I SA/Op 266/25

I SA/Op 266/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 pkt 5, pkt 6, art. 106 par. 3, art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, ust. 3, art. 64, art. 87, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 1,  ust. 2 , pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9, art. 2 pkt 1, pkt 2, stt. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, art. 14 ust. 1-ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 67 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 3 pkt 50, art. 6, art. 72, art. 73, art. 222 ust. 5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt 3 lit. a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 26 czerwca 2024 r., Nr III/19/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
A Sp. z o.o. w W. (dalej także jako: "skarżąca" lub "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie Nr III/19/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części obrębu Zakrzów (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2024 r. poz. 1782 - zwaną dalej: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p.").
Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), skarżąca złożyła skargę na opisaną we wstępie uchwałę w części dotyczącej § 18 pkt 6 lit. a w odniesieniu do działki nr a obr. [...], tj. w zakresie w jakim uchwała w odniesieniu do tej nieruchomości, a co za tym idzie inwestycji Spółki realizowanej na tej nieruchomości - polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy o mocy do 1 MW, nakazuje produkować biogaz wyłącznie z substratów organicznych pochodzenia rolniczego (odchody zwierzęce - gnojowica i obornik, zmieszane z kiszonkami roślin energetycznych).
W skardze, zarzuciła uchwale naruszenie:
1) art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej jako "u.p.z.p.") oraz w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm. - dalej "jako "u.o.z.e.") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Radę Miejską w Gogolinie, że akt prawa miejscowego może zawierać regulacje sprzeczne z aktami wyższego rzędu - w tym wypadku z ww. art. 2 pkt 1 i 2 u.o.z.e.;
2) art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 7, 12, 15, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasad społecznej gospodarki rynkowej, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie w uchwale rozwiązań dyskryminujących wytwórców biogazu lub biogazu rolniczego;
3) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i ustalenie przez organ planistyczny zasad ochrony środowiska niezgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 i 2 u.o.z.e.
Tak sformułowane zarzuty zostały następnie rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym Spółka wywodziła, że organ planistyczny niezasadnie zawęził na gruncie skarżonej uchwały ustawową definicję zarówno biogazu, jak i biogazu rolniczego. W uchwale określono bowiem, że produkcja biogazu może odbywać się wyłącznie z substratów pochodzenia rolniczego (odchodów zwierzęcych - gnojowicy i obornika, zmieszanych z kiszonkami roślin energetycznych). Definicja biogazu oraz jego podkategorii jaką jest biogaz rolniczy wskazuje natomiast na dużo szerszą gamę możliwych do zastosowania substratów, zgodnie z przytoczonymi wyżej definicjami legalnymi. Stąd, zdaniem skarżącej, doszło do nieuzasadnionej ingerencji w powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a tym samym akt prawa miejscowego jest w obecnym brzmieniu sprzeczny z przepisem ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ uchwałodawczy działał dowolnie i niezasadnie, gdyż uchwała, bez racjonalnego uzasadnienia, ogranicza możliwość wykorzystania ustawowej gamy substratów w celu wytwarzania biogazu lub biogazu rolniczego. Skarżąca argumentowała, że zasady ochrony środowiska nie mogą polegać na ograniczaniu biodegradowalnych substratów, będących również odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Działania proekologiczne, jako wykorzystanie m.in. odpadów do produkcji energii elektrycznej i ciepła jest działaniem pożądanym i wpisuje się właśnie w szeroko rozumiane zasady ochrony środowiska. Jednocześnie praktyka pokazuje, że nieuzasadnione