I SA/Op 268/20

I SA/Op 268/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Marta Wojciechowska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I GSK 224/21 - Wyrok NSA z 2025-01-10
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Opole na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr 25/61/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy – Miasta Opole jest Uchwała nr 25/61/2020 z dnia 5 sierpnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Z akt spawy wynika, iż zaskarżoną Uchwałą nr 25/61/2020 z dnia 5 sierpnia 2020 r., zwaną dalej "uchwałą Kolegium", Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu orzekło nieważność uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania, zwanej dalej "uchwałą Rady Miasta Opola" w części dotyczącej:
1) § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta Opola, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17, dalej zwanej: u.f.z.o.);
2) § 7 ust. 11 uchwały Rady Miasta Opola, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o.;
3) § 11 ust. 9 i 10 uchwały Rady Miasta Opola, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 869, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.).
Uchwała Kolegium została doręczona Miastu Opole w dniu 19 sierpnia 2020 r.
W dniu 14 września 2020 r. Gmina - Miasto Opole (dalej też: Skarżący) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Kolegium, zarzucając w niej naruszenie:
1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, poprzez nieuwzględnienie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu ich treści, które skutkowało przyjęciem przez organ nadzoru, że na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych możliwe jest uaktualnianie liczby uczniów, wskazywanej w informacji przekazywanej organowi dotującemu przez organ prowadzący szkołę lub przedszkole na początku miesiąca, po miesiącu za który została przekazana już dotacja, skutkujące obowiązkiem przekazania dotacji na skorygowaną w ten sposób liczbę uczniów, gdy tymczasem przepis art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 910; dalej również jako: ustawa - Prawo oświatowe) lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia), na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
2) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 u.f.z.o., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem przez organ nadzoru, że z regulacji odnoszącej się do obowiązków w zakresie korygowania dotacji o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły związanych z obecnością uczniów na zajęciach, nie można wywodzić braku obiektywnej możliwości skorygowania uprzednio złożonej informacji o liczbie uczniów, a zatem korekty in plus. W konsekwencji, naruszenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia nieważności postanowień § 3 ust. 4 oraz
§ 7 ust. 11 uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. i aprobaty możliwości uaktualniania (zwiększania) przez organy prowadzące placówki oświatowe w następnych miesiącach liczby uczniów (dzieci) uczęszczających do placówek oświatowych w poprzednich miesiącach, co stanowi naruszenie zasad wydatkowania środków publicznych, gdyż organ dotujący nie ma w takiej sytuacji żadnych instrumentów dających możliwość zweryfikowania zadeklarowanych przez organy prowadzące placówki oświatowe liczby uczniów, za których przekazywana jest dotacja oświatowa;
3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej również jako: u.f.p.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, że stanowi istotne naruszenie ww. przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a także przepisu art. 252 u.f.p., wskazanie w uchwale nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r., iż dotację uznaje się za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w przypadku wydatków, potwierdzonych dokumentami nieposiadającymi opisu (vide § 11 ust. 9 ww. uchwały), a także w przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji (vide § 11 ust. 10 ww. uchwały), w sytuacji gdy zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia § 11 ust. 9 oraz ust. 10 uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r., są elementem skutecznego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji, a analogiczne zapisy, jak te przyjęte w uchwale nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r., były sformułowane w dotychczas obowiązującej uchwale.
Do skargi dołączono pismo przewodnie, z którego wynika, że uchwała Rady Miasta Opola w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Kolegium nie została podjęta.
W dniu 23 września 2020 r. Kolegium Izby zdecydowało o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w uchwale.
W dniu 30 września 2020 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej odpis uchwały Nr XXX/609/20 Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r. stwierdzające częściową nieważność uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania. Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu (dalej: Izba) wniosła przede wszystkim o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Izba wskazała, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej zwanej: u.s.g.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 u.s.g., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W świetle art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Izby, wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w Opolu uchwały stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium ani przed złożeniem skargi, ani w ustawowym 30-dniowym terminie do złożenia skargi, tj. najpóźniej do 18 września 2020 r., przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe Izba podniosła, iż skarga Gminy - Miasta Opola, wniesiona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a) w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. podlegać winna odrzuceniu. Z ostrożności procesowej Izba odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze, uznając je za nieuzasadnione i w tym zakresie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na oddalenie.
