I SA/Op 24/25

I SA/Op 24/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 36 ust. 3 i ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 12, art. 31 ust. 1 zd. 2, art. 15 ust. 2 pkt 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 570
art. 1, art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 5, art. 151 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1 i ust. 2, art. 157, art. 152 ust. 1 i ust. 2, art. 153 ust. 3, art. 4 pkt 16, art. 175 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 219
par. 9 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 7, par. 4, par. 6 ust. 1-3, par. 5 ust. 1-3, par. 8 ust. 1, par. 3 ust. 1-2, par. 78, par. 79
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2024 r., nr SKO.40.1459.2024.li w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. [dalej: skarżąca, strona, właścicielka] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy] z 15 października 2024 r., nr SKO.40.1459.2024.li, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji] z 4 kwietnia 2024 r., nr UAB.6725.23.2023.MB, ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 159.862,83 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Strona była właścicielką działek: nr a (grunty orne klasy IVa) oraz nr b (łąki trwałe klasy IV), arkusz mapy [...], obręb P. w O., o łącznej powierzchni 0,4981 ha (vide: ewidencja gruntów i budynków, księga wieczysta – w aktach sprawy administracyjnej).
W dniu 28 marca 2022 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej powyższej nieruchomości gruntowej niezabudowanej. W wyniku oszacowania została ustalona wartość wynosząca 788.741 zł (vide: k. 49-59 akt sądowych).
W dniu 27 października 2022 r. właścicielka zawarła przedwstępną umowę sprzedaży powyższych gruntów. W § 1 pkt. III lit. b umowy kupujący oświadczył, że nabywa nieruchomość, żeby w przyszłości prowadzić na niej działalność gospodarczą, w tym zabudować ją do tych celów, po uzyskaniu wszelkich wymaganych prawem decyzji i zezwoleń. Nie jest celem kupującego nabycie nieruchomości, na której prowadzenie działalności gospodarczej oraz zabudowa będzie niemożliwa lub istotnie ograniczona. Strony umowy ustaliły cenę nieruchomości w kwocie 697.340 zł (vide: akt notarialny Rep. A nr [...], k. 66-72 akt sądowych).
Rada Miasta Opola podjęła z 20 kwietnia 2023 r. uchwałę Nr LXXI/1250/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Bierkowice-Wschód w Opolu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2023 r. poz. 1399 z 24 kwietnia 2023 r.) [dalej: mpzp, plan]. Uchwała weszła w życie po upływie trzydziestu dni od dnia ogłoszenia, tj. 25 maja 2023 r. (§ 7 mpzp). Opisane wyżej działki wskutek uchwalenia mpzp znalazły się w granicach terenu 4P/U – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny zabudowy usługowej: budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe oraz terenu 2WS – tereny wód powierzchniowych śródlądowych. W mpzp ustalono, że stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp] dla terenu 4P/U wynosi 30%, a dla terenu 2WS wynosi 0%.
W dniu 29 czerwca 2023 r. właścicielka zawarła przyrzeczoną umowę sprzedaży na warunkach określonych w umowie przedwstępnej (vide: akt notarialny Rep. A nr [...] – w aktach sprawy administracyjnej). Sprzedane grunty były niezabudowane oraz użytkowane rolniczo (vide: przywołane akty notarialne, a także operat szacunkowy z 12 lutego 2024 r., zeznanie świadka C. D. – w aktach sprawy administracyjnej). Do uchwalenia mpzp sprzedane grunty nie znajdowały się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika i nie było to podnoszone przez skarżącą, żeby w odniesieniu do tych gruntów została wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 upzp).
Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działek nr a oraz nr b (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 7 listopada 2023 r. – w aktach sprawy administracyjnej). W toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy złożył korektę operatu szacunkowego sporządzoną 12 lutego 2024 r. Dokument ten, wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami autora opracowania, był podstawą kluczowych w sprawie ustaleń faktycznych organów obu instancji. Celem wyceny było określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia mpzp. Wartość sprzedanej nieruchomości przed uchwaleniem mpzp została oszacowana na kwotę 47.219,88 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 580.096,01 zł.
Decyzją z 4 kwietnia 2024 r. Prezydent ustalił wobec strony jednorazową opłatę w wysokości 159.862,83 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki nr a (obecnie nr c), b (obecnie nr d), arkusz mapy [...], obręb P. w O., o powierzchni 0,4981 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bierkowice-Wschód" w Opolu, podjętego uchwałą Nr LXXI/1250/23 Rady Miasta Opola z 20 kwietnia 2023 r. oraz na skutek zbycia przez właścicielkę wymienionej nieruchomości w dniu 29 czerwca 2023 r. na mocy umowy sprzedaży – akt notarialny Rep. A [...]. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 4, ust. 6 upzp oraz ustalenia zawarte w mpzp. Wartość nieruchomości ustalono na podstawie korekty operatu szacunkowego sporządzonej 12 lutego 2024 r.
Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO wydało 18 października 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że już organ I instancji, w związku z otrzymanymi uwagami strony, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca podtrzymał swoją opinię, co do wartości wycenianej nieruchomości podnosząc w szczególności, że wyceny dokonano w oparciu o nieruchomości spełniające ustawową definicję nieruchomości podobnej, a różnice w zakresie cech rynkowych zostały w procesie wyceny skorygowane. Wyjaśnił też, że przyjęte do porównania działki są porównywalne z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny i przeznaczenie. Podał też dane dotyczące transakcji wykorzystanych do obliczeń, uzupełnione o oznaczenie aktu notarialnego, akcentując, że brak jest przepisów prawa, które obligowałyby do podawania w operacie szacunkowym numeru aktu notarialnego wykorzystanego w wycenie. Podkreślił również, że korzystny stan cechy "lokalizacja" (dla wyceny po uchwaleniu mpzp) określony został właściwie. P. nie jest obrębem o peryferyjnej lokalizacji w porównaniu z innymi nieruchomościami przyjętymi do obliczeń jak obręb B. Otoczenie stanowią tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, w sąsiedztwie położony jest duży zakład produkcyjny, a w odległości ok. [...] m znajdują się tereny specjalnej strefy ekonomicznej. Wskazał, że nieruchomości przy ul. [...] i [...] są przykładem na to, że położenie w specjalnej strefie ekonomicznej nie musi być jedynym wyznacznikiem wysokiej ceny. Również nieruchomości położone poza strefą mogą osiągać wysokie ceny, gdy mają dogodny dojazd, są uzbrojone, położone w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy produkcyjno-usługowej. W dniu 12 lutego 2024 r. rzeczoznawca przedłożył korektę operatu szacunkowego w związku z dostrzeżoną omyłką pisarską dotyczącą daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że określone w operacie wartości pozostają bez zmian.
W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe. W piśmie z 29 sierpnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał m.in., że określone w operacie wartości uwzględniają cechy rynkowe i indywidualne wycenianej nieruchomości – w tym jej ograniczoną funkcjonalność, czy brak dostępu do drogi publicznej. Cechy zostały uwzględnione w wycenie zarówno dla stanu po uchwaleniu planu miejscowego jak i przed uchwaleniem planu. Zaznaczył, że największym atutem wycenianej nieruchomości jest jej położenie w sąsiedztwie terenów produkcyjno-usługowych, co zostało uwzględnione w wycenie. Korzystne położenie jest także widoczne w uzyskanej przez nieruchomość cenie transakcyjnej, która jest wyższa niż wartość określona w operacie szacunkowym. Podał, że ze względu na cel wyceny, nieruchomości stanowiące grunty rolne, które mogły być wykorzystane pod zabudowę produkcyjno-usługową w oparciu o przeznaczenie wynikające z zapisów studium uwarunkowań i kierunków, nie mogły być przyjęte do obliczeń w przedmiotowej wycenie zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że wykazanie wzrostu wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych i może nastąpić wyłącznie przy pomocy dowodu o charakterze specjalistycznym; Dowód z operatu szacunkowego stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadania i oceny złożonego operatu pod względem zgodności z przepisami, ale również jego logiczności, kompletności, czy zupełności, a więc dokonania jego weryfikacji pod kątem, czy nie zawiera on niejasności, niejednoznaczności oraz treści ze sobą sprzecznych. Wartość dowodowa operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, podlega ocenie organu w ramach swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Organ może samodzielnie ocenić wartość dowodową dokumentu, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu albo wyjaśnień co do jego treści. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest przy tym dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12).