są obawy części społeczeństwa, iż przyjmowanie w okolicy substratów, będących również odpadami, może prowadzić do uciążliwości. Ponadto, zestawienie korzyści i zagrożeń z poddawania ich recyklingowi organicznemu wykazuje znaczącą przewagę tych pierwszych. Spółka podkreśliła, że realizowana przez nią instalacja jest nowoczesnym obiektem, bazującym na beztlenowym obiegu zamkniętym. Z uwagi na odrębne wymogi ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych, wszelkiego rodzaju odpady w pierwszej kolejności umieszczane są bezpośrednio w zbiorniku dozującym, bez ich magazynowania. Samo magazynowanie, które ewentualnie odbywać się może w awaryjnych okolicznościach, może być prowadzone jedynie w szczelnych i zamkniętych kontenerach (mauzerach) nie dłużej niż 7 dni. Zwracając uwagę na protesty społeczne występujące w przypadku biogazowni (podobnie jak w przypadku innych odnawialnych źródeł energii tj. elektrownie wiatrowe) skarżąca zaznaczyła, że obawy w tym zakresie - jak pokazuje praktyka grupy B do której należy skarżąca, ustępują w momencie rozpoczęcia eksploatacji. Okazuje się bowiem, że sprawne zarządzanie i logistyka pozwalają wytwarzać zieloną energię bez negatywnego oddziaływania na środowisko np. w postaci odorów. Spółka wskazała, że należy do grupy spółek eksploatujących łącznie [...] lokalizacji, więc personel grupy ma doświadczenie w prowadzeniu tego typu instalacji. Ograniczanie przez organ a priori możliwości eksploatacji instalacji, do której została przeznaczona, jest natomiast nieproporcjonalnym działaniem na wyrost. Gmina ma bowiem całą gamę środków, które pozwalają jej kontrolować skarżącą w zakresie eksploatacji i korzystania ze środowiska, w tym jako organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Na podstawie tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 18 pkt 6 lit. a w odniesieniu do działki nr a obr. [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a;
2) przeprowadzenie dowodów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, z następujących dokumentów:
a) wezwania Burmistrza Gogolina z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie m.in. wyjaśnienia sposobu magazynowania odpadów i wykorzystania ich poszczególnych rodzajów - na okoliczność wykazania faktu, że skarżąca jest w trakcie trwania postępowania ws. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ planistyczny miał wiedzę w sprawie zamiaru Spółki przetwarzania odpadów, przez co podjął zaskarżoną uchwałę, w celu możliwości odmowy wydania tej decyzji;
b) decyzji [...] z dnia 27 czerwca 2022 r. - zmieniającej zatwierdzony skarżącej projekt budowlany elektrociepłowni na biogaz na działce nr a obr. [...];
c) pisma skarżącej z dnia 13 września 2023 r. w sprawie uwzględnienia w planie miejscowym przez organ planistyczny zamierzeń inwestycyjnych Spółki - na okoliczność wykazania faktu, że skarżąca jest w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego i zamierza wybudować elektrociepłownię na biogaz, w której zamierza wykorzystywać również odpady;
d) pisma Skarżącej z dnia 22 lipca 2024 r. wskazującego na sporne postanowienie uchwały;
e) odpowiedzi Burmistrza Gogolina z dnia 7 sierpnia 2024 r. na pismo skarżącej z dnia 22 lipca 2024 r. - na okoliczność wykazania faktu, że skarżąca informowała organ o spornym postanowieniu uchwały, a Burmistrz nie uznał powyższego za jakiekolwiek uchybienie.
3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
4) nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym z art. 119 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Gmina Gogolin wniosła o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci dwóch petycji z dnia 10 lipca 2023 r. W obszernym uzasadnieniu odniosła się do podniesionych w skardze zarzutów akcentując m.in., że zobowiązana jest do podejmowania działań, które ograniczą wpływ uciążliwych immisji zapachowych związanych z działalnością elektrociepłowni na biogaz niosących ze sobą również zagrożenia dotyczące zanieczyszczenia powietrza, skażenia wód i gleby, problemy z hałasem i zarządzaniem odpadami oraz nadużycie istniejące infrastruktury drogowej przy transporcie odpadów.
