I SA/Op 238/10

I SA/Op 238/10 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2010-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Wójcik
Gerard Czech /przewodniczący/
Marta Wojciechowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 797/20 - Wyrok NSA z 2023-08-08
II SA/Rz 1151/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-07-02
II GSK 797/10 - Wyrok NSA z 2010-08-04
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w O. na ocenę projektu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania wniosku złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 30 listopada 2009 r. Fabryka Wyrobów Metalowych "A" Sp. z o.o. złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki - /dalej OCRG/ Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosek o dofinansowanie projektu pn. Wdrożenie innowacji technologicznej poprzez uruchomienie w A działu badawczo-rozwojowego.
W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku I stopnia, w związku ze stwierdzeniem uchybień i braków, OCRG poinformowało o konieczności dostarczenia skorygowanego wniosku i brakujących załączników w ciągu trzech dni roboczych od dnia otrzymania pisma. Wnioskodawca w dniu 11 marca 2010 r. złożył skorygowany wniosek wraz z załącznikami.
Pismem z dnia 22.03.2010 r. OCRG poinformowało, iż wniosek został odrzucony i nie będzie podlegał dalszej ocenie z powodu braku spójności sumy kontrolnej w wersji elektronicznej wniosku z sumą kontrolną w wersji papierowej wniosku, co uniemożliwiło przeprowadzenie prawidłowego procesu zaczytania korekty w systemie SEZAM, a tym samym wniosek nie spełnił wymogu rejestracyjnego pn. "Wersja elektroniczna wniosku zgodna z wersją papierową (suma kontrolna) oraz pn. "Wniosek poprawnie walidowany"
Nie godząc się z dokonaną oceną Spółka wystąpiła z protestem, wnosząc o przywrócenie wniosku do ponownej oceny w ramach etapu merytorycznego.
W uzasadnieniu protestu Spółka argumentowała, że brak spójności pomiędzy sumą kontrolną w wersji elektronicznej, a sumą kontrolną w wersji papierowej nie wynikał z niezastosowania się do zaleceń w tym zakresie, natomiast był efektem przyczyn, które nie zależały od Spółki i które nie były przez nią zawinione. Wyjaśniając okoliczności powstania rozbieżności między wersją elektroniczną oraz papierową Spółka wskazała, iż dokonała wymaganych przez OCRG korekt i uzupełnień we wniosku o dofinansowanie, korzystając z generatora wniosków, który udostępnił beneficjentowi dwa pliki: plik z rozszerzeniem XML i plik z rozszerzeniem PDF. Suma kontrolna pliku z rozszerzeniem XML odpowiadała sumie kontrolnej zawartej w nagłówku pliku PDF. Oba pliki zostały załadowane na lokalny dysk komputera beneficjenta, który następnie przesłał je do siedziby swojej firmy celem nagrania ich na płytę CD i wydrukowania pliku PDF. Płyta CD i wydruk zostały dostarczone do OCRG, gdzie stwierdzono niezgodność sumy kontrolnej. Niezgodność ta, zdaniem Spółki, świadczyła o tym, że plik XML uległ modyfikacji w trakcie przesyłania pomiędzy generatorem, dyskiem lokalnym komputera beneficjenta i jego firmą, gdzie dane zostały nagrane na płytę CD, lub też w trakcie procesu nagrywania płyty. Przeprowadzona przez Spółkę analiza wykazała, że dane pliku XML uległy modyfikacji w trakcie przesyłania pocztą elektroniczną pomiędzy komputerami beneficjenta, a siedzibą firmy beneficjenta. Przyczyną modyfikacji była niezgodność sposobu kodowania znaków końca linii pomiędzy różnymi systemami operacyjnymi komputerów. System operacyjny komputera beneficjenta jest systemem Unix-owym (nie jest to system MS Windows), dlatego też program pocztowy dokonał odpowiedniego zakodowania pliku XML przed jego wysłaniem i zamienił każdy znak końca wiersza LF w pliku XML na parę znaków CR i LF. Z kolei system operacyjny komputera beneficjenta, na którym plik został odebrany, to system MS Windows, który potraktował otrzymany plik jako plik z odpowiednio wpisanymi znakami końca wiersza i w takiej postaci plik ten został zapisany na dysku i nagrany na płycie CD. Treść merytoryczna pliku pozostała niezmieniona, ale suma kontrolna uległa modyfikacji. Spółka zarzuciła, że generator wniosków udostępnia plik XML w postaci tekstowej, bez żadnej wzmianki co do sposobu postępowania z tego typu plikiem w przekazie elektronicznym, dlatego też w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie i w instrukcji obsługi generatora powinno być wskazane, że przesyłanie utworzonego w generatorze pliku XML pocztą elektroniczną prowadzić może do zmiany treści tego pliku, a w rezultacie do niezgodności sumy kontrolnej. Podniosła, że brak jest możliwości sprawdzenia przez beneficjenta sumy kontrolnej w trakcie przechowywania pliku XML w jego systemie komputerowym i po nagraniu go na płytę CD, a przed dostarczeniem pliku do OCRG, ponieważ algorytm obliczania sumy kontrolnej w generatorze jest niejawny i nie jest udostępniany beneficjentom, nie mają zatem oni żadnej możliwości sprawdzenia, czy posiadany przez nich plik XML nie uległ modyfikacji. Jej zdaniem Instytucja Zarządzająca powinna udostępnić beneficjentom aplikację umożliwiającą im w dowolnej chwili sprawdzenie sumy kontrolnej pliku XML przechowywanego w ich systemie komputerowym.