Zdaniem organu odwoławczego wskutek uchwalenia mpzp, obejmującego działki nr a i b (obecnie nr c i d), doszło do zmiany przeznaczenia gruntu. Do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia jednorazowej opłaty doszło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp. Wysokość stawki procentowej, na podstawie której ustalono opłatę, ustalona została w § 5 ust. 7 pkt 13 mpzp na przewidzianym w ustawie poziomie wynoszącym 30% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4P/U. Celem ustalenia wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej Prezydent uzyskał operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W związku z przeprowadzoną wyceną rzeczoznawca określił dwie wartości przedmiotowych działek, tj. wartość rynkową uwzględniającą przeznaczenie działek po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 580.096,01 zł oraz wartość rynkową uwzględniającą faktyczne przeznaczenie działek przed uchwaleniem planu na kwotę 47.219,88 zł. Biegły stwierdził zatem wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania. W ocenie SKO spełnione zostały przesłanki obligujące Prezydenta do wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem mpzp.
Przechodząc do oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji zbadał operat pod względem formalnym stwierdzając, że dokument sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również ocenił jego wartość dowodową przyjmując, że zarówno metoda jak i zastosowanie podejścia porównawczego są prawidłowe. Po dokonaniu analizy przedstawionego dokumentu Prezydent dopuścił operat szacunkowy jako wyłączny dowód wzrostu wartości działek nr a i b w związku z uchwaleniem mpzp. Organ I instancji odniósł się przy tym w treści uzasadnienia decyzji do zastrzeżeń strony dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu, poprzedzając wydanie rozstrzygnięcia pozyskaniem od biegłej dodatkowych wyjaśnień. Kolegium zauważyło, że argumentacja zawarta w odwołaniu stanowi w istocie powtórzenie uwag zgłaszanych przez stronę na etapie postępowania w pierwszej instancji, które to uwagi zostały przez SKO przeanalizowane w świetle uzupełniającego wywodu biegłego zawartego w piśmie z 8 stycznia 2024 r. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy spełnia kryteria dowodu, który mógł być podstawą ustalenia opłaty planistycznej.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości (tak dla wyceny przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu) są niepodobne i nieadekwatne do nieruchomości wycenianej, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca w sposób wystarczający uzasadnił dobór nieruchomości podobnych, wybrane cechy wpływające na ich wartość, wyjaśnił także jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. Proces wyceny poprzedzony został wizją lokalną przeprowadzoną w dniu 30 listopada 2023 r. oraz analizą rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu porównywalnym do nieruchomości wycenianej. Biegły wskazał, jakich transakcji poszukiwał do porównań i na jakim rynku – analizą objęto rynek lokalny obejmujący obszar O. Biegły wyjaśnił w treści operatu, że dla wyceny nieruchomości po uchwaleniu mpzp poszukiwano docelowo nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych w planie pod zabudowę produkcyjną, usługową, składy i magazyny, o ograniczonym dostępie do drogi publicznej i ograniczonej funkcjonalności ze względu na przebieg rowów i cieków wodnych oraz niewielkiej powierzchni do 0,5 ha, położonych możliwie najbliżej nieruchomości wycenianej – w sąsiedztwie terenów produkcyjno-usługowych. Wobec nieodnotowania wystarczającej liczby transakcji o zadanych parametrach, analizą objęto transakcje dotyczące nieruchomości położonych w większej odległości od wycenianej, o bardziej zróżnicowanych powierzchniach oraz posiadających dostęp do drogi publicznej. Wybrane 9 transakcji biegły zestawił w tabeli na str. 13 operatu. Natomiast dla wyceny nieruchomości przed uchwaleniem mpzp poszukiwał docelowo transakcji gruntami niezabudowanymi, stanowiącymi grunty rolne użytkowane rolniczo (grunty orne i łąki) o ograniczonym dostępie do drogi publicznej, niewielkiej powierzchni (poniżej 0,5 ha), położonych możliwie najbliżej działek wycenianych, w sąsiedztwie terenów produkcyjno-usługowych. Wobec ograniczonej liczby transakcji obrotu nieruchomościami rolnymi analizą objęto pozostałe (poza obrębem P.) obręby miasta O. oraz transakcje dotyczące nieruchomości o większej powierzchni gruntu. Odnotowano łącznie 60 transakcji, z której to grupy odrzucono nieruchomości obejmujące kilka działek oddalonych od siebie, nieruchomości położone peryferyjnie w znacznym oddaleniu od terenów zabudowanych, łąki położone w otoczeniu terenów leśnych oraz nieruchomości o niskich klasach gleby (RV-RVI). Biegły zestawił ostatecznie 15 transakcji dotyczących podobnych nieruchomości rolnych (tabela na str. 14 operatu).
Dalej Kolegium argumentowało, że odnosząc się do zarzutu wyceny gruntu w oparciu o nieruchomości niepodobne, poprzez przyjęcie nieruchomości o innej lokalizacji – rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r., że w odniesieniu do wyceny po uchwaleniu planu do analizy przyjęto obszar O., zawężony w dalszej kolejności do obrębów położonych w zachodniej części miasta, z wyłączeniem centrum miasta oraz obrębów uznawanych za najdroższe (K., G., G.1). Z analizowanej grupy działki położone w B. otrzymały lokalizację mniej korzystną, zaś pozostałe, położone w obrębach P., C. czy W. mają lokalizację korzystną i taką przyjęto do wyceny. W odniesieniu zaś do wyceny przed uchwaleniem planu biegły wskazał, że liczba transakcji gruntami o przeznaczeniu rolnym, położonych na terenach miejskich, jest ograniczona, dlatego analizą objęto większą liczbę obrębów niż w przypadku terenów produkcyjno-usługowych. W tym przypadku również wybrano lokalizację z wyłączeniem centrum oraz G.1 i K. Rzeczoznawca zaznaczył, że w odniesieniu do nieruchomości rolnych lokalizacja w poszczególnych obrębach ma mniejsze znaczenie niż bezpośrednie otoczenie nieruchomości, dlatego to otoczenie (a nie lokalizacja) jest cechą rynkową. Biegły uznał, że zakreślony wyżej obszar rynku lokalnego dostarcza odpowiednich danych porównawczych do przeprowadzenia wyceny. W kontekście zarzutu odwołania ("przyjęcia do porównania nieruchomości o zupełnie innej lokalizacji") SKO podkreśliło, że zagadnienie wyboru właściwego rynku i jego obszaru jest zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Fachowej wiedzy o charakterze stricte ekonomicznym (a nie prawnym) wymaga także zdefiniowanie rynku pod kątem jego atrakcyjności (w kontekście zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości uważanych za rejony miasta z wyższymi cenami nieruchomości).