Na rozprawie pełnomocnik strony wnosił i wywodził jak w skardze. Wskazał, że zaskarżone postanowienie planistyczne z § 18 pkt 6 lit. a uchwały jest dowolne i wprowadzone bez podstawy. Narusza ono art. 135a ustawy u.o.z.e., a Rada Gminy nie uzasadniła wprowadzonego ograniczenia, które jest ekonomicznie nieuzasadnione. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że obecnie w biogazowni Spółki - otwartej w maju 2025 r., są wykorzystywane substraty takie jak wskazane w decyzji środowiskowej z 2018 r., tożsame z substratami wskazanymi w § 18 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi Spółki na plan miejscowy rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że legitymacja skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z przysługującego jej prawo własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, o nr. księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi.
W granicach prawa własności, stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 z późn. zm.) przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).
W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą obszaru obejmującego działkę nr a stanowiącą własność skarżącej. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała reguluje sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Jej interes prawny wynika tym samym z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).
Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wywodzi z zapisu § 18 pkt 6 lit. a planu, który dotyczy terenu obejmującego działkę stanowiącą jej własność. W tym też zakresie, rozstrzygając o legitymacji procesowej skarżącego Sąd uwzględnił, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżącej wywołuje dla niej negatywne konsekwencje w zakresie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, którego granice wyznacza art. 140 i art. 144 k.c. Kwestionowany przez skarżącą zapis planu ustalając w zakresie zasad ochrony środowiska wymóg produkcji biogazów wyłącznie z substratów organicznych pochodzenia rolniczego (odchody zwierzęce - gnojowica i obornik, zmieszane z kiszonkami roślin energetycznych) wprowadza bowiem ograniczenie co do produkcji biogazu wyłącznie ze wskazanych substratów.
Podkreślić jednak należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Tym samym, samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, nie może jeszcze przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Po uznaniu skargi za dopuszczalną Sąd dokonuje bowiem następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem prawa. Jeśli natomiast doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale odbyło się to granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala.
Dokonując w niniejszej sprawie oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako wyznaczającego kryteria kontroli legalności uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego i w granicach interesu prawnego skarżącej Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części, tj. w zakresie zapisu z § 18 pkt 6 lit. a, nie została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącej nie było związane z naruszeniem porządku prawnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązującego prawa i nie narusza przyznanego organom przez ustawodawcę władztwa planistycznego.
Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej.
Normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Sąd dostrzegł, że w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane już z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Na podstawie jej przepisów przejściowych - art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw należało więc ustalić, które przepisy u.p.z.p. obowiązują w sprawie. Jak wynika z treści dokumentacji planistycznej projekt Planu miejscowego został przesłany do opiniowania i uzgodnienia już pismami z dnia 20 września 2023 r. w dniu 22 września 2023 r. (k. 99 i nast. Przedłożonej dokumentacji prac planistycznych). W związku z tym, w świetle art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu "dotychczasowym" obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (dalej także jako: "u.p.z.p.").
Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
W ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego, ani do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała poprzedzona zostało uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 14 ust. 1- 4 u.p.z.p., a stosownie do wymogów wynikających z zapisów art. 17 u.p.z.p. kolejno podejmowano wymagane czynności planistyczne, w tym gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) oraz związane z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Z nadesłanych akt planistycznych wynika, że zachowane zostały wszystkie etapy i wymogi postępowania, w tym dotyczące informowania o poszczególnych etapach procedury, rozpatrzenia uwag, czy przeprowadzenia dyskusji. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium, rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2) i sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), a rysunek planu - stanowiący integralną część uchwały (załącznik nr 1) sporządzono w odpowiedniej skali 1:2 000.
Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalenia.
