I SA/Op 263/25

I SA/Op 263/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Remigiusz Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 4 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 733
art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 6b, art. 6r ust. 2a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 35 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S.A. w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 listopada 2024 r., Nr IX/153/24 w przedmiocie powierzenia spółce "Z." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wybranych zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej R. S.A. w O. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez R. S.A. w O. [dalej: skarżąca, Spółka, strona] jest uchwała Rady Miasta Opola [dalej: Rada Miasta] w przedmiocie powierzenia "Z." Sp. z o.o. w O. wybranych zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku.
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Rada Miasta Opola podjęła 28 listopada 2024 r. uchwałę Nr IX/153/24 w sprawie powierzenia spółce "Z." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wybranych zadań własnych Gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku [dalej: uchwała].
W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) [dalej: usg], art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679) [dalej: ugk], § 2 pkt 6 uchwały Rady Miasta Opola z 28 marca 1996 r., Nr XXV/229/96, w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki gminy z ograniczoną odpowiedzialnością.
W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miasta dokonała wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań polegających na: 1) zagospodarowaniu wymienionych w uchwale frakcji odpadów komunalnych, których odebranie i zagospodarowanie pozostaje zadaniem Miasta Opola; 2) wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu ich w odpowiednim stanie technicznym.
Rada Miasta postanowiła w § 1 ust. 2 uchwały, że zadania wskazane w ust. 1 realizowane będą przez "Z." Sp. z o.o. [dalej: Z.], bezpośrednio na podstawie uchwały. Powierzenie Z. zadań, o których mowa w ust. 1, nastąpiło na okres 10 lat (§ 1 ust. 3 uchwały). Szczegóły dotyczące powierzenia Z. zadań własnych Gminy Opole, o których mowa w ust. 1, zostaną określone w umowie wykonawczej, zawartej pomiędzy Gminą Opole a Z. (§ 1 ust. 4 uchwały). Wykonanie uchwały, w tym zawarcie umowy wykonawczej, o której mowa w § 1 ust. 4 uchwały, powierzono Prezydentowi Miasta Opola (§ 2 uchwały). Uchwała weszła z życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).
Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uchwała jest zamieszczona w Bazie Aktów Własnych Urzędu Miasta Opola (https://prawomiejscowe.um.opole.pl) powszechnie dostępnej bezpośrednio, jak również poprzez link na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola (https://bip.um.opole.pl).
Jedynym wspólnikiem Z. jest Gmina Opole, co wynika z danych Krajowego Rejestru Sądowego (KRS nr [...]) i jest to fakt powszechnie znany (art. 106 § 4 ppsa), ponieważ dane te zostały ujawnione w szczególności w Portalu Rejestrów Sądowych (https://wyszukiwarka-krs.ms.gov.pl).
Skargę na powyższą uchwałę złożyła Spółka, która – powołując się na art. 101 ust. 1 usg – wniosła o stwierdzenie jej nieważności.
W zakresie wykazania interesu prawnego skarżąca argumentowała, że uchwała narusza jej interes prawny jako podmiotu odpowiedzialnego za eksploatację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która to instalacja została wskazana w obowiązującym na terenie województwa opolskiego "Planie gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem lat 2023–2028" [dalej: plan, wpgo]. Instalacja eksploatowana przez skarżącą została ujęta na liście instalacji komunalnych na terenie województwa opolskiego jako jedna z funkcjonujących na terenie województwa opolskiego instalacji spełniających wymagania instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów. W treści przyjętego planu, jako instalacja regionalna do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w regionie centralnym, została wskazana instalacja eksploatowana przez skarżącą. Uwzględnienie w treści wpgo regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, mimo że sam plan ma charakter aktu planowania i w istocie nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, ma fundamentalne znaczenie dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych, takich jak skarżąca. Powierzenie Z. przez Radę Miasta, na podstawie zaskarżonej uchwały, zadania polegającego na zagospodarowaniu frakcji odpadów komunalnych narusza interes prawny skarżącej. Powierzenie Z. zadania polegającego na zagospodarowaniu odpadów powoduje bowiem, iż odpady komunalne powstające na terenie Miasta Opola, zamiast do instalacji eksploatowanej przez skarżącą, która została wskazana w wpgo jako instalacja regionalna do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w regionie centralnym, będą trafiały do instalacji eksploatowanej przez Z., który to podmiot nie prowadzi instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, która byłaby uwzględniona w wpgo. W konsekwencji powyższego – zdaniem skarżącej – uchwała narusza jej interes prawny, wywodzony z treści obowiązującego planu, gdyż przyjęta przez Radę Miasta uchwała ogranicza jej uprawnienia wynikające z wpgo, polegające na eksploatacji przez skarżącą w regionie centralnym województwa opolskiego instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.