Kolegium podniosło dalej, że w kwestii okresu badania rynku biegły odnotował w operacie, że podstawową analizą objął okres dwóch lat wstecz od dnia sprzedaży nieruchomości (29 czerwca 2023 r.), przy czym z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji w obu grupach badanie rynku rozszerzył o pierwszą połowę 2021 r., obejmując ostatecznie analizą lata 2021-2023. Odnośnie do zarzutu odwołania, że przyjęte do porównania nieruchomości (dla wyceny po uchwaleniu planu) cyt. "posiadały zupełnie inne przeznaczenie – jak sam stwierdził rzeczoznawca żadna z tych nieruchomości nie stanowiła transakcji gruntem o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym", biegły wyjaśnił, że cytowane stwierdzenie operatu odnosiło się wyłącznie do roku 2023. Rzeczoznawca wskazał w operacie, że w 2023 roku nie odnotowano transakcji gruntami o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym – poza nieruchomością wycenianą – stąd zasadne było przyjęcie do wyceny transakcji starszych, tj. z lat 2022 i 2021. Rozszerzenie to było zgodne z przepisami prawa i objęło faktycznie pierwszą połowę 2021 r. Zaakcentował również, że wszystkie nieruchomości objęte analizą i przyjęte do wyceny mają przeznaczenie produkcyjno-usługowe – tak jak nieruchomość wyceniana.
Kolegium analizowało dalej, że dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Istotą podejścia porównawczego (w tym metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Zdaniem SKO trafnie wskazał biegły, że przy doborze danych porównawczych należy kierować się definicją nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) [dalej: ugn]. Nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej (wyrok NSA z 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 377/17). W obrocie nie ma bowiem nieruchomości jednakowych pod każdym względem, a na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice wskazuje wprost art. 153 ust. 1 ugn, który mówi o cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca logicznie i przekonująco wyjaśnił, że do wyceny przyjęte zostały nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej pod względem położenia (patrz wyżej), stanu prawnego (nieruchomości stanowiące przedmiot prawa własności), przeznaczenia i sposobu korzystania (przyjęto niezabudowane grunty o przeznaczeniu, zgodnie z mpzp, produkcyjno-usługowym oraz niezabudowane grunty, zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania przed uchwaleniem mpzp, o przeznaczeniu rolnym), a także innych cech wpływających na wartość nieruchomości (wielkość gruntu, funkcjonalność pod względem możliwości zabudowy, dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie – przy czym różnice w zakresie wymienionych cech zostały skorygowane w procesie wyceny).
W ocenie Kolegium zastosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało w operacie będącym przedmiotem oceny przedstawione. Biegły wskazał cechy rynkowe nieruchomości mające charakter cenotwórczy zaliczając do nich funkcjonalność, lokalizację, uzbrojenie, dostęp i wielkość – dla określenia wartości po wejściu w życie planu oraz dostępność, otoczenie, funkcjonalność i wielkość – dla określenia wartości przed wejściem w życie planu. W dalszej kolejności biegły opisał nieruchomości porównawcze i ich parametry, przyjmując do bezpośrednich porównań po trzy transakcje sprzedaży nieruchomości z dat poprzedzających dzień zbycia wycenianych działek nr a i b. I tak w odniesieniu do określenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego biegły przyjął do porównań – spośród transakcji zestawionych w tabeli nr 4 na str. 16 opracowania – trzy transakcje działkami o najmniejszej powierzchni poniżej 1,00 ha (0,1951 ha, 0,4860 ha, 0,8359 ha), położone w otoczeniu lub sąsiedztwie terenów o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym. Wybrane transakcje zostały zawarte na rynku w styczniu 2021 oraz w lipcu i grudniu 2022 r., a dotyczyły niezabudowanych działek zlokalizowanych w O., obręb W. i C. Biegły opisał i ocenił położenie działek w obrębie O., możliwość zabudowy działek, w tym ich kształt i powierzchnię, uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej. Stosowne porównanie zawierające korekty ze względu na ustalone pomiędzy działkami różnice zamieszczono w tabelach nr 6 i nr 7 na stronach 18-19 opracowania. Z kolei przy szacowaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego do porównania przyjęte zostały trzy nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu rolniczym. Transakcje przeprowadzone zostały w styczniu i lutym 2022 r. oraz w czerwcu 2023 r. Dotyczyły gruntów zlokalizowanych w O., obręb W., C. i Z. Biegły wskazał niezbędne informacje dotyczące położenia gruntu i jego otoczenia, usytuowania względem terenów zabudowy, kształtu, dostępu komunikacyjnego. W tabelach nr 10 i 11 na stronie 21 operatu porównał parametry rynkowe i zastosował współczynniki korygujące ze względu na cechy różniące porównywane nieruchomości.
Odnośnie do zarzutu, iż na str. 18 operatu (dot. wyceny po uchwaleniu mpzp) biegły błędnie przyjął lokalizację nieruchomości wycenianej jako korzystną, podczas gdy peryferyjna dzielnica, jak i położenie w niej samej działki powoduje, że parametr ten powinien być przyjęty jako niekorzystny – biegły podtrzymał swoje stanowisko, iż korzystny stan cechy lokalizacja przypisany został właściwie. Zaznaczył, że w jego ocenie P. nie jest obrębem o peryferyjnej lokalizacji w porównaniu z innymi nieruchomościami przyjętymi do obliczeń, otoczenie stanowią tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, w sąsiedztwie położony jest duży zakład produkcyjny, a niedaleko w odległości ok. [...] m znajdują się tereny specjalnej strefy ekonomicznej. Biegły zaznaczył, że za korzystne uznano wyłącznie takie cechy nieruchomości wycenianej jak wielkość i lokalizacja. Niekorzystne parametry wycenianej nieruchomości zostały natomiast uwzględnione w pozostałych cechach (dostępność, uzbrojenie i funkcjonalność), które przyjęto na poziomie minimalnym określonym jako mniej korzystne.
W kwestii zarzutu, iż biegły niezasadnie przyjął do porównania (dla wyceny po uchwaleniu mpzp) nieruchomość położoną w O. przy ul. [...], która położona jest w specjalnej strefie ekonomicznej (cena 200 zł/m2), jak też inny grunt w dzielnicy W., który osiągnął bardzo wysoką cenę 215 zł/m2 – Kolegium przyjęło wyjaśnienia biegłego, że położenie w specjalnej strefie ekonomicznej nie stanowi jedynego wyznacznika wysokiej ceny. Wskazane dwa przykłady nieruchomości dowodzą, że cena rynkowa może osiągnąć wartość wyższą dla nieruchomości położonej poza strefą z uwagi na inne walory (dogodny dojazd, uzbrojenie, położenie w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy produkcyjno-usługowej). Różnica pomiędzy cenami występującymi na rynku poza strefą (przykładowo poz. 3 w tabeli 4 – cena jednostkowa 196,08 zł, poz. 5 w tabeli 4 – cena jednostkowa 215,34 zł) nie jest znaczna, a do porównania przyjęto nieruchomości o cenie wyższej, jak i niższej (77,24 zł/m2, 133,26 zł/m2) od ceny "strefowej". Dodatkowo Kolegium zauważyło, że nieruchomość położona w strefie nie została ostatecznie przyjęta do bezpośrednich porównań parami. Za trafny także uznało Kolegium argument rzeczoznawcy, że nieruchomość wyceniania osiągnęła faktyczną jednostkową cenę sprzedaży 140 zł/m2, podczas gdy wartość określona w operacie szacunkowym wyniosła 117,11 zł/m2, jest zatem niższa od uzyskanej w wyniku sprzedaży ceny jednostkowej przedmiotowej nieruchomości. Nie sposób zatem stwierdzić, że ustalona przez biegłego wartość (cena/m2) jest zawyżona, zaś podana wartość, która zdaniem strony powinna stanowić podstawę do obliczenia końcowej wartości gruntu po uchwaleniu mpzp (80 zł/m2) nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Kolegium podniosło dalej, że w kwestii zarzutu zaniżenia ogólnej wartości nieruchomości przed uchwaleniem mpzp – biegły podał, że uzyskana wartość 9,48 zł/m2 kształtuje się na poziomie powyżej średniej w grupie nieruchomości podobnych wynoszącej 8,80 zł/m2 i jest wartością korzystną, uwzględniającą sąsiedztwo terenów produkcyjno-usługowych. Swoje stanowisko biegły poparł również argumentacją, że wg danych GUS dotyczących cen gruntów rolnych dla województwa opolskiego średnia cena ogółem w II kwartale 2023 r. wynosiła 6,16 zł/m2, zaś dla średnich klas gruntu (takich jak w przypadku nieruchomości wycenianej – RIVA, ŁIV) cena jednostkowa wyniosła 5,72 zł/m2.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że rzeczoznawca w sposób błędny określił cechy i wagi cech spornych działek (co dotyczy zwłaszcza lokalizacji działki ocenionej jako korzystna) SKO podkreśliło, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej organowi z urzędu. Takiej wiedzy fachowej nie posiada także strona postępowania. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą specjalistyczną z zakresu wyceny nieruchomości. W sprawie biegły, w oparciu o swoją wiedzę i doświadczenie, wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości oraz przypisał odpowiednie wagi, posiłkując się obserwacjami rynku, w tym preferencjami potencjalnych nabywców. Natomiast strona, poza ogólnikowym podważaniem prawidłowości stanowiska biegłego, nie sprecyzowała jakie konkretne czynniki – mające wpływ na wartość nieruchomości – nie zostały uwzględnione w operacie.