Spółka podkreśliła ponadto, że działała w dobrej wierze, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, a także instrukcją obsługi generatora wniosków, zatem nie może ponosić winy za zaistniałą sytuację, w szczególności, że:
- w żadnym dokumencie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 -/dalej RPO WO/ nie ma wzmianki o tym, aby przesyłanie pliku XML pocztą elektroniczną mogło prowadzić do zmiany jego treści,
- w żadnym dokumencie RPO WO, ani w instrukcji obsługi generatora nie ma także wytycznych co do wymaganego/zalecanego systemu operacyjnego, którym powinien posługiwać się beneficjent (jedyna wzmianka dotyczy typu przeglądarki internetowej), ale tu beneficjent postąpił zgodnie z instrukcją,
- oryginalny plik XML posiadany przez beneficjenta był nieuszkodzony, a suma kontrolna była zgodna z sumą zapisaną w pliku PDF, świadczy o tym fakt, iż plik ten został spakowany programem ZIP 1 dostarczony pocztą elektroniczną do wskazanej osoby z Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych UMWO, który przeprowadził wczytanie pliku do systemu SEZAM.
Instytucja Zarządzająca w dniu 12 kwietnia 2010 r. rozpatrzyła protest negatywnie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podała, że zgodnie z zapisami Vademecum dla beneficjentów (RPO WO 2007 - 2013 Tom II- Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007 - 2013, i stanowiącej załącznik nr 2 do Vademecum (...) - Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie ze środków EFRR dla projektów realizowanych przez przedsiębiorców (wersja nr 8 przyjęta Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3963/2009 r. z dnia 09.10.2009 r.), w Rozdziale nr 1 Przygotowanie i wybór projektu w ramach RPO WO 2007-2013 w pkt. 1.1 Zasady poprawnego przygotowania i wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z EFOR w ppkt. 6 przewidziano, iż suma kontrolna widniejąca na wersji papierowej wniosku musi być tożsama z sumą kontrolną wersji elektronicznej przedłożonej na nośniku elektronicznym. Konsekwencje niezgodności tej sumy uregulowano w pkt 1.2 Proces wyboru projektów w trybie konkursowym, w tym w pkt 1.2.3 Złożenie wniosku o dofinansowanie projektu - formy i zasady składania wniosków w ppkt 8, w którym stwierdza się, iż w przypadku nie spełnienia przez wniosek wymogów rejestracyjnych, beneficjent zostaje o tym fakcie pisemnie powiadomiony. W takiej sytuacji beneficjent zobowiązany jest do odbioru kopii dokumentacji projektowej w RPPI UMWO / Dziale Przyjmowania i Oceny Projektów OCRG. Natomiast, zgodnie z ppkt 9, przyjęte wnioski rejestrowane są w systemie informatycznym SEZAM, a beneficjentowi wydawane jest potwierdzenie przyjęcia wniosku.