Dalej skarżąca podniosła, że uchwała, w zakresie, w jakim powierza Z. do wykonania zadanie polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu ich w odpowiednim stanie technicznym, narusza jej interes prawny wynikający z obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której część przeznaczona jest na pokrycie kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz na koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 6r ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733) [dalej: ucpg] z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Koszt takich pojemników zakupionych przez Gminę wpływa na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonej w O. Tym samym, skarżąca jest obowiązana do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której część przeznaczona jest na pokrycie kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Strona podniosła też, że w przedmiotowej sprawie Miasto Opole nie przeprowadziło przetargu na odbiór odpadów z nieruchomości, lecz na podstawie uchwały powierzyło Z. wybrane zadania własne gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym w szczególności obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. Szczegóły dotyczące realizacji powierzonego przez Radę Miasta zadania polegającego na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu ich w odpowiednim stanie technicznym, zostaną określone w umowie wykonawczej zawartej pomiędzy gminą a Z. Umowa ta, zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, określać ma m.in. wysokość rekompensaty z tytułu wykonywania przez Z. zadań powierzonych. Nie sposób zatem, w ocenie strony, przewidzieć na obecnym etapie kto i w jaki sposób będzie ustalał wysokość tej rekompensaty, a w szczególności, jakie przyjmie dane na potrzeby wyliczenia tej części rekompensaty, która dotyczy zadania polegającego na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. Taki sposób realizacji zadania własnego gminy, w szczególności w zakresie dotyczącym rozliczeń finansowych realizacji tego zadania, zdaniem skarżącej, nie może być zgodny z zasadą określoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.). W sytuacji przeprowadzenia przez Miasto Opole przetargu na odbieranie odpadów z nieruchomości – Miasto dysponowałoby możliwością wyboru oferty, która zawierałaby najniższą cenę za pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. Natomiast w przedmiotowej sprawie, z uwagi na powierzenie Z. wyposażenia nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów, Miasto Opole ma ograniczoną możliwość negocjacji ceny za dostarczenie pojemników. Jednocześnie z uwagi na to, że obowiązek dostarczenia pojemników został przejęty przez Gminę Opole, właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, również zostawili pozbawieni tej możliwości i nie mają wpływu na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Dalej strona podniosła, że na podstawie § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr LIII/1015/22 ustalono stawkę opłaty za pojemnik przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – co odpowiada usłudze określonej w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały. Tym samym skarżąca jako właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, będzie obligatoryjnie zobowiązana do ponoszenia tych kosztów.
Reasumując powyższe, skarżąca wskazała, że wywodzi swój interes prawny z faktu bycia właścicielem nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonej O. Jako właściciel nieruchomości, skarżąca wskazała, iż konsekwencją podjęcia skarżonej uchwały jest nałożenie na nią obowiązku w postaci konieczności ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami i za pojemnik przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek ten jest realny i powstanie mimo podjęcia uchwały, która jako niezgodna z prawem jest w istocie nieważna.