W przekonaniu Sądu, nie doszło również do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w związku z zakwestionowanym przez Spółkę § 18 pkt 6 lit. a uchwały.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w § 18 uchwały zawarto ustalenie planistyczne 1PE i postanowiono w nim m.in., że:
"Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PE ustala się:
1) przeznaczenie - teren produkcji energii;
2) w ramach przeznaczenia podstawowego możliwa lokalizacja elektrociepłowni na biogaz oraz wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych;
3) zasady obsługi komunikacyjnej i parkowania samochodów:
a) obsługa komunikacyjna przez drogę dojazdową 1KDD,
b) minimalna liczba miejsc do parkowania - 1 mp/4 zatrudnionych,
c) miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinny stanowić co najmniej 4% ogólnej liczby miejsc do parkowania,
d) sposób realizacji miejsc do parkowania - parkingi naziemne;
4) wskaźniki zagospodarowania działki budowlanej:
a) intensywność zabudowy minimalna/maksymalna - 0,3/0,9,
b) maksymalny % powierzchni zabudowanej - 70,
c) minimalny % powierzchni biologicznie czynnej - 10;
5) zasady kształtowania zabudowy:
a) maksymalna wysokość zabudowy - 15 m, lecz nie więcej niż 2 kondygnacje,
b) geometria dachów dowolna;
6) zasady ochrony środowiska:
a) produkcja biogazu wyłącznie z substratów organicznych pochodzenia rolniczego (odchody zwierzęce - gnojowica i obornik, zmieszane z kiszonkami roślin energetycznych),
b) wymagane wykonanie hermetycznej instalacji technologicznej biogazowni z wykorzystaniem urządzeń nie powodujących zagrożenia zanieczyszczenia terenu,
c) przy składowaniu substratów należy zastosować rozwiązania minimalizujące emisję zapachów,
d) każda powierzchnia terenu związana z transportem, składowaniem i przetwarzaniem substratów musi być utwardzona oraz wyposażona w kanalizację deszczową z urządzeniami do odseparowania zanieczyszczeń od wody (...).".
W ocenie Sądu zakwestionowany zapis kontrolowanego planu miejscowego nie narusza wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688) nie mogło przy tym dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1a i 15 u.p.z.p., albowiem przepisy te zostały dopiero wprowadzone na mocy tej nowelizacji i nie obowiązywały w stanie prawnym, na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę.
Dokonując oceny legalności spornego zapisu należy przypomnieć, że gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości.
W konsekwencji, przyznane gminie w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne oznacza ustalone ustawowo uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze i możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, które stanowią podstawę działania organów gminy w procesie planowania przestrzennego, tj. przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zrównoważony rozwój został z kolei zdefiniowany w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez odesłanie do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w stanie prawnym obowiązującym przy podjęciu zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2024 r., poz. 54 - dalej jako: "Prawo ochrony środowiska"), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Wskazanie w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, jako podstawę działań planistycznych organów gminy powoduje, że przeznaczenie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi odbywać się przy bezwzględnym zachowaniu tych kryteriów.
Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy również inne elementy w tym zwłaszcza w nim wymienione, m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Użyty przez ustawodawcę zwrot "zwłaszcza" w odniesieniu do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że powinny być one uwzględniane przed innymi, niewymienionymi z nazwy.
Ustawodawca na równi przy tym traktuje prawo własności, jak i inne wskazane elementy. Gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego oraz sprzecznych interesów indywidualnych.
W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednocześnie też, ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2) i są konieczne (art. 31 ust. 3 zd1 1 Konstytucji). Realizacja zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, ochrona interesu publicznego i prawa własności innych podmiotów niejednokrotnie wymaga natomiast ograniczenia prawa własności jednostek, gdy danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań i wartości. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te pozostają w zgodzie z wymogami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podkreślić trzeba, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z zasadą praworządności, ustaloną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, co oznacza, że są związane aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Akty te obowiązują na obszarze działania tych organów. Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza zatem, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy są związane każdym powszechnie obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi, które to mogą być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne tego działania.
Obligatoryjne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3). Na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. wymagany zakres projektu planu miejscowego części tekstowej i graficznej, w tym wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa i standardów określone zostały rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587- zwanym dalej: "rozporządzeniem"). W § 4 tego rozporządzenia ustalone zostały wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w pkt 3 lit. a określono, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska.
W ocenie Sądu, kwestionowany zapis § 18 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały niewątpliwie mieści się w granicach wymogów wynikających z ww. regulacji art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Stwierdzić też trzeba, że kierując się wartościami wynikającymi z powołanego wyżej art. 1, ważąc sprzeczne interesy indywidualne skarżącej oraz potrzeby interesu publicznego i związane z nim potrzeby społeczności lokalnej, Gmina była uprawniona do wprowadzenia w spornym zapisie ograniczenia co do produkcji biogazu wyłącznie z substratów organicznych pochodzenia rolniczego (odchody zwierząt - gnojowica i obornik, zmieszane z kiszonkami roślin energetycznych).