W kontekście zarzutu, że biegły nie podał numerów aktów notarialnych będących podstawą jego ustaleń, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy opisywane transakcje rzeczywiście miały miejsce, SKO zauważyło, że po pierwsze żądane przez stronę dane zostały uzupełnione przez biegłego w treści pisma z dnia 8 stycznia 2024 r., po drugie zaś z żadnego przepisu prawa nie wynika konieczność zamieszczania w operacie szacunkowym numeru aktu notarialnego wykorzystanego w wycenie. We wstępnej części operatu biegły wskazał źródła danych merytorycznych, wymieniając wśród nich m.in. dane z aktów notarialnych uzyskane z Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta Opola oraz własną bazę danych o rynku nieruchomości. Odnosząc się do kwestii zapoznania się stron z informacjami dotyczącymi warunków zawarcia transakcji nieruchomości wziętych do porównania oraz ich cech, należących do kategorii informacji uzyskanych przez rzeczoznawcę majątkowego w toku wykonywania czynności zawodowych, SKO wskazało, że zgodnie z art. 175 ust. 3 ugn informacje te stanowią tajemnicę zawodową rzeczoznawcy majątkowego i nie mogą być udostępniane osobom trzecim. Dla potrzeb wyceny nieruchomości wystarczający jest ich należyty opis zawarty w operacie. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, obwarowana zasadami wykonywania zawodu wynikającymi m.in. z ustawy o gospodarce nieruchomościami, standardów zawodowych czy zasad etyki, zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, dając rękojmię profesjonalnego i obiektywnego sporządzenia operatu w oparciu o dostępne rzeczoznawcy dane i dokumenty źródłowe.
Kolegium, odwołując się do wyroku NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 917/15, wskazało, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W ocenie Kolegium strona nie przedstawiła argumentów, które skutecznie mogłyby podważyć zasadność wyboru nieruchomości do porównania dokonanego przez biegłego. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/14, wyrok WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 272/16). Niezależnie bowiem od oceny wiarygodności dowodowej operatu dokonywanej przez organ, ocena jego prawidłowości pod kątem wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ugn. Również strona postępowania, która nie zgadza się z treścią operatu szacunkowego, może samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu szacunkowego (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12). W postępowaniu strona nie skorzystała z tej możliwości.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie jest zasadny zarzut odwołania w postaci naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw.·z art. 84 § 1 kpa, poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego celem weryfikacji wartości nieruchomości. W badanej sprawie strona nie zakwestionowała skutecznie sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego (np. poprzez przedłożenie kontroperatu, czy wystąpienie o kontrolę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą z art. 157 ust. 1 ugn). Organ administracji nie ma zaś obowiązku występowania o taką kontrolę w sytuacji, gdy nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu (wyrok WSA w Olsztynie z 26 marca 2024 r., sygn. I SA/0156/24).
W ocenie organu odwoławczego, w piśmie z 29 sierpnia 2024 r. biegły odniósł się wyczerpująco do poszczególnych zarzutów względem operatu, sformułowanych przez stronę w piśmie z 6 lipca 2024 r. Wskazał na omyłkowe ujęcie w jednej z tabel (nr 2) ceny nieruchomości porównawczej powiększonej o podatek VAT oraz nieprecyzyjne oznaczenie jej położenia (dot. nieruchomości przy ul. [...] o pow. 1,4415 ha, składającej się z trzech działek zlokalizowanych na styku różnych obrębów), co jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że nieruchomość nie została przyjęta do dalszych porównań. Przyznał również, że w tabeli nr 3 nie wskazano przez omyłkę jednej z transakcji analizowanych na dalszym etapie wyceny (w tabeli nr 8), niemniej wyliczenie rachunkowe ceny średniej w tabeli nr 3 potwierdza, że została ona przez biegłego uwzględniona. Odnośnie do zarzutu, że dla wyceny przed uchwaleniem planu przyjęto trzy nieruchomości, z których dwie położone są wśród terenów rolniczych, rzeczoznawca wyjaśnił, że istotnie do bezpośrednich porównań przyjął dwie nieruchomości o gorszym stanie cechy rynkowej "otoczenie" w porównaniu do nieruchomości wycenianej, niemniej na etapie wyceny różnica ta została skorygowana przez zastosowanie poprawki kwotowej, bowiem korzystne otoczenie nieruchomości jest jej niewątpliwym atutem. W kwestii zarzutu, że dla wyceny po uchwaleniu planu uwzględniono tereny o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym z górnego poziomu cen z pominięciem cen niższych biegły wyjaśnił, że zgodnie z przyjętą metodologią nieruchomość o cenie minimalnej powinna mieć wszystkie stany cech rynkowych na poziomie minimalnych, a ceny nieruchomości droższych korygowane są w dół. Gdyby przyjąć do porównań nieruchomość o cenie minimalnej cena musiałaby zostać skorygowana w górę. Biegły przedstawił jednocześnie przykładowe obliczenie przyjmujące do porównań nieruchomość o cenie minimalnej, gdzie uzyskana wartość jednostkowa (118,67 zł/m2) była wyższa od uzyskanej w operacie szacunkowym (117,11 zł/m2). Odnosząc się do zarzutu, że dla wyceny przed uchwaleniem planu przyjęto jedynie transakcje gruntami użytkowanymi rolniczo z pominięciem gruntów użytkowanych rolniczo, ale stanowiących według studium tereny przemysłowo-usługowe rzeczoznawca zaznaczył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy zaś rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie możliwości jej zagospodarowania. Z tych też względów grunty rolne, które mogły być wykorzystane pod zabudowę produkcyjno-usługową w oparciu o przeznaczenie wynikające z zapisów studium uwarunkowań i kierunków nie mogły być przyjęte do obliczeń w przedmiotowej wycenie zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W ocenie Kolegium wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są logiczne i spójne, wobec czego podniesione zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Rzeczoznawca zawarł w sporządzonym operacie (uzupełnionym wyjaśnieniami) wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, opisała stan prawny nieruchomości. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór nieruchomości porównywalnych, przedstawił tok obliczeń oraz wynik końcowy.