W odpowiedzi na skargę Gmina Opole [dalej: Gmina, organ] wniosła o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżąca przede wszystkim nie wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W uzasadnieniu argumentowała, że wojewódzkim planom gospodarki odpadami ustawodawca nie nadał rangi aktu prawa miejscowego. Natomiast źródłem interesu prawnego na gruncie art. 101 usg może być jedynie norma prawna zawarta w akcie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim o charakterze materialnym, nie zaś jakakolwiek inna norma o charakterze kierunkowym, postulatywnym itd. Już więc z samego tego faktu, że wpgo nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wyprowadzić należy wniosek, że skarżąca nie mogła wywieść z niego swojego interesu prawnego. Uzasadnienie skargi wskazuje, że skarżąca posiada najwyżej interes faktyczny na gruncie zaskarżonej uchwały. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca w istocie posiada interes prawny w zakwestionowaniu uchwały, to (według organu) nie można zignorować tego, że jej skuteczne zaskarżenie jest możliwe nie tylko w razie wykazania tej okoliczności, ale też po wykazaniu, że interes ten został naruszony. Tymczasem w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Ponadto naruszenie interesu prawnego, uzasadniające wystąpienie ze skargą opartą na art. 101 usg, musi być konkretne i realne, a nie jedynie potencjalne. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwalą a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją strony. Interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot taki dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. Nie można, wobec tego, uznać za naruszenie interesu prawnego sytuacji, w której podmiot, który świadczy na rzecz gminy usługę odbierania lub zagospodarowania odpadów komunalnych, uznaje, iż powierzenie tego zadania przez Gminę jej własnej spółce komunalnej ograniczy możliwość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Brak jest w tej sprawie jakiegokolwiek aktualnego oraz realnego naruszenia interesu skarżącej, skoro w swych przewidywaniach ogranicza się ona do ewentualnych, niepewnych konsekwencji, jakie wiązać się mogą z dalszymi, pośrednimi skutkami wykonania skarżonej uchwały. Skarżąca nie jest bowiem podmiotem legitymującym się prawnie gwarantowanym uprawnieniem do wyłącznego świadczenia na terenie gminy usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, które to uprawnienie uniemożliwiałoby utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego i powierzenie jej zadań w tym zakresie. Dalej Gmina wywodziła, że zaskarżona uchwała dotyczy powierzenia spółce miejskiej zadania polegającego na zagospodarowaniu bioodpadów, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów powstałych w wyniku przetworzenia zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych. Tymczasem instalacje MBP stanowią instalacje do przetwarzania frakcji niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Co więcej, nie obowiązuje już regionalizacja w gospodarce odpadami. Postanowienia aktu planistycznego, jakim jest wpgo, na które powołuje się skarżąca, pozostają w tym zakresie od blisko 6 lat nieaktualne i niezgodne z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Nawet w poprzednim stanie prawnym, kiedy jeszcze obowiązywała regionalizacja, uchwala również nie mogłaby naruszać interesu prawnego skarżącej. W obecnym stanie prawnym żaden przepis nie nakazuje kierowania strumienia odpadów do instalacji prowadzonej przez skarżącą.