W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tej kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, a zatem uwzględniając skargę nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa, a jedynie stwierdzając określone naruszenie prawa materialnego czy też procesowego, mając na uwadze dyspozycje art. 145 p.p.s.a., może uchylić zaskarżony akt nadzoru. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi - oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Na wstępie rozważań nad zasadnością skargi należy odnieść się do – podniesionej w odpowiedzi na skargę – kwestii podstaw do jej odrzucenia. W ocenie Sądu – wbrew argumentacji wywiedzionej w odpowiedzi na skargę - Przede wszystkim w istocie w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 106/12), skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 9 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Op 517/08), gdzie wskazał, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy za brak formalny tej skargi, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., może być uzupełniony na wezwanie sądu, który wzywa stronę skarżącą do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela. Stąd uznać należy za nieuzasadniony wniosek o odrzucenie skargi, skoro organ stanowiący podjął w dniu 24 września 2020 r. uchwałę Nr XXX/609/20 Rady Miasta Opola w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r.
Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem sporu są zapisy § 3 ust. 4, § 7 ust. 11 oraz § 11 ust. 9 i 10 uchwały Rady Miasta Opola.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w zaskarżonej uchwale z dnia 5 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekło nieważność uchwały nr XX VIII/5 72/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w części dotyczącej:
- § 3 ust. 4 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o.,
- § 7 ust. 11 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o.,
- § 11 ust. 9 i 10 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 252 u.f.p.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż w § 3 ust. 1 uchwały Rada Miasta Opola postanowiła, że:
1) organ prowadzący w terminie do 5- tego dnia roboczego danego miesiąca, na który udzielana jest część dotacji, przekazuje organowi dotującemu informację o liczbie uczniów szkoły, a także dane obejmujące imię i nazwisko ucznia, numer PESEL, adres zamieszkania, semestr oraz kierunek nauki, a także lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, według stanu na 1-szy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji;
2) organ prowadzący niepubliczną szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, do informacji, o której mowa w pkt 1, dołącza dodatkowo informację o liczbie uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu, wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, o których mowa w pkt 1.
W § 3 ust. 4 uchwały z kolei wskazano, że: "Korekty informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 1 pkt 1 bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych".
Ponadto w § 7 ust. 11 uchwały zawarto postanowienie, że: "W przypadku stwierdzenia przez organ dotujący nieprawidłowości zawartej w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 2, organ prowadzący jest wzywany do złożenia wyjaśnień łub do uzupełnienia rozliczenia w terminie wskazanym przez organ dotujący. Korekty rozliczeń sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 5-7, bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych".
Natomiast w § 11 ust. 9 i 10 uchwały postanowiono, że: "Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, potwierdzone dokumentami finansowymi nieposiadającymi opisu, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem" oraz, że "W przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w §7 ust. 2, wydatki te uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem".
Przed analizą zasadności zarzutów skargi przypomnienia wymaga, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granica upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji.
Wskazać również należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych do rodzajów naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11; wyrok WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt. I SA/Ol 153/18).
W rozpatrywanej sprawie zakres przedmiotowy badanej uchwały określa art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Przepis ten wyznacza jednocześnie organowi stanowiącemu bezwzględny zakres kompetencji. W myśl tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
W ugruntowanej już linii orzeczniczej podkreśla się, iż jakkolwiek organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować w uchwale inne kwestie niż podstawa obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, mimo to jednak przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Przez tryb zaś udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się, a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji uwzględniające obowiązującą regulację ustawową (por. m.in. wyrok NSA z 15.06.2010 r., I OSK 374/10, LEX nr 595362). Z kolei rozliczanie dotacji oznacza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12.05.2010 r., I OSK 672/10, LEX nr 595462).
Przechodząc do zarzutów skargi wsadzać należy, iż na wstępie Skarżący formułuje zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Opola z powodu nieuwzględnienia przez Kolegium ich treści, które skutkowało przyjęciem przez Kolegium, że na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych możliwe jest uaktualnianie liczby uczniów, wskazywanej w informacji przekazywanej organowi dotującemu przez organ prowadzący szkołę lub przedszkole na początku miesiąca, po miesiącu za który została przekazana już dotacja, skutkujące obowiązkiem przekazania dotacji na skorygowaną w ten sposób liczbę uczniów, gdy tymczasem przepis art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą dotacje są przekazywane na rachunek bankowy placówki w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia), na każde dziecko będące w danym miesiącu uczniem w danej placówce.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu rację należy, w ocenie Sądu, przyznać stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej uchwale, iż dotacja przysługuje na ucznia rzeczywistego. Przekazywanie dotacji następuje w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia). Przepis art. 43 u.f.z.o. wskazuje bowiem, iż:
"1. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
2. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe".