Instytucja Zarządzająca podkreśliła, iż zasady opisane w Vademecum (...) dotyczą zarówno pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie, jak również korekty każdego wniosku, zatem przy sporządzaniu korekt obowiązują takie same zasady, jak przy wypełnianiu pierwotnych wniosków o dofinansowanie. Aby wniosek lub też jego korekta mogła zostać przekazana do odpowiedniego etapu oceny, konieczne jest przeprowadzenie etapu rejestracyjnego, który służy weryfikacji spełniania przez wniosek o dofinansowanie niezbędnych wymogów rejestracyjnych. Jednym z wymogów rejestracyjnych jest wymóg zgodności sumy kontrolnej wniosku w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej, podlegającej zaczytaniu do systemu SEZAM.
Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca stwierdziła, iż ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Złożony przez Spółkę skorygowany wniosek o dofinansowanie nie mógł zostać przez pracownika OCRG przyjęty i przekazany do ponownej oceny merytorycznej I stopnia, ponieważ nie spełnił wymogów rejestracyjnych, gdyż suma kontrolna widniejąca na papierowej wersji wniosku: 4FYV WIDU D39Q D1N8 REKZ 9NTH E752 TT7C była inna, niż suma kontrolna jego wersji elektronicznej w formacie XML: 1TK5 1PGK CWZT FY47 EH25 W17C LTG8 9SFF. Wnioskodawca wydrukował jedną wersję korekty wniosku, lecz na dostarczoną do OCRG w dniu 11.03.2010 r. płytę CD zapisał w pliku XML inną jego wersję elektroniczną, a świadczą o tym właśnie różne sumy kontrolne. Aby wniosek został stworzony poprawnie, konieczne jest zapisanie go z ostatniej strony generatora zarówno w wersji PDF, która następnie jest drukowana i podpisywana, jak i XML i nagranie w tym ostatnim formacie tej samej wersji na płytę CD/DVD. Takie postępowanie gwarantuje zgodność wszystkich wersji wniosków - zawierają one wówczas tę samą sumę kontrolną i istnieje pewność, że są to dokładnie te same wnioski.
Ustosunkowując się do podnoszonych w proteście zarzutów Instytucja Zarządzająca wskazała, że programy pocztowe nie ingerują w zawartość przesyłanych plików, w związku z czym nie może wystąpić sytuacja, kiedy to znaki końca linii zostaną zamienione z Windowsowych na Linuxowe. Potwierdził to zarówno wykonawca, jak i administrator systemu SEZAM. Tylko w przypadku przeklejenia treści pliku do okna programu pocztowego i wysłania go, taka zamiana byłaby możliwa. Natomiast plik XML standardowo jest wysyłany w całości jako załącznik do wiadomości, dlatego też, jeżeli jak opisuje Spółka, oba pliki zostały załadowane na lokalny dysk komputera beneficjenta, a następnie beneficjent przesłał je do siedziby swojej firmy i nagrał na płytę CD, nie ma możliwości, aby suma kontrolna wersji wniosku w formacie XML uległa zmianie. Przyczyną zmiany sumy kontrolnej mogło być np. nieświadome zapisanie pliku XML w czasie, gdy był on otwarty za pomocą innej aplikacji, np. edytora tekstu.
Za nieuzasadniony uznano również zarzut dotyczący braku wzmianki w instrukcjach wypełniania wniosku czy też obsługi generatora o sposobie postępowania z tego typu plikiem w przekazie elektronicznym. Zdaniem Instytucji Zarządzającej nie było potrzeby umieszczenia w instrukcjach takich informacji, gdyż przesyłanie plików pocztą elektroniczną nie ma wpływu na ich zawartość. Pliki zarówno w formacie PDF, jak i XML można przesyłać pocztą elektroniczną zarówno pomiędzy komputerami pracującymi w takich samych, jak i w różnych systemach operacyjnych i nie ulegają one żadnej modyfikacji podczas przesyłania. Nie uwzględniono także zarzutu o braku informacji, co do wymaganego/zalecanego systemu operacyjnego, którym powinien posługiwać się wnioskodawca. Stwierdzono bowiem, że wnioskodawca może sporządzać wniosek zarówno w systemie operacyjnym Windows, jak i w systemie Linux, gdyż treść plików utworzonych w systemie operacyjnym jednego komputera, a przesłanych do komputera pracującego w innym systemie nie ulega modyfikacji.