Gmina zaznaczyła, że skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę z faktu bycia właścicielem nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy na terenie Miasta Opola, a z którym wiąże się obowiązek uiszczania przez nią opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Gminy argumentacja skarżącej świadczy o niedostatecznym rozumieniu sposobu funkcjonowania gminnego systemu odpadowego i jego skutków dla jego uczestników, tj. m.in. właścicieli nieruchomości. Sytuację prawną skarżącej – podobnie jak innych właścicieli nieruchomości na terenie Miasta O. – kształtują akty prawa miejscowego podejmowane na podstawie ucpg, a w szczególności: uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek takiej opłaty; uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; uchwała w sprawie objęcia wszystkich lub niektórych właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych. W ocenie Gminy naruszenia interesu prawnego skarżącej z ww. powodów można by się zatem ewentualnie dopatrywać jedynie w uchwałach "tematycznych", tj. np. w powołanej w skardze uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości na terenie miasta Opola oraz ustalenia stawki tej opłaty, czy też uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta Opola i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Żadna z ww. uchwał nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Żadna także z ww. uchwał – podobnie jak innych aktów prawa miejscowego – nie określa, który konkretnie podmiot świadczy określone usługi odpadowe na terenie danej gminy. W ocenie Gminy, zarzuty skarżącej w tym zakresie stanowią de facto próbę kwestionowania subiektywnie pojmowanej przez nią rzetelności, celowości i gospodarności rozstrzygnięć podjętych przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale. Kwestie te nie mogą być jednak źródłem interesu prawnego skarżącej, a tym bardziej świadczyć o jego rzekomym naruszeniu. Kryteria te nie mogą być także przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Jest to tym bardziej istotne, iż żadna ustawa, w tym ucpg czy ugk, nie wskazuje konkretnej formy realizacji zadania w zakresie wyposażenia nieruchomości w pojemniki. Zastosowanie w tym zakresie znajdą regulacje ogólne wynikające z przepisów prawa samorządowego. Argumentacja skarżącej świadczy jednak (jak wskazał organ) o tym, że jako właściciel nieruchomości niezamieszkałej położonej na terenie Miasta O. zobowiązana jest do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, więc ma ona jedynie interes faktyczny związany ze sposobem wydatkowania środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym – wydatkowaniem tychże środków na pokrycie kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych, które to zadanie ma wykonywać Z. Sam bowiem sposób wykonania zadania oraz wyłonienie podmiotu, który będzie realizował zadanie własne Gminy, polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych, nie może ze swej istoty naruszyć interesu prawnego właściciela nieruchomości. Podobnie jak interesu tego nie może naruszać sposób ukształtowania dokumentacji przetargowej czy decyzja gminy (zamawiającego) o odrębnym przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych, a odrębnie na wyposażenie nieruchomości w pojemniki do ich zbierania. Każde z tych rozwiązań jest względem siebie równorzędne i pozostawione decyzji właściwych organów gminy. Skarżąca miałaby natomiast środki ochrony prawnej, gdyby ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi próbowano finansować realizację innych niż odpadowe zadań gminy, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Gmina wskazała, że skarżąca, jako właściciel nieruchomości niezamieszkanej, może złożyć Prezydentowi Miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez Gminę. W takiej sytuacji nie będzie objęta zakresem usług świadczonych przez Gminę w zamian za publicznoprawną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w tym nie będzie wyposażana w pojemniki do zbierania odpadów. Oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, zdaniem organu, nie zmienia także fakt, iż wywodzi ona swój rzekomy interes prawny z uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości na terenie miasta O. oraz ustalenia stawki tej opłaty, która jest aktem prawa miejscowego. Sam fakt posiadania statusu właściciela i związanego z tym obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie pozostaje w prawnej zależności z uchwałą podjętą na podstawie art. 4 ugk, a więc dotyczącą sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej przez Gminę, której można by przypisać cechę interesu prawnego. Zależność między tymi dwiema okolicznościami ma charakter czysto faktyczny. Interes faktyczny stanowi bowiem to, że skarżąca jest uczestnikiem systemu gospodarki odpadami, który będzie zobligowany do uiszczenia opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, weryfikując czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z zm.) [dalej: ppsa]. W szczególności sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a ppsa). Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) [dalej: usg], zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta w sprawie powierzenia Z. wybranych zadań własnych Gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ucpg utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Dokonany w uchwale wybór sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ugk, należy do zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 9 ust. 1 usg w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 usg). Z powyższą regulacją korespondują przepisy ugk. Gospodarka komunalna obejmuje bowiem w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ugk). Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ugk). Oznacza to, że domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.