Powyższe, przy uwzględnieniu obowiązków dotowanego w przedmiocie składania dotującemu informacji np. o liczbie uczniów, a zatem obowiązków w zakresie aktualizacji danych, sprzyjać ma finansom publicznym i przekazywaniu właściwych, opartych o uaktualnione dane środków finansowych. Stąd też za niedopuszczalne należało uznać te postanowienia organu stanowiącego, które zmierzały do wyeliminowania możliwości uaktualniania danych przez podmioty dotowane. A taki właśnie charakter miał § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta Opola, zgodnie z którym korekty informacji składanych przez dotowanego, o których mowa w ust. 1, sporządzane po terminach wskazanych w cyt. normie i bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych. Skoro bowiem określony przez ustawodawcę model przekazywania dotacji (w formie transz) sprzyjać ma przekazywaniu właściwej wysokości środków, a zatem opartej na faktycznej liczbie uczniów, takie ograniczenie nie ma podstaw prawnych.
Chociaż zasady zgłaszania korekty informacji mieszczą się w zakresie trybu rozliczania dotacji, to jednakże w powoływanych powyżej przepisach nie zawarto upoważnienia do tego, aby uchwalane zasady kształtowały sytuację prawną podmiotu dotowanego, tj. ograniczały uprawnienia do dotacji wynikające z regulacji ustawowych. Uchwalane zasady nie mogą zatem pomijać istoty dotacji, która jest dotacją na każde dziecko będące uczniem w danym miesiącu, co wynika z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Uchwała, ograniczając możliwość korekty danych z inicjatywy dotowanego, modyfikuje ustawowe zasady udzielania dotacji, czym niewątpliwie wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. W wyroku z dnia 20.04.2017 r. (II GSK 5235/16) NSA wyraził pogląd, iż:
Użyte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że z regulacji odnoszącej się do obowiązków w zakresie korygowania dotacji o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły związanych z obecnością uczniów na zajęciach nie można wywodzić braku obiektywnej możliwości skorygowania uprzednio złożonej informacji o liczbie uczniów a zatem korekty "in plus". Brak bowiem podstaw prawnych aby ograniczać prawa dotowanych do składania korekty informacji ponad ograniczenia już wynikające z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Terminy i zasady zgłaszania korekty liczby uczniów w danym miesiącu powinny wynikać z uchwały organu stanowiącego.
Skarżący twierdzi, że regulacje art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. nie przewidują możliwości dokonywania przez organy prowadzące podmioty dotowane korekty liczby uczniów we wcześniejszych miesiącach, a nie ujętych we właściwych sprawozdaniach, poprzez wykazanie większej ilości uczniów w jednym z kolejnych miesięcy. Słusznie jednak w tym względzie wskazało Kolegium w zaskarżonej uchwale, iż należy odróżnić możliwość dokonania korekty dotyczącej liczby uczniów w danym miesiącu od wykazywania większej ilości uczniów w kolejnych miesiącach. Powoływany przy tym w skardze wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 48/19, nie stanowi uzasadnienia dla regulacji § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Opola ani też nie neguje możliwości aktualizowania liczby uczniów. WSA stwierdził bowiem, że brak jest podstaw do wykazywania większej ilości dzieci w jednym z kolejnych miesięcy, brak jest podstaw do dopisywania dzieci w kolejnych miesiącach. Pogląd ten jest słuszny, skoro liczba uczniów musi być realna na dany miesiąc. Taki wniosek też wypływa z uzasadnienia uchwały Kolegium, w której wskazało: "Tym samym, podstawową wykładnią wskazanego przepisu, jest konieczność odniesienia do rzeczywistej liczby uczniów na które przekazywana jest dotacja".
Skarżący podkreśla, że organy prowadzące placówki oświatowe przekazują informacje o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji oświatowej. Zatem, skoro dotacja powinna być przekazywana na każde dziecko będące w dany miesiącu uczniem, kolejna część dotacji wypłacana w kolejnym miesiącu powinna uwzględniać korektę ilości uczniów za poprzedni miesiąc. Nie oznacza to jednak, że należy niejako "dopisać" uczniów nieuwzględnionych w poprzednim miesiącu do ilości uczniów w bieżącym lub kolejnym miesiącu.
