elektryczną. Dodatkowo ustalono, że montaż konstrukcji wsporczej na dachu wraz z panelami i osprzętem oraz urządzeniami zasilającymi tworzą całość techniczno-użytkową i nie jest rozbudową wcześniej zainstalowanej konstrukcji antenowych. Właściciele działki sąsiedniej podnieśli, że w ich opinii inwestor dokonał nadbudowy budynku, która skutkuje zacienieniem 2/3 powierzchni ich działki, utrudnia korzystanie z niej i powoduje, że działka traci na wartości. Dodatkowo właściciele działki sąsiedniej podnieśli że inwestor nie dysponował prawem do budowy na działce, która nie była jego własnością.
Inwestor w dniu 14 sierpnia 2023 r. przedłożył organowi I instancji opinię techniczną dot. konstrukcji wsporczej instalacji fotowoltaicznej sporządzoną w sierpniu 2023 r. przez mgr inż. R. C. (nr ewid. upr. [...]). Przedmiotem opinii było wykonanie na dachu istniejącego budynku gospodarczego kratowej konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej, tj. określenie zgodności i poprawności wykonania robót budowlanych w obrębie dachu budynku gospodarczego. Zgodnie z opinią techniczną na istniejącej połaci dachu wykonano stalową podbudowę instalacji fotowoltaicznej. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Rozstaw osiowy kratownic wynosi od 1,39 m do 1,45 m. Elementy kratownicy wykonane zostały z profili ceowych, zimnogiętych, połączonych za pomocą spawania. Elementy kratowe poddane zostały procesowi ocynkowania przed ich montażem na połaci dachu. Poszczególne kratownice posadowione oraz mocowane są do belek podbudowy o przekroju ceowym. Belki podbudowy posadowione zostały na połaci dachu, mocowane do konstrukcji nośnej dachu. Konstrukcja stalowa podbudowy kratownicowej została zabudowana od szczytu oraz od strony kalenicy ścianą pełną z płyt OSB. Obudowa z płyt OSB wykończona została od zewnątrz gontem papowym, wraz z obróbkami blacharskimi krawędzi ścian oraz okapu dachu, wykonanymi z blachy powlekanej. Na pasie górnym kratownicy zamontowane zostały systemowe profile o przekroju kwadratowym, dedykowane dla montażu na nich paneli fotowoltaicznych. Profile te mocowane są do ceownikowego pasa górnego kratownicy za pomocą śrub w miejscu przygotowanego uprzednio otworowania. Na wykonanej podbudowie kratowej, o konstrukcji stalowej, zmontowano panele fotowoltaiczne w układzie pionowym oraz poziomym, o wymiarze poszczególnych paneli 174x103 cm. Panele mocowane systemowym zestawem łączników oraz wyposażone w niezbędne okablowanie. Kolejno w ocenie technicznej przeprowadzono analizę statyczno - wytrzymałościową. Z przeprowadzonych oględzin elementów konstrukcji budynku oraz wykonanej analizy statycznej dla zamontowanej stalowej konstrukcji kratowej podbudowy wynika, że nośność elementów kratownicy jest wystarczająca. Wytężenie elementów składowych kratownicy wynosi od 56% do 86%, nośność zostanie zachowana, nośność ścian zewnętrznych konstrukcji budynku jest wystarczająca.
W dalszych motywach opisu przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że na dzień przeprowadzenia wizji lokalnej nie stwierdzono:
po pierwsze – żadnych uszkodzeń lub odkształceń ścian budynku w rejonie posadowionej stalowej konstrukcji kratowej podbudowy paneli fotowoltaicznych, nośność fundamentów budynku jest wystarczająca,
po drugie – żadnych uszkodzeń lub osiadań konstrukcji fundamentów budynku, spowodowanych montażem konstrukcji podbudowy oraz instalacji paneli fotowoltaicznych.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej oceny technicznej wykonano również analizę zgodności wykonanych prac w wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdzono, że: a) w następstwie wykonanego montażu konstrukcji wsporczej nie zmieni się powierzchnia użytkowa budynku oraz sposób jego użytkowania; b) w wyniku wykonanego montażu konstrukcji wsporczej nie zmienia się powierzchnia biologicznie czynna przedmiotowej działki; c) pomimo zamontowanej na dachu dodatkowej konstrukcji, budynek gospodarczy pozostaje w grupie wysokościowej budynków niskich, o wysokości poniżej 12 m; d) w następstwie wykonanych prac nie zmienia się sposób odprowadzenia wody z dachu budynku gospodarczego; e) wykonana konstrukcja nie powoduje żadnych dodatkowych uciążliwości dla działek sąsiednich, wykonana konstrukcja nie pogarsza doświetlenia istniejących budynków. W dalszej kolejności podniósł organ, że w ocenie opiniującego wysokość powstałego przesłaniania zlokalizowana jest od istniejących okien budynków mieszkalnych w odległości większej niż wysokość przesłaniania.