W sprawie niniejszej Z. jest podmiotem zewnętrznym wobec Gminy Opole, jednak Gmina jest jego jedynym udziałowcem. Z. już istnieje i realizuje przekazane mu wcześniej zadania własne Gminy. W ocenie Sądu wyborem sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej jest również rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zmiany, która w zakresie przekazanych zadań i kompetencji, prowadzić będzie do modyfikacji katalogu powierzonych uprzednio danemu podmiotowi zadań. Jeżeli nawet dany podmiot wykonywał już na terenie jednostki samorządu terytorialnego określone zadanie własne tej jednostki, to kwestia dokonania zmian w tym zakresie wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki (wyrok NSA z 26.11.2013 r., II OSK 2283/13), a podstawę prawną uchwały stanowią w tym zakresie w szczególności art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 usg oraz art. 3 ust. 1 ucpg. Skoro sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku należą zadań własnych gminy, to przy ich wykonywaniu stosuje się również przepisy usg i przepisy ugk.
W niniejszej sprawie Spółka zakwestionowała dopuszczalność powierzenia przez Radę Gminy, w drodze uchwały, zadania własnego Gminy w zakresie zagospodarowania niektórych frakcji odpadów komunalnych oraz odpadów powstałych w wyniku przetworzenia niesegregowanych odpadów komunalnych, których odebranie i zagospodarowanie pozostaje zadaniem Miasta Opole, a także zadania polegającego na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu ich w odpowiednim stanie technicznym w zakresie nieruchomości, które Miasto Opole obowiązane jest wyposażyć w pojemniki, istniejącemu Z., którego jedynym udziałowcem jest Gmina.
Sąd wyjaśnia, że obowiązujące przepisy przewidują taki sposób realizacji zadań gminy, który polega na utworzeniu przez Gminę własnej jednostki organizacyjnej i powierzeniu jej zadań Gminy. W myśl art. 9 ust. 1 ugk jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Spółka taka może zatem zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych, należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 usg) i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań (wyrok NSA z 3.12.2015 r., II OSK 2590/15).
W orzecznictwie sądowym zajmowano już stanowisko dotyczące klasyfikowania aktów organów stanowiących dotyczących przekazywania istniejącej spółce komunalnej zadania własnego obejmującego utrzymanie czystości i porządku na terenie danej gminy. Wskazuje się, że takie uchwały nie są aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 20.05.2025 r., III OSK 1082/24; wyrok NSA z 29.11.2022 r., III OSK 5399/21; wyrok NSA z 29.11.2022 r., III OSK 5050/21). Stanowisko to w sprawie niniejszej Sąd przyjmuje jako własne. Jeżeli dana uchwała powierza samorządowej spółce wykonywanie zadania publicznego tej jednostki samorządu i nie zawiera żadnych przepisów nakładających bezpośrednio obowiązki lub uprawnienia na mieszkańców lub innych odbiorców tych usług, to nie stanowi ona aktu prawa miejscowego i tym samym należy ją zaliczyć do aktów wewnętrznych, organizujących działalność struktur utworzonych celem wykonywania zadań publicznych. W ocenie Sądu żaden z przepisów zaskarżonej uchwały nie ustanawia obowiązku ani uprawnienia nakładanego na podmiot pozostający poza strukturą Miasta Opole.
Jak zostało to już wskazane, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ugk organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Jedną z takich form jest spółka kapitałowa i wybór takiej spółki do wykonywania zadania publicznego nie kształtuje żadnych uprawnień lub obowiązków mieszkańców Gminy. Jedynie w sposób pośredni, poprzez działalność takiej spółki realizującej dane zadania publiczne, mieszkańcy otrzymują określone usługi lub świadczenia, jednak aby dana uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, muszą z niej bezpośrednio wynikać obowiązki lub uprawnienia mieszkańców (adresatów). Własne zadania Miasta Opola w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych z art. 3 ust. 2 pkt 6b ucpg oraz wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym z art. 6r ust. 2a ucpg odpowiadają zakresowi powierzenia wynikającemu z § 1 ust. 1 uchwały i mogły być powierzone do wykonywania przez gminną spółkę kapitałową. Tym samym zaskarżona uchwała, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegała również opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wyrok NSA z 20.05.2025 r., III OSK 1082/24).