Podsumowując wskazano, że gdy wnioskodawca stosuje się do schematu pracy z generatorem wniosków opisanej w Vademecum (...) instrukcji obsługi generatora wniosków, nie może dojść do samoistnej zmiany sumy kontrolnej w pliku XML. Dodatkowo Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę, iż wszyscy wnioskodawcy pracują w tym samym środowisku - zarówno wnioski o dofinansowanie, jak również wnioski o płatność, a także ich korekty sporządzane są w generatorze wniosków i niezgodność sumy kontrolnej pomiędzy wersją wniosku w formacie XML, a wersją PDF (czy też papierową) zdarza się sporadycznie i jest wynikiem błędów popełnionych przez wnioskodawcę.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów Instytucja Zarządzająca przyznała, że dostarczona później oryginalna wersja pliku XML została sprawdzona przez administratora systemu, który stwierdził, iż suma kontrolna tego pliku jest identyczna z sumą kontrolą wniosku dostarczoną w dniu 11.03.2010 r. do OCRG w wersji PDF. Jednak podkreśliła, że nie może weryfikować prawidłowości tej wersji, ponieważ w Rozdziale 2 Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej (...) pn. Procedura odwoławcza na etapie przedsądowym w pkt 2.12 pn. Rozpatrzenie protestu w ppkt 8 wskazano, że protest jest rozpatrywany wyłącznie w oparciu o dokumentację złożoną do konkursu oraz uzupełnioną w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach tego konkursu. Podczas rozpatrywania protestu nie będą brane pod uwagę inne dokumenty, które wcześniej nie zostały dostarczone przez wnioskodawcę w ramach procedury naboru i oceny wniosku. Dlatego też Instytucja Zarządzająca może zbadać tylko i wyłącznie plik wniosku dostarczony w dniu 11.03.2010 r. do OCRG, a jak już wskazano jego suma kontrolna była inna od sumy kontrolnej wersji wniosku w formacie PDF (czy też papierowej).
W konsekwencji Instytucja Zarządzająca uznała, iż na skutek nieprawidłowo sporządzonej korekty wniosku o dofinansowanie niemożliwe było przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej I stopnia w zakresie wykazanych w piśmie OCRG uchybień / braków we wniosku oraz załącznikach.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie protestu pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zapisów Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 Tom II - Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013,(...), Rozdziału 1. Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007-2013 pkt. 1.1 Zasady poprawnego przygotowania i wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z EFRR ppkt 6 i pkt 1.2.3 tego Rozdziału, polegające na oparciu rozstrzygnięcia o wykładnię literalną przepisu wyżej wskazanego punktu 1.1 Vademecum, która nie uwzględnia celu tego przepisu i zasad wynikających z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki regionalnej, co skutkowało także naruszeniem pkt 1.2.2. Vademecum, polegającym na nieuzasadnionym nie przyjęciu i nie zarejestrowaniu skorygowanego wniosku Skarżącej. Podnosząc te zarzuty pełnomocnik domagał się uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik ponownie wskazywał na brak jakiejkolwiek winy, czy choćby przyczynienia się beneficjenta do powstania sytuacji skutkującej odrzuceniem złożonego wniosku. Zaznaczył, że różnica sumy kontrolnej pomiędzy obiema wersjami wniosku była wynikiem problemów technicznych, które wystąpiły na etapie przesyłania plików pomiędzy dwoma komputerami skarżącej, z których jeden działał w systemie LINUX, a drugi w systemie MS WINDOWS. Podczas przesyłania pocztą elektroniczną, suma kontrolna pliku XML uległa zmianie wskutek niekompatybilności obu systemów operacyjnych, o czym skarżąca nie wiedziała, gdyż organ nie ostrzegał o możliwości wystąpienia takich problemów na etapie opracowania i składnia wniosku. Podkreślił, że ostrzeżenie o takiej możliwości wskazane jest w instrukcji obsługi Generatora Wniosków Aplikacyjnych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Podlaskiego, gdzie w informacji z dnia 10 lutego 2010 r. zapisano, iż wnioski wygenerowane w generatorze wniosków o dofinansowanie (pliki xml) w przypadku przesyłania pocztą elektroniczną powinny być spakowane (np. zip, rar, Ud.). Podczas przesyłania niespakowanych plików XML klient pocztowy może zmienić kodowanie pliku, co w konsekwencji może uniemożliwić jego ponowne wczytanie do generatora. Takiego ostrzeżenia nie ma w żadnym dokumencie RPO WO, a beneficjent nie jest specjalistą w zakresie komunikacji elektronicznej i działał w dobrej wierze postępując zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie, jak i z instrukcją obsługi generatora wniosków. Podobnie, w żadnym dokumencie RPO WO, ani w instrukcji obsługi generatora wniosków, nie ma wytycznych odnośnie wymaganego/zalecanego systemu operacyjnego, którym powinien posługiwać się beneficjent i nie jest też możliwe sprawdzenie przez beneficjenta, czy posiadany przez niego plik XML nie uległ (zamierzonej lub nie) modyfikacji, ponieważ algorytm obliczania sumy kontrolnej jest niejawny i nie jest udostępniany beneficjentowi.