Postanowienia uchwały Rady Miasta Opola zmierzają do wyeliminowania możliwości uaktualniania danych przez podmioty dotowane , skoro: " Korekty informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 1 pkt 1 bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych". Przedmiotowa uchwała powinna przewidywać możliwość dokonania korekty danych również po 5 dniu roboczym danego miesiąca. Zauważyć przy tym należy, że chociaż Rada Miasta Opola powołuje się na niedopuszczalność aktualizowania liczby uczniów, to organ stanowiący w uchwale przewidział jednak sytuację, w której taka korekta byłaby możliwa, a zatem wówczas, gdyby o taką korektę zawnioskował organ dotujący. Czyli organ dopuszcza możliwość korekty po terminach określonych w § 3 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady Miasta Opola, przy czym tylko z inicjatywy organu dotującego. Uchwała zaś nie powinna wykluczać możliwości aktualizacji ilości uczniów w danym miesiącu z inicjatywy również i dotowanego.
Skarżący, zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3, zarzuca Kolegium błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem przez organ nadzoru, że z regulacji odnoszącej się do obowiązków w zakresie korygowania dotacji o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły związanych z obecnością uczniów na zajęciach nie można wywodzić braku obiektywnej możliwości skorygowania uprzednio złożonej informacji o liczbie uczniów, a zatem korekty in plus. W konsekwencji naruszenie to, zdaniem Skarżącego stanowi o aprobacie możliwości uaktualniania (zwiększania) przez organy prowadzące placówki oświatowe w następnych miesiącach liczby uczniów, co stanowi naruszenie zasad wydatkowania środków publicznych, gdyż organ dotujący nie ma w takiej sytuacji żadnych instrumentów dających możliwość zweryfikowania zadeklarowanych przez organy prowadzące placówki oświatowe liczby uczniów, za których przekazywana jest dotacja oświatowa.
Słusznie jednak w zaskarżonej uchwale uznało Kolegium, iż niedopuszczalne są postanowienia organu stanowiącego, które zmierzają do wyeliminowania możliwości uaktualniania danych przez podmioty dotowane. Taki charakter ma właśnie § 3 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym korekty informacji składanych przez dotowanego, o których mowa w ust. 1, sporządzane po terminach wskazanych w cyt. normie i bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych. Skoro bowiem określony przez ustawodawcę model transzowania dotacji sprzyjać ma przekazywaniu właściwej wysokości środków, a zatem opartej na faktycznej liczbie uczniów, takie ograniczenie nie ma podstaw prawnych.
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 34 ust. 3 u.f.z.o.: "Jeżeli faktyczna liczbo, uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty".
Z treści przepisu należy wyprowadzić wniosek, że różnica między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych może oznaczać dotację pomniejszoną, jeżeli liczba uczniów okaże się mniejsza, lecz także powiększoną, jeżeli liczba uczniów jest większa. Przepis nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń. Co więcej, literalne jego brzmienie potwierdza taki sposób interpretacji, skoro w przepisie znajdujemy: "jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły (...) jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji", czyli nie "mniejsza", lecz "inna", (także większa).
Wyjaśnić też należy, że różnica, o której mowa w przepisie faktycznie nie może oznaczać wartości ujemnej, a to z tego względu, że organ w kolejnym miesiącu ponownie przekazuje dotację, czyli wartość dodatnią, z tym zastrzeżeniem, że wartość "wyjściowa" dotacji może zostać zwiększona lub pomniejszona - w zależności od "faktycznej liczby uczniów".
Skarżący pośrednio sam potwierdza taką możliwość, skoro uznaje, że organ dotujący dokonuje ewentualnego zmniejszenia dotacji za dany miesiąc, jeżeli organ prowadzący szkolę wskaże, że część uczniów nie uzyskała wymaganej przepisem art. 26 ust. 2 u.f.z.o. 50% frekwencji w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który jest przyznawana dotacja. Tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, żeby dotujący dokonał zwiększenia dotacji za dany miesiąc, w przypadku wykazania przez organ prowadzący szkołę, że liczba uczniów, którzy uzyskali 50% frekwencję w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który jest przyznawana dotacja, pozostaje większa niż pierwotnie wskazano.
Kolegium słusznie przy tym zwróciło uwagę, że w uchwale objętej nadzorem są zapisy odnoszące się do szkół z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w tym § 3 ust. 7 uchwały, podczas gdy § 3 ust. 4 uchwały, dla uzasadnienia którego Skarżący wskazywał na art. 34 ust. 4 u.f.z.o. skierowany tylko do szkół określonych w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. - dotyczy wszystkich szkół bez wyjątku. Zakres regulacji art. 34 ust. 3 u.f.z.o. i potrącenia, o których mowa w ww. przepisie odnoszą się jednak wyłącznie do dotacji dla szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a zatem dotyczą szkół niepublicznych. Jest to istotne, bowiem należy wyjść z założenia, że kwestia frekwencji uregulowana ustawowo dotyczy jedynie placówek, o których mowa w art. 26 ust. 2, tymczasem brak możliwości dokonywania korekty in plus po terminie wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały dotyczy także pozostałych placówek.