Uchwała Rady Miasta jest zatem aktem, który mógł zostać zaskarżony do Sądu na podstawie art. 3 § 2 ust. 6 ppsa. Zaskarżona uchwała stanowi akt wewnętrzny, którego adresatami są Prezydent Miasta Opola (organ wykonawczy Gminy) i Z. (spółka komunalna). Akt ten nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków podmiotów zamieszkujących lub funkcjonujących na terenie Miasta O., a w tym skarżącej. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, a tym bardziej – że interes ten został naruszony. Brak jest w sprawie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją strony. Powyższe uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, czyli w sprawie niniejszej art. 101 ust. 1 usg.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia ponadto, że uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 marca 2017 r., Nr XXVII/306/2017, w sprawie przyjęcia "Planu gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028", w świetle przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia, była aktem kierownictwa wewnętrznego. W wpgo wskazywano obligatoryjnie regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi, co wynikało z art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) (wyrok NSA z 17.05.2022 r., III OSK 1122/21). Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest planistycznym instrumentem, służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określając ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Nie jest jednak aktem prawa miejscowego, bo nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie Gminy. Jest on uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa (wyroki NSA: z 13.03.2012 r., II OSK 2695/11; z 14.04.2015 r., II OSK 2154/13). W takim stanie prawnym postanowienia wpgo, wbrew stanowisku Spółki, nie mogą stanowić źródła prawem ustanowionych i chronionych uprawnień konkretnego podmiotu, które mogłyby podstawą wykazania interesu prawnego strony w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta z 28 listopada 2024 r., Nr IX/153/24.
Pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca, a mianowicie pojęcie "interesu prawnego lub uprawnienia" oraz pojęcie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" warunkują istnienie legitymacji skargowej. Sąd wyjaśnia, że "interes prawny lub uprawnienie", o których mowa wyżej, muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok TK z 16.09.2008 r., SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia zaistnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej a kwestionowaną w skardze uchwałą (wyrok NSA z 27.05.2020 r., II OSK 3087/19). Co więcej, zaistnienie tego rodzaju relacji powinno być wykazane przez stronę wnoszącą skargę, a mianowicie wymagane jest wykazanie istnienia konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym) wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego, który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), podstawą zaś jej wzruszenia – niezgodność z prawem takiego naruszenia interesu prawnego (postanowienie NSA z 19.10.2018 r., I OSK 3393/18).
Jeżeli więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ma bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu, w którą ingeruje uchwała, a przy tym powinien być on osobisty (własny, indywidualny) oraz aktualny i realny, to w dacie wejścia w życie uchwały Rady Gminy interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej musi obiektywnie oraz rzeczywiście istnieć, co oznacza, że nie może być on hipotetyczny, czy też przewidywany w przyszłości, a o jego naruszeniu można wnioskować na tej podstawie, że naruszenie to cechuje się bezpośredniością, aktualnością i realnością, a więc gdy skutkiem wejścia w życie uchwały lub jej konkretnych przepisów jest rzeczywiste naruszenie istniejącego interesu, stwarzające stan jego realnego zagrożenia, który musi również istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie tylko tworzyć zagrożenie wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. Należy przy tym podkreślić, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, co powoduje, że nawet ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały nie uzasadnia wniosku o istnieniu legitymacji skargowej, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (wyrok NSA z 12.08.2025 r., II GSK 1155/25).