Nadto kwestionując stanowisko Instytucji Zarządzającej odnośnie braku możliwości modyfikacji treści pliku XML w trakcie przesyłania go internetową pocztą elektroniczną, pełnomocnik skarżącej powołał się na załączoną do skargi opinię ekspercką opracowaną przez G. J. i sprzeciwił się wyłącznie literalnej wykładni zapisu Vademecum(...) Rozdziału 1, pkt 1.1 - ppkt 6.
Zdaniem pełnomocnika norma wyrażona w wyżej przytoczonym zapisie powinna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego przepisu, którym jest zweryfikowanie ponad wszelką wątpliwość, iż są to dokładnie te same wnioski, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zatem cel wynikający z wyżej wskazanej normy został osiągnięty. Według pełnomocnika odmienna wykładnia tego przepisu prowadzić musiałaby do wniosku, iż z przyczyn od siebie niezależnych i nieprzewidzianych przez Instytucję Zarządzającą, beneficjentowi zamykałoby się drogę do uzyskania dofinansowania. Beneficjent ponosiłby w takim przypadku konsekwencje wadliwego działania Instytucji Zarządzającej, która jako instytucja ustalająca zasady oceny projektów powinna te zasady ukształtować w taki sposób, by zapewniały one przejrzystość stosowanych w tym zakresie reguł, a który to obowiązek wynika z treści art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl wskazanego przepisu Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Argumentowała, że kwestie techniczne dotyczące niekompatybilności systemów operacyjnych zostały wyjaśnione z twórcą systemu SEZAM, firmą S. SA w Warszawie, która zapewniła, że nie ma możliwości, aby plik XML uległ zmianie na etapie przesyłania pocztą elektroniczną pomiędzy użytkownikami pracującymi w różnych systemach operacyjnych, o ile uprzednio został prawidłowo zapisany i dołączony jako załącznik do wiadomości e-mailowej. Administrator systemu SEZAM stwierdził, że zmiana pliku XML byłaby możliwa w sytuacji "wklejenia" tego pliku do okna programu pocztowego, ale jak wynika z wyjaśnień skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca. W ocenie Instytucji Zarządzającej, jeżeli wystąpiły rzeczywiście jakieś problemy techniczne, to leżały one po stronie skarżącej i nie wynikały z działania lub zaniechania organu. Gdyby skarżąca stosowała się do instrukcji przygotowania wniosku i korzystania z generatora wniosków, nie mogłoby dojść do zmiany sumy kontrolnej, stanowiącej powód odrzucenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Stosownie do § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Zgodnie z art.30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy.
Z kolei w myśl art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.
Nadto sąd dokonując oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego powinien także mieć na uwadze treść art. 37 ustawy, w którym prawodawca przesądził, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Przy tak skonstruowanych zasadach postępowania istnieją wątpliwości dotyczące standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Przyjąć jednak należy, że o przeprowadzeniu oceny konkretnego projektu "w sposób naruszający prawo" (w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy) będzie można mówić w przypadku dokonania tej oceny z uchybieniem co najmniej przepisom samej ustawy.
Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Kompetencje instytucji zarządzającej na gruncie prawa krajowego uregulowano w art. 26 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazując m.in. w pkt 16, że do zadań instytucji zarządzającej należy wypełnianie obowiązków związanych z określeniem systemu realizacji programu operacyjnego i zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego. Z kolei w ust. 2 powołanego artykułu wskazano, iż instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Z powyższych uregulowań wynika, że instytucja zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie.
W ramach swych obowiązków Zarząd Województwa opracował m.in. dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013 nr Osi priorytetowej 1, nr poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach, Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2008 t. II Przygotowanie i wybór projektów w ramach RPO WO 2007 - 2013 (wersja nr 8). Dokument ten został przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 3963/2009 z dnia 9. 10.2009r. i stanowi załącznik nr 2 do wskazanej uchwały.