Nie można w tym zakresie uznać argumentacji skarżącej, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (wg stanu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.) w tym, w nieuprawniony sposób modyfikuje ustalone w tych przepisach definicje pojęć biogaz i biogaz rolniczy, a to w związku z ograniczeniem możliwości wykorzystania wskazanej w tych definicjach gamy substratów w celu wytwarzania biogazu lub biogazu rolniczego.
Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że wprowadzenie takiego ograniczenia co do możliwości eksploatacji instalacji, która - jak wskazał pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy - już funkcjonuje, jest działaniem nieproporcjonalnym i nie mieści się w granicach władztwa planistycznego Gminy Gogolin.
Podkreślić należy, że omawiana regulacja w żaden sposób nie określa nowej definicji legalnej wskazanych pojęć, lecz - stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia - realizuje obowiązek ustalenia w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego poprzez ustalenie nakazów, zakazów, dopuszczenie i ograniczenie w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska. Z treści § 18 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały wprost wynika, że regulacja ta wprowadza ograniczenie co do rodzajów substratów mogących być wykorzystane do wytwarzania biogazu w granicach ustalenia planistycznego 1PE. Ograniczenie to, zdaniem Sądu, nie narusza przepisów prawa i mieści się w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Władztwo planistyczne stanowi bowiem kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przeznaczenia terenów, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Celowość tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają natomiast poza zakresem kognicji Sądu. Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a w tym zakresie zaskarżona uchwała co do omawianych ustaleń jest spójna i nie narusza przepisów prawa.
Ustalenia zawarte w § 18 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu mieszczą się też w zakresie potrzeb ochrony środowiska, w szczególności o których mowa w art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 Prawa ochrony środowiska w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych (pkt 5) oraz uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi (pkt 6). Przepis art. 72 ust. 2 tej ustawy stanowi z kolei, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.
W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że w toku procedury planistycznej skarżąca nie składała wniosków ani uwag do projektu planu, wobec czego kwestia omawianego zapisu zaskarżonej uchwały nie była sporna. Słusznie też podniosła, że pojęcie "zasad ochrony środowiska" odnosi się do ogółu norm prawnych, regulacji i zasad, które mają na celu ochronę naturalnych zasobów, takich jak woda, powietrze, gleba, a także ochronę biorożnorodności oraz przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. Jest to pojęcie szerokie i obejmuje również ochronę zdrowia i życia ludzi. Zasada proporcjonalności wymaga z kolei, aby przepisy ograniczające prawa człowieka były proporcjonalne do celów, które mają realizować. W kontekście zaś ochrony zdrowia i życia, wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne winny minimalizować negatywne skutki dla mieszkańców z poszanowaniem innych chronionych praw. W tym kontekście, zdaniem Sądu kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały realizuje wskazane założenia czyniąc zadość powołanym wcześniej przepisom prawa. Jest to bowiem materia mogąca być unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe przepisy, w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju, nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń. Do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza przed nieprzyjemnym zapachem, który może być związany z wykorzystaniem w działalności elektrociepłowni na biogaz odpadów produkcji zwierzęcej, zwłaszcza w pobliżu siedlisk ludzkich. Ponadto w zakresie zrównoważonego rozwoju należy uwzględniać intensyfikację i skumulowanie działalności inwestycyjnej na danym obszarze, niosącej ze sobą również zagrożenia dotyczące zanieczyszczenia powietrza, skażenia wód i gleby, problemy z hałasem i zarządzaniem odpadami oraz nadużycia istniejące infrastruktury drogowej. Istotne są również potrzeby społeczności lokalnej tworzącej wspólnotę samorządową wpisujące się w pojęcie interesu publicznego.