Prezentowana w uzasadnieniu skargi argumentacja strony nie dowodzi istnienia źródła rekonstrukcji konkretnego oraz przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego (konkretnego prawa) oraz jego rzeczywistego naruszenia zaskarżoną uchwałą lub jej konkretnymi przepisami, co wobec treści art. 101 ust. 1 usg stanowi kwalifikowany warunek legitymacji skargowej. Wywód skarżącej odwołuje się bowiem do uwarunkowań ekonomicznych funkcjonowania Spółki i względów celowościowych związanych z gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, a podstawowym motywem wniesienia skargi była sprzeczność uchwały z interesem gospodarczym strony, co zostało jasno w uzasadnieniu skargi przedstawione, w szczególności, gdy Spółka odnosi się do problemu "skierowania strumienia odpadów" do innej instalacji przetwarzania niż ta, która do niej należy. Natomiast argumentacja skargi dotycząca – co istotne – jedynie możliwości wystąpienia skutków uchwały sprzecznych z zasadami gospodarowania środkami publicznymi, wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, jest wywodem należącym do zakresu "skargi obywatelskiej" wniesionej w interesie publicznym, a nie w interesie indywidualnym. Skarżąca nie wskazała jednak na żaden przepis prawa materialnego, który wobec jego treści i funkcji oraz relacji do kwestionowanej przez stronę uchwały mógłby stanowić źródło i zarazem podstawę zrekonstruowania interesu prawnego lub uprawnienia w przedstawionym wyżej rozumieniu tych pojęć, a co za tym idzie, nie wskazała, ani też nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać jego naruszenie cechujące się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Podkreślenia wymaga, że art. 101 ust. 1 usg nie stanowi podstawy wniesienia skargi na uchwałę z tego powodu, że narusza ona ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem (co już wyżej zostało wskazane) charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca do wniesienia skargi, musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Zatem uprawnione jest stwierdzenie, że nie istnieje żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną uchwałą, z której nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki mieszkańców Gminy lub podmiotów prowadzących na jej terenie działalność gospodarczą. Z tego również powodu bez prawnego znaczenia pozostaje argument Spółki, że jest ona właścicielem niezamieszkałej nieruchomości na terenie Miasta O., na której powstają odpady komunalne. W ocenie Sądu zaskarżenie uchwały przez Spółkę stanowi wyraz protestu wobec działań Gminy godzących w jej interes gospodarczy, a tym samym w jej interes faktyczny, a nie – prawny.
W analizie prawnej spraw, w których wniesiono skargę na podstawie art. 101 ust. 1 usg eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z 18.09.2003 r., II SA 2637/02). W skardze Spółka wskazała natomiast na pośrednie skutki wykonania zaskarżonej uchwały, które jedynie potencjalnie mogą wystąpić, a związane są z kalkulacją kosztów obsługi systemu gospodarowania odpadami, w szczególności – z wydatkami na wyposażenie nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie technicznym. Spółka w wywodzie dotyczącym jej interesu prawnego wskazała na przepisy § 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr LIII/1015/22 Rady Miasta Opola z dnia 28 kwietnia 2022 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości na terenie miasta Opola oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz.Urz.Woj.Op. z 2022 r. poz. 1398). Sąd stwierdził jednak, że związek pomiędzy przepisami i wykonaniem uchwały w sprawie powierzenia Z. wybranych zadań własnych Gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku a przepisami i wykonaniem uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty jest najwyżej pośredni i zdecydowanie hipotetyczny. Przepisy tej uchwały i odkodowane z nich normy prawne nie stanowią zatem podstawy do konstruowania tezy o wystąpieniu po stronie Spółki interesu prawnego koniecznego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Nr IX/153/24 z 28 listopada 2024 r.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała ani normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny, ani tym bardziej – że doszło do naruszenia takiego interesu. Reasumując, skoro brak jest bezpośredniego wpływu uchwały na prawa i obowiązki Spółki, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny strony w omawianym względzie nie istnieje. Skarżąca nie może zatem żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego.
W konsekwencji niewykazania przez stronę interesu prawnego, czyli niewskazania, w jaki konkretnie sposób przedmiotowa uchwała wpłynęła na jej indywidualną sytuację prawną – skargę należało odrzucić, jako wniesioną przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji postanowienia o zwrocie uiszczonego wpisu uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.