Na podstawie operatu SKO stwierdziło, że wskazane przez rzeczoznawcę kwoty 580.096,01 zł (wartość rynkowa uwzględniająca przeznaczenie nieruchomości po uchwaleniu planu) oraz 47.219,88 zł (wartość rynkowa uwzględniająca przeznaczenie działki na podstawie jej faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem planu) są miarodajne dla ustalenia opłaty. Uwzględniając wyliczenia zawarte w operacie – różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 532.876,13 zł i dała podstawę do wyliczenia opłaty planistycznej w wysokości 159.862,83 zł zgodnie z przyjętą w mpzp stawką stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Z opisaną decyzją nie zgodziła się strona i wniosła skargę do Sądu żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że oparł ustalenia na opinii rzeczoznawcy, w sytuacji, gdy opinia ta była błędna i nierzetelna oraz kwestionowana przez stronę.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że operat szacunkowy wykonany został nieprawidłowo, bo z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa: art. 4 ust. 16 i 17, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1 ugn, § 4, § 5 ust. 1-3, § 6 ust. 1-3, § 8 ust. 1, § 78 ust. 1-2, § 79 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832) [dalej: rozporządzenie], w związku z czym oszacowana wartość rynkowa jest błędna i nie może stanowić dowodu w sprawie. Zdaniem skarżącej biegły popełnił szereg błędów, naruszając przepisy prawa i zasady wyceny. Strona zakwestionowała dobór cech rynkowych nieruchomości podnosząc, że przyjęte cechy rynkowe i ich standaryzacja jest nieprawidłowa, niejednoznaczna, niespójna, nielogiczna, z uwagi na to, że te same cechy rynkowe biegły przyjmuje na stronie 20 opracowania jako cechy różnicujące (porównawcze). Biegły, zdaniem strony, nie odróżnił cech jako atrybutów rynkowych nieruchomości. Zgodnie z zasadami wyceny i literaturą cechy są to kryteria, na podstawie których porównuje się nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, które to nieruchomości były przedmiotem obrotu rynkowego i w wyniku analizy rynku lokalnego zostały przyjęte do porównań. Cechy porównawcze można określić dopiero po wykonanej analizie rynku i wyborze nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego i spełniających warunek podobieństwa. Wynika to z faktu, że wycenianą nieruchomość porównuje się z przyjętymi nieruchomościami "rynkowymi" a nie odwrotnie. Autor opracowania, jak podniosła skarżąca, nie opisał przeznaczeń planistycznych każdej z przyjętych transakcji rynkowych. Odnosi się to do wszystkich przyjętych transakcji, przez co nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowego ich doboru, a w konsekwencji nie wiadomo czy transakcje te spełniają ustawowy wymóg nieruchomości podobnej. W ten sposób autor operatu nie udowodnił zasadności takiego wyboru w świetle wymogu nadrzędnego jakim jest wybór transakcji spełniających warunek podobieństwa. Ponadto prezentując trend ceny nieruchomości biegły nie dochował podstawowego warunku w zakresie czytelności operatu i prezentowania stosownych obliczeń i badań. Autor tylko ogólnie stwierdził, że ogólna tendencja jest stabilna. Uwzględniając warunek "czytelności" opinii dla adresatów biegły nie wskazał toku obliczeń zarówno trendu jak i wag cech rynkowych wraz z uzasadnieniem poprawności uzyskanych wartości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, zaznaczając, że zarzuty skargi stanowią w istocie powtórzenie argumentacji formułowanej na etapie postępowania odwoławczego (sprowadzającej się do kwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego), co do której organ wypowiedział się szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2025 r. strona podniosła, że już w dacie zawarcia umowy przedwstępnej (czyli przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego) nieruchomość ta była ponad 14 razy droższa (697.340 zł do przyjętej przez biegłego wartości 47.220 zł) od wartości przyjętej przez biegłą w operacie. Również operat szacunkowy z 28 marca 2022 r. jednoznacznie wskazuje, iż cena przedmiotowych nieruchomości jest znacząco wyższa przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie mpzp nie miało żadnego znaczenia dla ceny (wartości) przedmiotowych nieruchomości, zatem opłata jest nienależna.
Dodatkowo strona wskazała, że doszło do naruszenia art. 4 pkt 16 ugn w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 kpa, bowiem kwestionowany operat w istocie nie odnosi się do nieruchomości podobnej po myśli art. 4 pkt 16 ugn. W operacie nie podano według jakich kryteriów dobrano nieruchomości podobne, w szczególności czy miały podobne otoczenie, co determinuje ich przeznaczenie. W pozycji 15 jest nieruchomość położona w B.1 o wartości 154.644 zł, co jasno wskazuje, na funkcjonujące znacznie wyższe ceny w tej okolicy, aniżeli ceny w innych dzielnicach miasta O. (między 20 a 30 tys. zł). W ocenie skarżącej wadliwie dobrano do porównania nieruchomości, a więc wadliwa metodyka doprowadziła do wadliwych wniosków, co dyskwalifikuje operat jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Strona akcentowała, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ, w którego interesie (rozstrzygnięcie sprawy stanowi o wysokości przychodu Gminy) jest określenie wartości nieruchomości sprzed uchwalenia planu na jak najniższym poziomie. Determinuje to bowiem przychód z tytułu opłaty w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji nie powinno pozostawać żadnych wątpliwości co do wartości nieruchomości, bowiem w istocie organ orzeka we własnej sprawie kosztem strony postępowania, a w niniejszej sprawie są wątpliwości i zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony postępowania, a na korzyść Gminy Opole. Strony umowy ustaliły cenę sprzedaży przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, czego wyrazem jest umowa przedwstępna w formie aktu notarialnego z dnia 27 października 2022 r. Zatem uchwalenie mpzp nie miało żadnego wpływu, bowiem strony ustalając cenę nie kierowały się treścią planu, którego w momencie zawierania umowy z 27 października 2022 r. nie było.
Na rozprawie skarżąca podtrzymała dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ekonomiką obrotu gospodarczego lub uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jej wydaniem – wynikające z przepisów kpa. Działając w granicach swej kognicji Sąd nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów upzp, ugn, rozporządzenia oraz kpa.
Stosownie do art. 36 ust. 4 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 upzp, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 upzp). Przepis art. 37 ust. 3 upzp stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 upzp (art. 37 ust. 4 upzp).
Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5 upzp). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w art. 37 ust. 5 upzp (art. 37 ust. 6 upzp).
W myśl art. 37 ust. 12 upzp w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ugn, o ile przepisy upzp nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 ugn, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ugn). Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 ugn).
Szczegółowe zasady dotyczące m.in. metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego określa rozporządzenie. Przesłankami warunkującymi ustalenie przez właściwy organ tzw. opłaty planistycznej są: 1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem planu, 3) zbycie nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia planu wzrosła. Ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej jest dla organu obligatoryjne, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art 36 ust. 4 upzp sformułowanie organ "pobiera jednorazową opłatę". Oznacza to, że organ nie ma możliwości zaniechania wymierzenia opłaty, w przypadku ziszczenia się warunków jej ustalenia, o których była mowa wyżej.
Dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie mpzp spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy art. 149-159 ugn. Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 kpa. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. Ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 287/23 wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA).
Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak przywołany przepis ugn znajduje się w Dziale IV Wycena nieruchomości, Rozdziale 1 Określanie wartości nieruchomości - ma więc charakter ogólny. Natomiast kwestię ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości regulują przepisy upzp, które mają w tym zakresie charakter szczególny, a zatem wyłączają zastosowanie przepisów ogólnych, zgodnie z regułą kolizyjną "lex specialis derogat legi generali". Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 zd. 2 upzp wzrost wartości nieruchomości określany jest przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem mpzp. Nie ma przy tym żadnych podstaw by utożsamiać pojęcie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu z przeznaczeniem nieruchomości w studium. W świetle art. 37 ust. 1 upzp przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalnie istniejące możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Inny sposób rozumienia art. 37 ust. 1 upzp prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości nie mają znaczenia z punktu widzenia jej wyceny. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastosowanie ma art. 37 ust. 1 upzp, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 ugn, nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 287/23 wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA).