Tym samym podsumowując wnioski płynące ze sporządzonej oceny technicznej zaznaczył, że wykonana konstrukcja kratowa podbudowy instalacji fotowoltaicznej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz funkcjonowania obiektu. Analizowane elementy konstrukcyjne spełniają warunki nieprzekroczenia stanów granicznych nośności i użytkowania.
W tych okolicznościach decyzją z 10 października 2023 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w O.
W następstwie odwołania od tej decyzji M. O. i A. W. organ odwoławczy decyzją z 29 lutego 2024 r., nr 21/II/2024, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej OWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł inwestor. WSA wyrokiem z 10 maja 2024 r., sygn. akt. I SA/Op 368/24, oddalił sprzeciw.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji postanowieniem z 6 grudnia 2024 r., nr 54/2024, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb wstrzymał budowę polegającą na rozbudowie budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w O. o konstrukcję wsporczą, na której umocowano panele fotowoltaiczne realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że inwestor dokonał rozbudowy budynku poprzez przymocowanie do konstrukcji dachu budynku stalowej podbudowy instalacji fotowoltaicznej. W ocenie organu I instancji instalacja taka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części postanowienia organ poinformował o przysługującym inwestorowi prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej.
Zażalenie pismem z 17 grudnia 2024 r. złożył inwestor wnosząc o wskazanie, jak można wstrzymać budowę, której nie ma, ponieważ montaż kratownicowej instalacji wsporczej, pod fotowoltaikę zakończył się w sierpniu 2020 r. Dodał, że dwukrotnie inspektor PINB stwierdził, że nienaruszone zostały żadne przepisy prawa budowlanego i instalacja jest zgodna z przepisami prawa. Jego zdaniem jeśli inspektor PINB dwukrotnie poświadczył nieprawdę, czy został pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Podniósł, że na instalację otrzymał dotację z unijnego funduszu - byli również inspektorzy sprawdzić prawidłowość instalacji - wydali decyzję bez zastrzeżeń - otrzymał dotację - czy oni też mają być do odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy. Wskazał, że instalację odbierali przedstawiciele T., by sprawdzić zgodność instalacji z warunkami zabudowy i instalacji, zgodę taką otrzymał i instalacja fotowoltaiczna działa nieprzerwanie od 2020 r. Żalący zarzucił, że na swój koszt musiał wykonać potwierdzenie prawidłowości montażu tej instalacji. Podniósł, że jeśli, jak twierdzi urząd, jest to urządzenie antenowe – to prosi wskazać gdzie ono się konkretnie znajduje na rysunku, a także o wskazanie konkretnego urządzenia gdzie jest podłączone. Wskazał, że na takiej samej kratownicowej konstrukcji wsporczej wykonano instalację fotowoltaiczną na Szpitalu Wojewódzkim, oświadczając, że doskonale to widać z budynku szpitala obok. Następnie podniósł, iż "rozumie, że inspekcja już podejmuje kroki wobec Szpitala Wojewódzkiego o nielegalną rozbudowę lub budowę instalacji antenowej bez wymaganych zezwoleń". Zgodnie z prawem budowlanym, na które powoływał się dwukrotnie PINB - a jego opinię podtrzymał dwukrotnie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - jego instalacja fotowoltaiczna nie podlega nawet zgłoszeniu. Wniósł o odrzucenie/uchylenie postanowienia, ponieważ nie naruszył żadnych przepisów - chyba że setki podobnych instalacji na budynkach prywatnych i państwowych w całej Unii są według Nadzoru Budowlanego rozbudową - co stworzy ciekawy precedens w skali Unii Europejskiej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przekazał OWINB zażalenie wraz z aktami sprawy przy piśmie z 3 listopada 2023 r. wskazując, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2024 r., nr 54/2024, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Argumentując OWINB na wstępie rozważań zauważył, że sprawa była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomniał organ, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Op 206/21, który uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2023 r., sygn. akt. II OSK 2490/21, w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało jednoznaczne ustalenie czy przeprowadzona w okolicznościach przedmiotowej sprawy instalacja baterii fotowoltaicznych mieści się w definicji pojęcia "rozbudowa obiektu", czy też podjęte przez inwestora przedsięwzięcie w ogóle wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także bezpieczeństwa obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że instalacja fotowoltaiczna jest urządzeniem elektrycznym, z tego względu wymaga szczególnego podejścia do kwestii zabezpieczeń i oceny montażu oraz mocy przez organy inspekcji budowlanej, zwłaszcza w sytuacji gdy budowana inwestycja została poddana ich kontroli. Sąd zarzucił, że w aktach sprawy brak jest materiałów źródłowych pozwalających na jednoznaczne określenie mocy zamontowanych baterii, każdej z osobna, ale i łącznie. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z ich instalacji, czy stanowiska rzeczoznawcy, odzwierciedlającej te dane. Kolejno Sąd wskazał, że w kontekście art. 3 pkt 7a Pb przez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym zwiększenie wysokości obiektu należy traktować jako nadbudowę. Istotą rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jej powiększenie a nadbudowy także zwiększenie wysokości. Następnie powtórzył organ nadzoru budowlanego, że na kanwie przedmiotowej sprawy zobowiązany został do jednoznacznego ustalenia - w aspekcie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego - czy wykonane roboty budowlane polegały na zainstalowaniu na dachu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, a także jaka jest moc zainstalowanych urządzeń fotowoltaicznych, tj. czy jest większej niż 6,5 kW oraz czy sporne zamontowane panele mają produkować energię jedynie na potrzeby obiektu budowlanego czy też w celu odsprzedaży. Kolejno Sąd podał, że w sytuacji gdy wystąpiła ingerencja bezpośrednio w konstrukcję obiektu, to tego typu sytuacja kwalifikowana będzie jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wówczas dla inwestora, ale także kontrolującego inwestycję organu, nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu. Podkreślenia wymaga, że użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, i z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 p.b. Ustawodawca posłużył się tym terminem mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie słowa "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 Pb "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" (zob.: Wielki słownik poprawnej polszczyzny, pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Pb nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw. Zdaniem Sądu analiza powołanych wyżej obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają nieskomplikowane technicznie, mniejsze zamierzenia budowlane. Równocześnie należy mieć na względzie, że montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, o których mowa w komentowanym przepisie, oznacza więc jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym (patrz: Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, opublikowano Lex/el, 2017). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jak wskazano powyżej pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy Prawo budowlane). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do tej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Organy odtwarzając stan faktyczny, niezależnie od powyższych braków, winny wziąć pod rozwagę, że urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego - definicja) to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b), gdyż celem baterii nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia ich na jego dachu. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przedstawionych wyżej okoliczności. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przy czym naruszenia te, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia innych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W dalszych motywach OWINB zauważył, że w wyroku z 10 maja 2024 r., sygn. akt. I SA/Op 368/24, oddalającym sprzeciw inwestora WSA w Opolu wskazał, że nie jest istotne to czy z oceny technicznej wynika, iż wykonana konstrukcja kratowa podbudowy instalacji fotowoltaicznej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz funkcjonowania obiektu, a to czy sporny obiekt wykonany został zgodnie z prawem budowlanym. Sąd podniósł, że nie sposób także nie odwołać się do motywów wyroku NSA z 25 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2490/21, w których podniesiono, że przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dlatego też dla oceny czy wykonane roboty budowlane zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót. W ocenie sądów dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena, dokonana została z pominięciem specyfiki wykonanych w sprawie robót budowlanych. NSA podniósł, że organy nadzoru budowlanego powinny dokonać oceny, czy wykonanie konstrukcji na której zainstalowano panele fotowoltaiczne zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tym samym kwalifikując wykonane roboty budowlane – z uwzględnieniem ich oceny dokonanej przez mgr inż. R. C., OWINB stwierdził, że na istniejącej połaci dachu wykonano stalową podbudowę instalacji fotowoltaicznej. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Po przedstawieniu parametrów konstrukcji OWINB wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż instalacja fotowoltaiczna została zamocowana na dachu budynku gospodarczego na specjalnie wykonanej, dla jej posadowienia, konstrukcji. Nie stanowiła montażu wolnostojącego zestawu. Inwestycja składa się bowiem ze stelażu, który został przytwierdzony do konstrukcji nośnej dachu. Dopiero na tak wykonanej instalacji, założone zostały panele fotowoltaiczne. Niewątpliwie – zdaniem organu – mocowanie podbudowy do dachu stanowi ingerencję bezpośrednio w konstrukcję obiektu.