A zatem, z uwagi na powyższe, uzasadnionym jest twierdzenie, iż regulacja zawarta w § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta Opola istotnie narusza zakres prawnych kompetencji określonych w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Analogicznie, zdaniem Sądu, odnieść należy się do zawartych w § 7 ust. 11 uchwały Rady Miasta Opola postanowień w przedmiocie wyłączenia możliwości złożenia przez podmiot dotowany, dokonujący rozliczenia dotacji, korekty rozliczenia po
terminach wskazanych w § 7 ust. 5 -7 uchwały a bez wezwania organu dotującego. I w tym zakresie aktualne pozostają twierdzenia, iż wyłączenie prawa do złożenia korekty przez dotowanego z jednoczesną akceptacją sytuacji, w której organ dotujący w ramach swojego uznania może wzywać, a zatem dopuszczać do złożenia przez wzywanych korekt jest nieuprawniona a postanowienia § 7 ust. 11 uchwały istotnie naruszają art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Sąd zarzuty w tym zakresie przedstawione w skardze należało uznać za nieuzasadnione.
Skarżący zarzucił w skardze również naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 u.f.p., poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że stanowi istotne naruszenie ww. przepisów wskazanie w uchwale Rady Miasta Opola, iż dotację uznaje się za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w przypadku wydatków potwierdzonych dokumentami nieposiadąjącymi opisu, a także w przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, w sytuacji, gdy zakwestionowane regulacje § 11 ust. 9 i 10 są elementem skutecznego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji, a analogiczne zapisy były sformułowane w dotychczas obowiązującej uchwale.
Należy przypomnieć, iż w § 11 ust. 9 i 10 uchwały postanowiono, że: "Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, potwierdzone dokumentami finansowymi nieposiadającymi opisu, o którym mowa w § 7 ust. I pkt 2, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem" oraz, że: "W przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, wydatki te uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem".
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy na wstępie na zapisy u.f.p. dotyczące wykorzystania dotacji. I tak, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4 u.f.p.). A contrario - wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest brak zapłaty za zadania, na które dotacja została udzielona albo niezrealizowanie celów, na których zrealizowanie udzielono dotacji. Wymienione przypadki nie stanowią przy tym katalogu zamkniętego. Jak przy tym wynika z. orzecznictwa sądów administracyjnych, wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności również na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele dotowane ( por. wyr. NSA z 10.2.2009 r., II GSK 777/08, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 3.6.2011 r" I SA/Łd 1231/10, Legalis).
Wspomnieć w tym miejscu należy, iż konsekwencją uznania, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, w myśl art. 252 ust. 1 u.f.p., jest zwrot dotacji do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Słusznie, w ocenie Sądu, wskazano w zaskarżonej uchwale, iż regulacje ustawowe nie przewidują zakresu środków dowodowych, którymi dotowany może wykazywać wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Jest to szczególnie istotne, skoro ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów, spoczywa na podmiocie dotowanym (wyr. WSA w Łodzi z 3.6.2011 r., I SA/Łd 1228/10, Legalis). Zdaniem Sądu zapisy § 11 ust. 9 i 10 uchwały Rady Miasta Opola zawężają możliwe do przyjęcia przez organ dotujący dowody, które świadczyłyby o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Skoro bowiem brak określonych w uchwale dowodów skutkuje z mocy uchwały przyjęciem, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to przedkładanie innych dowodów nie może już przynieść pozytywnego w postępowaniu dowodowym rezultatu. A zatem brak określonych w uchwale dowodów w istocie wyklucza możliwość dalszego prowadzenia postępowania kontrolnego w zakresie wykorzystania dotacji.
Podsumowując, ograniczanie środków dowodowych w uchwale (tj. wyłączenie z materiału dowodowego dokumentów "nieposiadających opisu" lub dokumentów "nieokazanych kontrolującym"), również stanowi naruszenie przepisów kompetencyjnych i istotnie narusza art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 252 u.f.p.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, Rada Miasta w Opolu w uchwale nr XXVIII/572/20 z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przekroczyła w § 3 ust. 4, § 7 ust. 11 uchwały kompetencje wynikające z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a w § 11 ust. 9 i 10 uchwały – kompetencje wynikające z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 252 u.f.p., doprowadzając do istotnego naruszenia wskazanych norm prawnych. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutów w przedmiocie naruszenia powołanych w skardze przepisów.
Skarga zatem okazała się bezzasadna i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.