Słusznie podniosła Gmina, że zasada proporcjonalności, będąca elementem prawa konstytucyjnego wymaga, aby przepisy ograniczające prawa człowieka były proporcjonalne do celów, które mają realizować. W kontekście ochrony zdrowia i życia, wszelkie zaś rozstrzygnięcia planistyczne powinny minimalizować negatywne skutki dla mieszkańców z poszanowaniem innych chronionych praw. Ponadto, warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona środowiska są jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta, zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów, została uwzględniona w planie miejscowym.
W ocenie Sądu spójna i uzasadniona w świetle obowiązków nałożonych na Gminę przez ww. przepisy u.p.z.p., rozporządzenia i Prawa ochrony środowiska jest argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, dotycząca kwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały. Słusznie Gmina wskazała, że działalność elektrociepłowni na biogaz z wykorzystywaniem odpadów produkcji zwierzęcej nieopodal siedlisk ludzkich może prowadzić w szczególności do intensyfikacji wydzielania nieprzyjemnych zapachów, co bezpośrednio wpływa na komfort życia okolicznych mieszkańców, a w niektórych przypadkach może mieć negatywny wpływ na zdrowie, w tym zwłaszcza zdrowie psychiczne i komfort psychologiczny mieszkańców.
Sąd w zakresie spornej kwestii odorowej zgadza się z ogólną tezą, że o ile istnieją też oczywiście techniczne możliwości ograniczenia natężenia odorantów w powietrzu, to każdy przypadek przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji generuje emisję odorantów do otoczenia w mniejszej lub większej skali. Dostrzega przy tym, że brak jest aktów wykonawczych do art. 222 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, które określałyby wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metody oceny zapachowej jakości powietrza. Pomimo uregulowania art. 85 Prawa ochrony środowiska (tj. mimo wynikającego z powołanego przepisu obowiązku ochrony powietrza), ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym metody pomiaru odorów (ochrony powietrza przed zapachami), a jedynie przed stężeniami określonych substancji w powietrzu. W polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów.
Skoro w aktualnym stanie prawnym zapach, czy też odór, jest substancją prawnie niemierzalną, to tym bardziej nie można wykluczać kompetencji Gminy do wydania zaskarżonej regulacji planistycznej nawet jeśli instalacja Spółki będzie nowoczesnym obiektem, bazującym na beztlenowym obiegu zamkniętym.
W świetle zasady proporcjonalności uzasadnione są przyjęte przez Gminę rozważania, że elektrociepłownia na gaz wykorzystująca odpady zwierzęce, niesie ze sobą pewne ryzyka zarówno dla ludzi, jak i środowiska, co było przedmiotem protestów mieszkańców. Największe zagrożenia tego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych obejmują obok emisji odorów również zanieczyszczenie powietrza, skażenie wód i gleby oraz problemy związane z hałasem, zarządzaniem odpadami i nadużycie wykorzystania istniejącej infrastruktury drogowej. Wykorzystywanie odpadów zwierzęcych może bowiem prowadzić do emisji zanieczyszczeń powietrza w postaci gazów i pyłu zawieszonego, a w przypadku niewłaściwego zarządzania odpadami i procesami produkcyjnymi może dojść do skażenia wód gruntowych wpływającego na lokalne źródła i zasoby wodne. Odcieki z procesów produkcyjnych mogą też prowadzić do pogorszenia jakości gleby, co może mieć negatywne konsekwencje dla lokalnej roślinności i ekosystemów, podczas gdy w obszarze miejscowości [...] zlokalizowane są największe gospodarstwa rolne produkcji roślinnej na terenie gminy. Co więcej, proces wykorzystania odpadów zwierzęcych może generować dodatkowe odpady, co może prowadzić do problematycznego składowania, dalszego zanieczyszczenia środowiska, jeżeli substancje chemiczne przedostaną się do wód, gleby lub powietrza. Ponadto, odpady zwierzęce mogą zawierać patogeny (bakterie, wirusy, pasożyty), które mogą zostać uwolnione podczas procesów związanych z ich przetwarzaniem. Jeżeli procesy nie są właściwie kontrolowane, istnieje ryzyko rozprzestrzenienia patogenów, co może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Wreszcie procesy technologiczne w elektrociepłowni mogą generować hałas oraz wibracje, które mogą wpływać na komfort życia lokalnych mieszkańców, a także na lokalną faunę. Emisje zanieczyszczeń i potencjalne skażenia, mogą też w konsekwencji negatywnie wpływać na lokalne ekosystemy, ograniczając bioróżnorodność i powodując degradację siedlisk naturalnych. Eksploatacja elektrociepłowni może wymagać też intensywnego transportu odpadów zwierzęcych i innych surowców, co nieuchronnie prowadzi do zwiększenia ruchu drogowego. Ponieważ zamierzona inwestycja znajduje się u podnóża [...], objętej dominacją Parku Krajobrazowego, nie można też pominąć, że [...] jest istotnym miejscem turystycznym i [...]