Opłata planistyczna stanowi swoisty rodzaj warunkowej daniny majątkowej na rzecz gminy. Wyznacznikiem jej wysokości jest stopień przyczynienia się tego organu do wzrostu wartości nieruchomości, poprzez ustalenia planistyczne w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Danina ta ustalana jest w procedurze administracyjnej (decyzją), jako efekt uprzednich władczych działań planistycznych gminy ze sfery publicznoprawnej, dlatego ma ona charakter publicznoprawny. Warunkowy charakter tej opłaty wynika z dopuszczalności jej pobrania tylko wtedy, gdy podmiot uzyskujący korzyść (polegającą na wzroście wartości nieruchomości w wyniku działań planistycznych gminy) zdyskontuje tę korzyść poprzez zbycie nieruchomości. W art. 36 ust. 4 upzp określono zasadnicze przesłanki dopuszczalności ustalenia i w konsekwencji – pobrania opłaty planistycznej, którymi są: 1) wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego lub zmiany dotychczasowego planu miejscowego; 2) zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego; 3) określenie w mpzp stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do naliczenia wysokości opłaty planistycznej. Przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie, aby organ wykonawczy gminy mógł wydać decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej. Brak zaistnienia któregokolwiek kryterium wyklucza dopuszczalność ustalenia daniny.
Uchwalenie nowego planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie w wartości nieruchomości, poprzez ustalenie w nim jej przeznaczenia jako prawnie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Element możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowi natomiast jeden z podstawowych czynników mających wpływ na jej cenę, a tym samym na wartość przy wycenie uwzględniającej rynkowy wymiar inwestycyjnej atrakcyjności nieruchomości. Ustalenie i następnie pobranie opłaty planistycznej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jej wartość ulegnie wzrostowi na skutek określenia dla tej nieruchomości nowego przeznaczenia w nowym planie miejscowym.
W przypadku braku planu miejscowego nie ma prawnie określonego wyznacznika dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości jako zasadniczej okoliczności warunkującej jej inwestycyjny potencjał, a co za tym idzie – także i jej wartość. W takiej sytuacji wzrost wartości nieruchomości oceniany jest na podstawie porównania dotychczasowego sposobu faktycznego jej wykorzystania z przeznaczeniem zapisanym w nowym planie miejscowym, co wynika z art. 37 ust. 1 upzp. Oznacza to, że przy wycenie nieruchomości dokonuje się porównania normatywnie określonych możliwości gospodarowania nieruchomością w planie miejscowym z faktycznym sposobem dotychczasowego jej wykorzystywania, w tym zagospodarowania.
Dopuszczalność ustalenia opłaty planistycznej wiąże się również ze zbyciem nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący (art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3-4 upzp). O dopuszczalności ustalenia owej daniny nie przesądza bowiem samo uzyskanie przez jej właściciela możliwości inwestycyjnych, atrakcyjniejszych także pod względem wartościowym, od stanu sprzed uchwalenia planu. Świadczy o niej dopiero zbycie nieruchomości, w wyniku którego właściciel odnosi korzyść z faktu, że ta nieruchomość o atrakcyjniejszej możliwości inwestycyjnej posiada tym samym większą wartość (zwiększa się na nią popyt), stanowi potencjalne źródło wyższych dochodów, a jednocześnie większą możliwość jej zbycia z racji większego zainteresowania ze strony potencjalnych nabywców.
Ustalenie i pobranie opłaty planistycznej nie są zależne od wykazania, że rzeczywiście właściciel sprzedał nieruchomość za wyższą cenę. Nie ma ona żadnego znaczenia dla ustalenia omawianej daniny, ponieważ nie jest wyznacznikiem jej ustalenia. Takim wyznacznikiem jest natomiast wartość zbytej nieruchomości, jako okoliczność niezależna od ceny uzyskanej ze sprzedaży. Cena transakcyjna nie ma bowiem wpływu na wspomnianą wartość. Wręcz przeciwnie, to wartość nieruchomości ma wpływ na jej cenę. Uzyskanie przez zbywcę w wyniku sprzedaży kwoty adekwatnej do wartości przedmiotu transakcji pozostaje w sferze woli zbywcy i nabywcy. Natomiast wartość nieruchomości nie jest zależna od woli którejkolwiek ze stron, dlatego to właśnie ona jest ustawowym wyznacznikiem ustalenia opłaty planistycznej, jako miernik w ujęciu wartościowym stopnia wpływu gminy na planistyczne walory inwestycyjne nieruchomości.
Z literalnej treści art. 36 ust. 4 upzp wynika, że opłata planistyczna ustalana jest w planie miejscowym, w stawce procentowej nieprzekraczającej 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej daniny (wyrażona w stawce procentowej) stanowi przy tym obowiązkowy element tekstowej treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 12 upzp). Miejscem ustalenia stawki jest plan miejscowy, z czego wynika również wyłączna kompetencja rady gminy do jej określania. Natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydając decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej i następnie pobierając ją na podstawie planu miejscowego, wykonuje jedynie dyrektywę zawartą w tym planie, będącym wyrazem woli rady gminy, stwierdzając uprzednio spełnienie się pozostałych prawnie określonych przesłanek ustalenia i następnie pobrania omawianej należności (por. M. Wolanin, Opłaty, ceny, wartości i odszkodowania w gospodarce nieruchomościami, wyd. 2, Warszawa 2021).
W wyroku z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1250/23, NSA wyjaśnił, że uregulowana w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego (tzw. ulepszenie planistyczne). Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego należy brać pod uwagę, w przypadku braku wcześniej obowiązującego planu miejscowego, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). W ocenie NSA, w świetle art. 37 ust. 1 upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyroki NSA z: 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18; 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3856/18; 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 187/21). Jeżeli przed uchwaleniem planu miejscowego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktyczny sposobu wykorzystywania tej nieruchomości.
Dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu a zatem, że istnieje związek między wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06; 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06).
W ocenie Sądu, w opisanym wyżej stanie prawnym, zawarcie przez właścicielkę umowy przedwstępnej, analizowane w kontekście art. 36 ust. 4 upzp, jest prawnie obojętne. Ustawodawca określił bowiem przesłanki prawne wymiaru opłaty planistycznej, a to: uchwalenie planu miejscowego, wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, zbycie nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i ustalenie stawki opłaty w planie miejscowym. Wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie łącznie spełnione. Sąd wyjaśnia przy tym, że w rozpoznanej sprawie wartość nieruchomości przed uchwaleniem mpzp i po uchwaleniu planu należy odnosić nie do ceny transakcyjnej uzyskanej przez właścicielkę w umowie sprzedaży nieruchomości lub wartości rynkowej nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym do innych celów niż wymiar opłaty planistycznej, lecz do wartości nieruchomości wynikającej z rzeczywistego (faktycznego) sposobu jej zagospodarowania przed uchwaleniem planu i do wartości nieruchomości wynikającej z jej przeznaczenia w uchwalonym mpzp. Wartości te podlegają ustaleniu w operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu w sprawie wymiaru opłaty planistycznej.