Odwołując się do regulacji prawnych OWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Pb pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 130/20). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2248/21, wskazano, że "odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu: wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część; w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras, i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie, konstrukcyjnie z istniejącym obiektem budowlanym". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 1 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2230/19, stwierdzając, że "z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Wobec powyższego, jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". Przy czym wykonanych robót budowlanych nie sposób uznać za nadbudowę obiektu. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają przy tym definicji pojęcia "nadbudowa". Z wcześniej przytoczonej definicji wynika, że o budowie można mówić nie tylko wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, ale również wtedy, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Samo pojęcie nadbudowy nie zostało w przepisach zdefiniowane, jednak za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację. Przez kondygnację rozumieć należy poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/19).
W dalszej kolejności, uzasadniając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, OWINB podkreślił, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy - następuje z zachowaniem zasady, zgodnie z którą organy administracji wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Na poparcie prezentowanego stanowiska wskazał, że znajduje ono akceptację w judykatach, jak przykład wskazał wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 568/21.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy OWINB podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż panele fotowoltaiczne, wraz ze służącą im stalową podbudową wykonane zostały w roku 2020. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zwłaszcza art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, wolnostojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2020 r. poz. 261, 284, 568, 695 i 1086) z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, stosuje się obowiązek uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego, o którym mowa w art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 961), oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a tej ustawy. Z przepisu tego – jak zaznaczył OWINB – wynikają dwie okoliczności: pierwsza – montaż urządzeń fotowoltaicznych, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę o ile moc tych urządzeń nie jest większa niż 50 kW. Z dotychczasowych ustaleń organu wynika, że moc zainstalowanej mikroinstalacji wynosi 6,39 kW (Aneks nr [...] do Umowy Sprzedaży Energii Elektrycznej wraz z usługą dystrybucji (Umowy kompleksowe) nr [...] z 1 grudnia 2000 r. Z samego tego faktu wywieźć można zatem dla inwestora obowiązek uzyskania w dacie wykonywania robót budowlanych pozwolenia na budowę. Obecnie jednak na taką moc paneli nie jest ono wymagane. Druga okoliczność, a to, że przedmiotowa inwestycja to nie wyłącznie montaż instalacji fotowoltaicznej.
W tych ramach OWINB wyjaśnił, że ustawodawca posłużył się terminem "montaż wolno stojących kolektorów słonecznych". Użycie słowa "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 Pb "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" (zob.: Wielki słownik poprawnej polszczyzny, pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego.
Zdaniem OWINB nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw.
W obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przepisach wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego). Użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, i z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Roboty takie, w związku z art. 30 ust. 1 wymagały natomiast uzyskania pozwolenia na budowę. Instalowanie może mieć przy tym miejsce na obiektach budowlanych, jak to ma miejsce w badanej sprawie.
Podsumowując powyższe OWINB stwierdził, że inwestor w dacie wykonywania spornych robót budowlanych nie legitymował się pozwoleniem na budowę.
Tym samym przedstawiając zastosowaną procedurę legalizacyjną podał, że mocą art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy OWINB wskazał, że inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zobligowany był do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w ww. art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany przepis, wydając zaskarżone postanowienie i umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia. Podkreślił nadto, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Dalszy przebieg postępowania zależy natomiast od decyzji inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, ww. podmiot może - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (ust. 1). Jeżeli postanowienie o wstrzymaniu budowy zostanie zaskarżone, termin 30-dniowy na złożenie wniosku biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). Jeśli natomiast wniosek ten nie zostanie złożony w wymaganym terminie, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić na całym etapie procedury legalizacyjnej - do dnia wydania decyzji o legalizacji (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Należy przy tym pamiętać, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest postanowieniem wpadkowym, które otwiera drogę do legalizacji, podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia wskazał, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, co istotne w kontekście zarzutu - postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 715/23). Wskazany przez żalącego zarzut dwukrotnego stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że nienaruszone zostały żadne przepisy także nie ma szans na obronę, ponieważ w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie zarzucił (także pośrednio) niedostateczne zbadanie sprawy. Ponadto dostrzegł OWINB, że stanowisko organu powiatowego o braku naruszeń zakwestionował w decyzji z 29 lutego 2024 r., nr 21/II/2024, co oznacza, że nie miały one przymiotu ostateczności.