. Zwłaszcza też, że [...] uplasował się już jako miejscowość turystyczna z lokalizacją [...], a w nim bazy hotelowo-gastronomicznej. W świetle tego zasadne jest uwzględnienie, że zwiększony ruch ciężarówek, potencjalna degradacja krajobrazu oraz immisje odorowe mogą wpłynąć negatywnie na postrzeganie regionu przez turystów, zmniejszając jego atrakcyjność. Hałas i zanieczyszczenia mogą zniechęcać do odwiedzin, co bezpośrednio uderzy w lokalną gospodarkę opartą na turystyce. W oczywisty sposób wpłynie też negatywnie na wartość nieruchomości w okolicy, a zatem na wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. walory ekonomiczne przestrzeni.
Mając na uwadze rozważane przez Gminę wartości uznać należy, że zasadnie w realiach niniejszej sprawy prawodawca lokalny przyznał prymat potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, a wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnął przy zastosowaniu ogólnych zasad prawa ochrony środowiska m.in. takich jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasada prewencji i ostrożności wynikającej z art. 6 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 452/24) oraz jej odmiany - zasady in dubio pro natura. Zasada prewencji łączy się też z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Konieczność uwzględnienia ww. zasad, tj. konieczność przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w jak największym stopniu zapewniającym zachowanie chronionych prawem walorów, wskazanych przez Gminę, wynika z art. 71 ust. 3 i nast. Prawa ochrony środowiska. W studium i w planie miejscowym, jak wynika z art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17 istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie chronioną w interesie publicznym wartością są zdiagnozowane przez Gminę potrzeby zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, co uzasadnia wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń na działce skarżącej. W tej sytuacji, kwestionowane zapisy Planu miejscowego, wprowadzające na terenie 1PE sporne ograniczenie także i z tych powodów nie stanowią naruszenia prawa.
Sąd podziela stanowisko Gminy, że ograniczenie wprowadzone w § 18 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały spełnia wymogi prawa nadrzędnego i ochrony środowiska. W świetle ww. zasad ogólnych prawa ochrony środowiska przyjęte rozwiązanie planistyczne jest adekwatne do celu, który ma osiągnąć i nie ingeruje w sposób nadmierny w prawo własności skarżącej. Ograniczenie dotyczące produkcji biogazu z określonych substratów ma niewątpliwie na celu ochronę środowiska i zdrowia publicznego, co jest nadrzędnym interesem publicznym społeczności lokalnej na straży, którego stoi Gmina Gogolin. Wprowadzone w uchwale ograniczenie minimalizuje negatywne skutki dla środowiska, a tym samym jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Nie jest przy tym nadmierne ani nieproporcjonalne, ponieważ nie zakazuje produkcji biogazu w ogóle, lecz jedynie precyzuje rodzaj substratów, które mogą być używane, aby chronić interes publiczny. W tym przypadku ograniczenie dotyczy tylko sposobu produkcji energii z odnawialnych źródeł, co jest proporcjonalne do zagrożeń związanych z uciążliwościami środowiskowymi. Podkreślić trzeba, że uchwała nie wprowadza zakazu produkcji biogazu, lecz określa warunki, jakie mają na celu zminimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie mieszkańców. Nie dyskryminuje też konkretnych przedsiębiorców, albowiem wszyscy wytwórcy biogazu na danym terenie podlegają tym samym regułom co oznacza, że ograniczenia są stosowane jednolicie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie podzielić należy pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1281/16, że ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim, a plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w ramach władztwa planistycznego w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.