Istota sporu, który wyłonił się w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) spowodowane było uchwaleniem mpzp, czy też nie – albowiem o wartości nieruchomości zadecydował rynek i cena ustalona przez strony kontraktu, która została wskazana w akcie notarialnym zawierającym umowę przedwstępną. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie, ponieważ ewentualny wzrost wartości nieruchomości jest ustalany z uwzględnieniem rzeczywistej wartości gruntu sprzedanego przez właścicielkę. Zdaniem Sądu skarżąca, w stanie prawnym i faktycznym sprawy niniejszej, błędnie upatruje rzeczywistej wartości nieruchomości w cenie określonej w umowie przedwstępnej – jest to cena przyrzeczona i wiążąca strony kontraktu, jednak jest to również cena uwzględniająca potencjalną możliwość zagospodarowania gruntu, która to możliwość stała się realną dopiero po uchwaleniu mpzp. Kupujący w umowie przedwstępnej jednoznacznie zaznaczył, że nie jest jego celem nabycie nieruchomości, na której prowadzenie działalności gospodarczej oraz zabudowa będzie niemożliwa lub istotnie ograniczona. Nabywca będący cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2017 r. poz. 2278) – co wynika z treści aktu notarialnego, zdawał sobie sprawę z faktu, że objęta umową nieruchomość jest nieruchomością rolną, a fakt ten może implikować ograniczenia w zakresie obrotu tą nieruchomością, jak i ograniczenia w zakresie jej zagospodarowania. Nabywca zabezpieczył więc swoje interesy gospodarcze w oczekiwaniu na uchwalenie mpzp i zawarł umowę przyrzeczoną po uchwaleniu planu, kiedy to zakupiona nieruchomość niewątpliwie znalazła się w granicach terenu przeznaczonego na inwestycje gospodarcze i prowadzenie działalności gospodarczej. Nie ulega też wątpliwości, że nabywca nie był zainteresowany zakupem nieruchomości stricte rolnej, w stosunku do której mogły wystąpić niekorzystne dla niego ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania. Zatem umówiona cena nieruchomości odnosiła się do nieruchomości inwestycyjnej, a taką cechę sprzedane grunty uzyskały dopiero po uchwaleniu planu. W stanie sprawy niniejszej przeznaczenie planistyczne sprzedanych gruntów nie wynikało z decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 i n. upzp), a postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które mogłyby być korzystne dla przyszłego inwestora, pozostają w sprawie prawnie obojętne. Z tego powodu, zdaniem Sądu, należało uznać, że sprzedana nieruchomość uzyskała walor nieruchomości inwestycyjnej dopiero po uchwaleniu planu, a w konsekwencji uchwalenie mpzp skutkowało też wzrostem jej wartości w stosunku do dotychczasowej wartości rynkowej gruntów rolnych. W sprawie nastąpił więc wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu, o którym mowa w art. 36 ust. 4 upzp, i stało się to całkowicie niezależnie od postanowień umowy przedwstępnej zawartej przez skarżącą.
Zdaniem Sądu z podanych powodów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostają postanowienia umowy przedwstępnej, którą zawarła skarżąca przed uchwaleniem mpzp, ustalając w niej w szczególności cenę transakcyjną, a także oszacowanie wartości jej nieruchomości poczynione na potrzeby zawarcia umowy sprzedaży, sporządzone przed uchwaleniem mpzp, lecz z uwzględnieniem postanowień studium i w celu innym niż ustalenie opłaty planistycznej. Wskazane dokumenty ujawniają właśnie potencjalnie istniejące w przeszłości możliwości zabudowy lub zagospodarowania nieruchomości, ale ten "potencjał" nieruchomości nie wynikał ani z planu ani z decyzji o warunkach zabudowy, czyli wiążących aktów planistycznych. Z tego powodu możliwości inwestycyjne nieruchomości faktycznie użytkowanej rolniczo nie mają znaczenia z punktu widzenia ustalenia jej wartości przez uchwaleniem planu oraz ustalenia wysokości opłaty planistycznej.
Dalej Sąd wyjaśnia, że właściwą drogę prowadzącą do ewentualnie skutecznego zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego wyznacza art. 157 ugn. Zgodnie z zawartymi w nim przepisami (ust. 1) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; (ust. 2) sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w art. 157 ust. 1 ugn; (ust. 4) przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.
W rozpoznanej przez Sąd sprawie organy nie znalazły podstaw do poddania operatu szacunkowego pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ale i strona skarżąca nie żądała wykonania takiej oceny, ani nie przedłożyła tzw. kontroperatu, sporządzonego z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów szczególnych wynikających z upzp, skłaniając w ten sposób organ do podjęcia dodatkowych działań w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak już wyżej wskazano przedłożony Sądowi operat szacunkowy z 2022 r., wykonany na zlecenie właścicielki, uwzględniający potencjał inwestycyjny działki wynikający z postanowień studium, nie jest w żaden sposób miarodajny w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej, inny był bowiem cel tej wyceny niż cel, w którym Prezydent zlecił wykonanie kwestionowanego przez skarżącą operatu.
W tym miejscu przypomnieć należy, że sprzedana nieruchomość była sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków jak użytki rolne, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.). Nieruchomość ta była również faktycznie użytkowana rolniczo, a jej przeznaczenie planistyczne nie zostało ustalone ani w planie miejscowym, ani w decyzji dotyczącej warunków zabudowy – co nie jest w sprawie sporne. Z tego powodu organy zasadnie uznały, że dopiero wskutek uchwalenia mpzp nieruchomość rolna, w kontekście ładu przestrzennego Opola, uzyskała walor nieruchomości inwestycyjnej o przeznaczeniu podstawowym "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny zabudowy usługowej: budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe". Uchwalenie planu i wzrost wartości sprzedanej nieruchomości, ocenianie przez pryzmat powołanych wyżej przepisów upzp, pozostają więc w oczywistym związku przyczynowo-skutkowym. Co więcej, co było już wzmiankowane, również nabywca nieruchomości, zawierając umowę przedwstępną, zaznaczył, że nie jest celem jego działania zakup nieruchomości, której mogłyby dotyczyć ograniczenia w zagospodarowaniu gruntu, a w szczególności w jego zabudowie. Takie stanowisko nabywcy jednoznacznie uzasadnia, dlaczego umowę przenoszącą własność nieruchomości zawarto dopiero po uchwaleniu planu, kiedy to przeznaczenie terenu w mpzp było już znane i co ważne – korzystnie ustalone z perspektywy planów nabywcy.
Sąd wyjaśnia, że istotny w sprawie operat szacunkowy został sporządzony 12 lutego 2024 r. i stanowił podstawę ustaleń faktycznych organów. Operat ten został wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przed upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ugn). Pierwszy operat szacunkowy nieruchomości sporządzony 30 listopada 2023 r., powoływany przez skarżącą w jej pismach, został zastąpiony przez operat z 12 lutego 2024 r. z powodu istniejącej w nim pomyłki, jak określił rzeczoznawca – "pisarskiej" i z tego powodu nie jest dowodem, na podstawie którego organy ustaliły kwestionowaną opłatę.
Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 ugn). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ugn). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 153 ust. 3 ugn).
Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn).
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).
W rozpoznanej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy nieruchomości (art. 156 ust. 1 ugn) stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, dokonując korekty cen transakcyjnych na podstawie różnic cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania określonych w przyjętych skalach (§ 7 rozporządzenia).
Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 rozporządzenia). Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen. Każdą cechę rynkową należy opisać, a także określić i opisać jej skalę ocen. Przyjęta skala ocen cechy rynkowej powinna wynikać z cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny. Dla każdej cechy rynkowej należy także ocenić jej wpływ na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny (§ 6 ust. 1-3 rozporządzenia).