Następnie OWINB wskazał, że fakt prawidłowego wykonania inwestycji i jej odbioru czy to przez gestora sieci, czy instytucję finansującą bądź osoby z uprawnieniami nie jest równoznaczny z jej legalnością.
Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się zarówno co do kwalifikacji robót, jak też konieczności uzyskania na nie pozwolenia na budowę, ich legalności i zastosowanych procedur budowlanych. Kwestia naruszeń Prawa budowanego przez inne podmioty nie była przedmiotem tego postępowania, natomiast organy nadzoru budowlanego mogą podjąć je z urzędu o ile uznają, że doszło do naruszenia Prawa budowlanego.
Podsumowując dokonaną w sprawie ocenę OWINB podniósł, że to organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na tej podstawie ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Zdaniem OWINB Powiatowy Inspektor dokonał wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, a także zastosował się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena wykonanych robót znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej.
Niezależnie od powyższego OWINB wyjaśnił, że szczegółowe badanie zgodności spornej inwestycji z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno-budowlanymi nastąpi w toku postępowania legalizacyjnego, jeżeli inwestor wystąpi ze stosownym wnioskiem.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, który w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił mu dotychczas podnoszone naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego.
W motywach skargi jej autor rozwinął sformułowane w jej petitum zarzuty. Wskazał na niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jakich to czynności wyjaśniających dokonał organ, które to pozwoliły mu na doprecyzowanie przedmiotu postępowania, o których mowa w piśmie z dnia 5 listopada 2024 r. PINB, a to wobec braku wiedzy skarżącego o dokonanych jakichkolwiek czynnościach i ustaleniach. Nadto stwierdził, że "przy braku legalnej definicji rozbudowy, podbudowy, montażu i instalacji urządzeń, przy uznaniu przez ten sam organ, iż w zaistniałym stanie faktycznym, który w czasie całego postępowania nie uległ zmianie, są rozbieżnie, a to kilkukrotnie, że instalacja nie podlega zgłoszeniu ani pozwoleniu na budowę, a następnie, że mimo wszystko zastosowanie będą miały przepisy art. 29 ust. 2 pkt. 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego i wymagane jest pozwolenie na budowę, a co za tym idzie pominięcie przeprowadzenia rozprawy oraz przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego specjalisty mimo, iż przy takich rozbieżnościach i to w samym organie, istotne jest rozstrzygnięcie kwestii sposobu montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu i definiowanie przez pryzmat prawa budowlanego konstrukcji wsporczej dla montażu paneli, które z założenia nie są samonośne, a także przesłuchanie świadków w tym sporządzającego prywatną opinię techniczną R. C., z którego opinii organ poprzez nadinterpretację konkludował, iż mocowanie podbudowy dachu stanowi ingerencję bezpośrednio w konstrukcję dachu oraz przesłuchania stron, a to naruszenia zasady zaufania obywateli do rozstrzygnięć organów w zw. z art. 83 i 84 K.p.a.".
W dalszej kolejności autor skargi zanegował sposób procedowania organów a następnie wywiódł, że "wbrew pominięciu przez organ wyższej instancji, a istotne w sprawie, w szczególności powiększenia kubatury, powierzchni przy stwierdzeniu rozbudowy, czy sposobu montażu instalacji, trwałą lub nie ingerencję w konstrukcję obiektu, przy wskazaniu konkretnych danych i rozwiązań zastosowanych przez inwestora, których to organ dokonał interpretacji na niekorzyść skarżącego, a to wbrew podstawowym zasadom wynikającym z art. 7 i 7a K.p.a., a także należy ocenić negatywnie decyzję z punktu widzenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.".
Argumentując sformułowane w skardze zarzuty jej autor wskazał, że organ nie zebrał kompletnego materiału dowodowego. Gdyby jednak uznać, że tak się stało to organ winien był umorzyć postępowanie z uwagi na brak przesłanek przedmiotowych uprawniających w niniejszym postępowaniu do reakcji nadzorczej. Zdaniem skarżącego organ przy zgromadzonym materiale dowodowym przyjął błędną materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia. Następstwem tej oceny jest przyjęcie przez organ, że przy montażu instalacji fotowoltaicznej doszło do rozbudowy budynku gospodarczego o konstrukcję wsporczą do której zamocowano panele fotowoltaiczne, a to bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Formułując powyższe zarzuty i przytoczone na ich poparcie argumenty autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 5 grudnia 2024 r., oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę OWINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), zwanej nadal P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji wykazała, że skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Nietrafna jest też argumentacja zawarta w skardze, albowiem całkowicie pomija stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w sprawie, czemu dały wyraz tak orzekające w sprawie organy jak i sądy obu instancji.
Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności powtórzenia wymaga, że w sprawie wydany został wyrok WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Op 206/21, który uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez WINB wyrokiem NSA z 25 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2490/21. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są - co do zasady - związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 P.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 9 do art. 153). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Ponadto stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powinnościom tym w pełni sprostał organ odwoławczy.
Zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 P.p.s.a., którym jest zapewnienie gwarancji i zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Na pełną aprobatę zasługuje wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).
Tym samym podkreślenia wymaga – co konsekwentnie pomija inwestor, jakby przez to nie dostrzegając – że w sprawie nie tyle istotna jest sama instalacja urządzeń fotowoltaicznych, a jej montaż i budowa konstrukcji, umożliwiająca jej posadowienie, zamontowanie. OWINB obszernie i szczegółowo uzasadnił podjęte stanowisko, które Sąd meritii w pełni akceptuje, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw, co w sprawie nie wystąpiło.
Mając na uwadze wieloletni już spór i wskazywane w tym zakresie oceny prawne powtórzenia wymaga – co zasadnie wyeksponował organ odwoławczy – że nie jest istotne to czy z oceny technicznej wynika, iż wykonana konstrukcja kratowa podbudowy instalacji fotowoltaicznej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz funkcjonowania obiektu, a to czy sporny obiekt wykonany został zgodnie z prawem budowlanym. Sąd podniósł, co wymaga i tym razem powtórzenia, że "niezrozumiałym jest też – w wyniku poczynionych z urzędu spostrzeżeń, w kwestii dotyczącej lokalizacji budynku gospodarczego częściowo poza terenem do którego inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane – ograniczenie postępowania do montażu baterii fotowoltaicznych na tym budynku, nie zaś legalność posadowienia samego budynku, na którym one de facto funkcjonują. O ile istotnie przedmiotowe postępowanie toczy się i powinno nadal toczyć się w zakresie inwestycji polegającej na wykonaniu paneli fotowoltaicznych, to kwestia legalności wybudowania budynku gospodarczego i ewentualnego ustalenia prawidłowości zrealizowanej inwestycji może albo stanowić przedmiot odrębnego postępowania, albo też jeżeli istnieje łączność podmiotowo-przedmiotowa jednego legalności posadowienia badanych inwestycji budowlanych".
Zdaniem składu orzekającego rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że w obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przepisach Prawa budowlanego wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb). Użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń – co w sprawie nie wystąpiło. Inwestor w pierwszej kolejności wykonał konstrukcję, która dopiero umożliwiła instalację. Roboty takie, w związku z art. 30 ust. 1 wymagały natomiast uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestor w dacie wykonywania spornych robót budowlanych nie legitymował się pozwoleniem na budowę.
Prawidłowo także wskazały organy na zastosowaną i narzuconą prawem (ex lege) procedurę, wyjaśniając, że skoro inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, to PINB zobligowany był do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w ww. art. 48 Prawa budowlanego. Zasadnie OWINB wyjaśnił stronie, że organ powiatowy prawidłowo zastosował wskazany przepis, wydając zaskarżone postanowienie i umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu. To stanowiło o braku podstaw do uwzględnienia zażalenia.
Wskazując na motywy zasadnie OWINB podkreślił, co niezasadnie kontestuje autor skargi, że dopiero wydane postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Dalszy przebieg postępowania zależy natomiast od decyzji inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, ww. podmiot może - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (ust. 1). Jeżeli postanowienie o wstrzymaniu budowy zostanie zaskarżone, termin 30-dniowy na złożenie wniosku biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). Jeśli natomiast wniosek ten nie zostanie złożony w wymaganym terminie, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić na całym etapie procedury legalizacyjnej - do dnia wydania decyzji o legalizacji (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Należy przy tym pamiętać, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest postanowieniem wpadkowym, które otwiera drogę do legalizacji, podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.