Ustawodawca przewidział, że możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów lecz zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Gmina Gogolin wprowadzając sporne ograniczenie uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a prawnie chronioną wartością, z którą powiązane zostało ograniczenie prawa własności skarżącej jest ochrona środowiska i interesu publicznego.
Organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. Ograniczenie to nastąpiło przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska w tym jakość powietrza ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności.
W niniejszej sprawie Gmina wykazała, że ograniczenie prawa własności skarżącej było konieczne oraz proporcjonalne w stosunku do interesu publicznego i nie narusza istoty prawa własności. Nie naruszyła tym samym granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Kierowała się interesem publicznym odpowiednio go ważąc w odniesieniu do interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca ma bowiem możliwość realizacji na swojej nieruchomości przedsięwzięcia w postaci eksploatacji elektrociepłowni na biogaz i zamierzenie to faktycznie realizuje. Wprowadzone ograniczenie dotyczące substratów do produkcji biogazu znajdowało umocowanie w przepisach art. 1 ust. 1, 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Było uzasadnione ochroną środowiska i społeczności lokalnej przed niekorzystnym oddziaływaniem z terenu biogazowi.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku z naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów u.p.z.p. W niniejszej sprawie Gmina, kierując się wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wartościami, zgodnie z prawem wyważyła interesy i uznała, że nie jest możliwa prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, bez ingerencji w prawo własności. Dokonała zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony.
Należy zaznaczyć, że ład przestrzenny wyraża się nie tylko w kategoriach ekonomicznych umożliwienia właścicielowi jako najkorzystniejszego ekonomicznie zagospodarowania danej nieruchomości. Trzeba w nim również uwzględnić potrzeby interesu publicznego. Zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy zatem rozumieć jako takie kształtowanie przestrzeni, która stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązane w zakresie zaskarżonego ograniczenia nie narusza tych zasad.
W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej i organu.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).
Wnioski dowodowe dotyczyły dokumentów, które na tym etapie postępowania nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Brak więc było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Sąd podkreśla, że nie mogą być w rozpatrywanej sprawie planistycznej wzorcem sądowej kontroli wskazane w skardze dokumenty w tym z postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla nieruchomości skarżącej, czy pozwolenia zatwierdzającej projekt budowlany elektrociepłowni na biogaz. Na treść miejscowych planów mają bowiem wpływ przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Plany inwestycyjne, które skarżąca planowała realizować, a które wyraziła w przedłożonych do skargi pismach (k. 13 - 19 akt sądowych), w tym w pismach z postępowania o wydanie decyzji środowiskowej lub o zmianę pozwolenia na budowę, są gwarantowane odrębnymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopiero wtedy gdy wynikają z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Mogą być wówczas, w świetle obowiązujących przepisów, bez przeszkód zrealizowane - po myśli art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Oczekiwania skarżącej wyrażone w treści przedłożonych do skargi wniosków, pism i aktów nie mają mocy wiążącej w procedurze planistycznej i organ planistyczny nie miał obowiązku ich uwzględnienia przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały.
W tym kontekście władztwo planistyczne nie zostało przez Gminę przekroczone, a interes prywatny nie doznał uszczerbku z naruszeniem zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności. Z treści prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości określonego zagospodarowania każdej prywatnej nieruchomości. To Gmina, działając w ramach określonych przez granice prawa, w tworzonym Planie miejscowym posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. W tym może ograniczać uprawnienia właścicielskie skarżącej w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uzna za ważniejsze. Gmina posiada kompetencję (doktrynalnie zwaną "władztwem planistycznym") do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej, nie decyduje jeszcze o naruszeniu jej prawa własności w stopniu niezasadnym i nieproporcjonalnym, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.