Rzeczoznawca sporządzający w sprawie niniejszej operat wykazał się znajomością cen nieruchomości, a także:
- w zakresie ustaleń po uchwaleniu mpzp przedstawił cechy tych nieruchomości o właściwościach cenotwórczych: wielkość, lokalizacja, funkcjonalność, dostęp, uzbrojenie i w ramach tych cech zastosował właściwe im skale, a także przypisał poszczególnym cechom wagi,
- w zakresie ustaleń przed uchwaleniem mpzp przedstawił cechy tych nieruchomości o właściwościach cenotwórczych: wielkość, funkcjonalność, dostępność, otoczenie i w ramach tych cech zastosował właściwe im skale, a także przypisał poszczególnym cechom wagi.
Do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Cechy nieruchomości podobnych ustala się wykorzystując wszelkie, niezbędne i dostępne dane w zakresie uzasadnionym rodzajem nieruchomości wycenianej i celem wyceny. Na podstawie znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, warunków zawarcia transakcji, a także cech tych nieruchomości ocenia się możliwość przyjęcia cen transakcyjnych do wyceny nieruchomości i tworzy się zbiór nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).
Rzeczoznawca wyjaśnił konieczność wystąpienia poza okres dwuletni brakiem wystarczającej liczby transakcji. Biegły dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości (miasto O.), i przedstawił wykaz znanych mu transakcji. Do porównania biegły przyjął nieruchomości najmniejsze, a więc zbliżone powierzchnią do nieruchomości podlegającej oszacowaniu (0,4981 ha) i o najmniejszej liczbie różnic w zakresie cech rynkowych. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały opisane w zakresie istotnych ich cech. Takie wyjaśnienie dokonanego wyboru jest zdaniem Sądu wystarczające. Brak było bowiem konieczności zamieszczenia w operacie bardziej szczegółowego opisu każdej nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i przyjętej przez rzeczoznawcę do zbioru, z którego następnie wybrał nieruchomości podobne. Biegły był zobowiązany tylko do wyjaśnienia, dlaczego wybrane nieruchomości uznał za podobne. Rzeczoznawca pominął transakcje zawarte w tych częściach O., które są najchętniej nabywane przez inwestorów i uzyskują relatywnie wyższe ceny. Uwzględnił natomiast to, że szacowana nieruchomość zlokalizowana jest tej części O., która realnie związana jest przede wszystkim z realizacją celów w zakresie rozwoju gospodarczego miasta i z tego powodu ma korzystną lokalizację – biorąc pod uwagę jej planistyczne przeznaczenie.
W przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).
W sporządzonym operacie rzeczoznawca przedstawił na osi czasu wahania cen transakcyjnych nieruchomości, uznając jednak, że tendencja cenowa jest stabilna, a odnotowane ceny są uzależnione przede wszystkim od cech rynkowych i indywidualnych nieruchomości, a także od preferencji nabywców. Nie było więc konieczne ustalenie współczynnika zmian cen nieruchomości.
Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).
W sprawie rzeczoznawca z ustalonego zbioru transakcji sprzedaży nieruchomości wybrał po 3 nieruchomości podobne (i uzasadnił taki wybór) w celu oszacowania wartości rynkowej nieruchomości sprzedanej przez skarżącą według stanu przed i po uchwaleniu planu. Biegły zastosował też korekty kierując się ustalonymi cechami nieruchomości i przyjętymi skalami tych cech.
Ustalając wartość szacowanej nieruchomości rzeczoznawca kierował się cenami transakcyjnymi uzyskiwanymi przy sprzedaży nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa własności, co zaznaczył w operacie (§ 29 ust. 1 rozporządzenia).
Przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). W operacie z 12 lutego 2024 r. rzeczoznawca ustalił wartość rynkową nieruchomości na dzień jej sprzedaży (29 czerwca 2023 r.), według stanu z dnia wejścia w życie mpzp (25 maja 2023 r.) – grunty użytkowane rolniczo. Przeznaczenie gruntów ustalił na dzień wejścia w życie planu (25 maja 2023 r.) – jako grunty inwestycyjne, natomiast faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu na dzień poprzedzający – jako grunty rolne (art. 37 ust. 1 upzp).
Wbrew zarzutom skargi operat zawiera analizę rynku nieruchomości, a biegły przeprowadził 30 listopada 2023 r. oględziny nieruchomości (§ 3 ust. 1-2 rozporządzenia). Operat zawiera też opis czynności i analiz przeprowadzonych przez biegłego, a także uzasadnienie dokonanej wyceny (§ 78 rozporządzenia). Na sporządzony operat składają się elementy wymienione w § 79 rozporządzenia, tj. 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawa formalna wyceny; 4) podstawa prawna wyceny; 5) źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego; 6) daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; 7) opis stanu nieruchomości; 8) wskazanie przeznaczenia nieruchomości; 9) analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 10) wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru; 11) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości; 12) podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Stosownie do art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast odpowiednio do art. 4 pkt 17 ugn przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wszystkie te elementy zostały opisane przez rzeczoznawcę majątkowego oraz rozważone i uwzględnione z sporządzonym operacie.
Na zasadzie art 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 (określanie wartości nieruchomości) i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W ocenie Sądu materiały i dowody zebrane w aktach administracyjnych, a także w aktach sprawy sądowej, nie dają podstaw do stwierdzenia, że rzeczoznawca w sprawie niniejszej działał z naruszeniem fundamentalnych zasad wykonywania zawodu.
W stanie sprawy, w ocenie Sądu, ewentualne podważenie wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego wymagałoby ingerencji w zakres wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, czego ani organy, ani Sąd, samodzielnie uczynić nie mogły (art. 157 ugn). Żadnych czynności zmierzających w tym kierunku nie podjęła również strona. Skarżąca nie żądała bowiem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ani nie przedstawiła innego operatu szacunkowego określającego wartość sprzedanej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, czyli ustalenia opłaty planistycznej. Zdaniem Sądu istotny w sprawie operat szacunkowy nie uchyla się od analizy formalnej, którą mogły przeprowadzić organy i skarżąca, nie jest też ani nieczytelny ani niezrozumiały, a ustalenia rzeczoznawcy znajdują uzasadnienie w samym operacie oraz w dodatkowych wyjaśnieniach pisemnych złożonych na żądanie organów. Zaznaczyć też należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego, a nawet wydanie decyzji, nastąpiło przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia z art. 37 ust. 4 upzp.
Obojętny w sprawie jest zarzut skarżącej dotyczący tego, że organ I instancji orzekał jakoby "we własnej sprawie". Z sytuacją, w której organ I instancji wydaje decyzję, a jej wykonanie zasili budżet jednostki samorządu terytorialnego, mamy zasadniczo do czynienia w każdym przypadku, w którym Prezydent wymierza jakiegoś rodzaju należność publicznoprawną stanowiącą dochód budżetu miasta. Strona nie dostrzegła przy tym, że podstawowy w sprawie dowód (operat) sporządził profesjonalny i niezależny od organu I instancji rzeczoznawca, a nie organ prowadzący z urzędu postępowanie. Istotne jest natomiast to, że sprawa została rozstrzygnięta również przez SKO, które jest organem niezależnym od organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego województwa opolskiego, powołanym do kontroli instancyjnej decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym nie istnieją żadne podstawy do formułowania oceny, że organ odwoławczy mógłby być zainteresowany takim lub innym jej rozstrzygnięciem (art. 1, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. z 2018 r. poz. 570).
W ocenie Sądu zarzuty skarżącej odnoszące się do wad operatu szacunkowego oraz do niezachowania przez organ I instancji obiektywizmu przy rozstrzyganiu sprawy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie znajdują oparcia w materiałach i dowodach zebranych w sprawie administracyjnej. Natomiast zarzut natury ekonomicznej, a dotyczący ustalenia ceny nieruchomości już przed uchwaleniem mpzp, uchyla się od oceny Sądu, który może rozważać wyłącznie legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.