Powtórzenia wreszcie wymaga, ze OWINB realizując zasady ustanowione w K.p.a., w tym pogłębiania zaufania do organu i przekonywania, wyjaśnił, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, co istotne w kontekście zarzutu - postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego. Obszernie odniósł się do zarzutów inwestora w tym dwukrotnego stwierdzenia przez organ I instancji, że nienaruszone zostały żadne przepisy, także że nie ma szans na obronę stanowiska inwestora, ponieważ w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie zarzucił (także pośrednio) niedostateczne zbadanie sprawy. Wyjaśnił nadto OWINB, że twierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku naruszeń zostały także zakwestionowane jego decyzją jako organu odwoławczego z 29 lutego 2024 r., nr nr 21/II/2024, co oznacza, że nie miały one przymiotu ostateczności. Zasadnie także dostrzegając, że okoliczności tak prawidłowego wykonania inwestycji jak i jej odbioru czy to przez gestora sieci, czy instytucję finansującą bądź osoby z uprawnieniami nie są równoznaczne z jej legalnością. Pozostają prawnie neutralne dla przedmiotu tego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu zasadnym jest odwołanie się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2058/22, że "błędne jest stanowisko inwestorów, że sporny obiekt jako całość – czyli betonowe fundamenty wraz z panelami fotowoltaicznymi – stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a jego realizacja – wykonanie fundamentów i przymocowanie paneli PV – stanowi "instalowanie" urządzeń fotowoltaicznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez pojęcie robót budowlanych należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Fundamenty pod maszyny i urządzenia zaliczają się – zgodnie z art. 3 pkt 3 – do budowli, a z kolei budowle na podstawie art. 3 pkt 1 mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Fundamenty nie należą do żadnej z wymienionych w art. 29 kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia".
W przedmiotowej sprawie, co pomija strona skarżąca, istotna dla oceny prawnej jest wykonana konstrukcja, która wraz z panelami tworzy komplementarną całość. W sprawie, co wymaga powtórzenia, instalacja została wykonana na konstrukcji o wysokości 1,47 m. Wbrew twierdzeniom skargi nie jest to tożsama konstrukcja, jaka zwyczajowo jest montowana na dachach budynków przy instalowaniu tego typu instalacji. Konwencjonalnie bowiem do elementów konstrukcyjnych dachu (krokwi lub łat) przykręca się listwy aluminiowe, na których bezpośrednio montuje się panele. Natomiast w omawianej sprawie powstał przestrzenny element dachu, który w skutek swoich gabarytów spowodował rozbudowę budynku gospodarczego. Na dachu budynku gospodarczego posadowiono stalową ocynkowaną konstrukcję wsporczą wykonaną z profili giętych w postaci ceowników 60 i 80 połączonych ze sobą, tworzących przestrzenną konstrukcję, na której zamontowano pod kątem 18 szt. paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 KW. Powyższa konstrukcja stalowa została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie. Posiada ona wymiary odpowiednio: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m (od poziomu dachu po stronie posesji przy ul. [...]). Całość została osłonięta z dwóch stron płytami OSB gr. 2 cm, od strony posesji przy ul. [...] i od strony utwardzonej ścieżki prowadzącej do ogródków. Od strony tarasu brak osłony z płyty OSB. Maksymalna wysokość konstrukcji zamontowanej na budynku gospodarczym wynosi 1,63 m. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Rozstaw osiowy kratownic wynosi od 1,39 m do 1,45 m.
Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się zarówno co do kwalifikacji robót, jak też konieczności uzyskania na nie pozwolenia na budowę, ich legalności i zastosowanych procedur budowlanych. Kwestia naruszeń prawa przez inne podmioty nie była przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast organy nadzoru budowlanego mogą podjąć je z urzędu o ile uznają, że doszło do naruszenia Prawa budowlanego.
Podsumowując, podkreślenia wymaga, że użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, i z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 Pb. Ustawodawca posłużył się tym terminem mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie słowa "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 Pb "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" (zob.: Wielki słownik poprawnej polszczyzny, pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Pb nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw – co w sprawie nie wystąpiło. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej analizy powołanych wyżej obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów dając temu wyraz w prawidłowo uzasadnionych postanowieniach.
Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić także trzeba, że w znaczącej części nie dotyczą one istoty niniejszej sprawy, albowiem pomijają etap budowy konstrukcji, na której posadowiona została instalacja fotowoltaiczna stąd też nie mogły przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik. Postanowienia organów obydwu instancji, zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów i właściwej ich oceny.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.
Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.