W rozdziale 1 - przygotowanie i wybór projektu w ramach RPO WO 2007-2013 w pkt 1.1 zatytułowanym zasady poprawnego przygotowania i wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z EFRR wskazano w ppkt 6, że suma kontrolna widniejąca w wersji papierowej wniosku, musi być tożsama z sumą kontrolną w wersji elektronicznej wniosku przedłożonej na nośniku elektronicznym. Z kolei w pkt 1.2 dotyczącym procesu wyboru projektów w trybie konkursowym w pkt 1.2.3 ujęto zasady i formy składania wniosków. A mianowicie w ppkt 8 wskazano, iż w przypadku nie spełnienia przez wniosek wymogów rejestracyjnych beneficjent zostaje o tym fakcie powiadomiony w formie pisemnej i wówczas zobowiązany jest do odbioru kopii dokumentacji projektowej. Z kolei w sytuacji, gdy wniosek spełnia wymogi formalne, zgodnie z ppkt 9 jest rejestrowany w systemie informatycznym SEZAM, a beneficjentowi wydaje się potwierdzenie przyjęcia wniosku. Opisane zasady dotyczą zarówno pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie, jak również korekty każdego wniosku, zatem przy sporządzaniu korekt obowiązują takie same zasady, jak przy wypełnianiu pierwotnych wniosków o dofinansowanie.
Natomiast w myśl pkt 1.2.4.1 ocenie merytorycznej poddawany jest wniosek o dofinansowanie projektu spełniający wymogi rejestracyjne, co oznacza m.in., że złożono go w wersji papierowej i elektronicznej o tej samej sumie kontrolnej, a nadto, że był poprawnie walidowany.
W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że skarżąca Spółka złożyła skorygowany wniosek w wersji papierowej i elektronicznej różniący się sumą kontrolną.
Jak już wyżej wskazano, Instytucja Zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie, w tym określenia wymogów formalnych jakie mają spełniać złożone wnioski. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wniosków o dofinansowanie w ramach regionalnych programów operacyjnych ma charakter konkursowy, to zdaniem Sądu, instytucja zarządzająca uprawniona jest do wskazania, jakim kryteriom formalnym wniosek taki powinien odpowiadać. Okoliczność ta determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu, w tym w Vademecum i instrukcji wypełniania wniosków, sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełniania. Dotrzymanie warunków uzależnione jest także od spełnienia kryteriów formalnych.
W niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca określiła w przepisach zasady składania wniosków wskazując, że suma kontrolna wniosku złożonego w wersji papierowej ma być identyczna z sumą kontrolną wniosków złożonych w wersji elektronicznej. Zasady te są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a takie rozwiązanie niewątpliwie prowadzi do wyeliminowania wszelkich wniosków obarczonych błędami.
Wnioskodawca zgłaszający się do konkursu i przedstawiający własny projekt o dofinansowanie winien uważnie zapoznać się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, w tym z dokumentacją konkursową i wymogami, które jej dotyczą, gdyż to na nim spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem wymogów formalnych, które gwarantują kompletność wniosku i jednolitość wszystkich wersji. Wniosek taki tworzy dla gospodarza konkursu zbiór niezbędnych danych i informacji, który pozwoli na dokonanie odpowiedniej oceny i wyłonienie podmiotu, któremu zostaną przyznane środki. To oznacza, że beneficjent, powinien spełnić stawiane mu wymogi i przystępując do konkursu godzi się na te zasady.
Przewidziana w uregulowaniach Vademecum zgodność sumy kontrolnej jest niezbędnym warunkiem pozwalającym na określenie w momencie składania wniosków zgodności wszystkich wersji (papierowych i elektronicznych) i gwarantuje tożsamość tych wniosków. Takie uregulowanie przewidziane jest dla wszystkich wnioskodawców. Zatem nie można mówić o naruszeniu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z natury rzeczy wymogi formalne wymagają ścisłej, literalnej interpretacji. Dlatego też za chybiony należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie naruszeniu art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy oraz wymienionych w skardze przepisów Vademecum.
Nie sposób również zgodzić się ze skarżącą Spółką, iż wspomniane przepisy nie zapewniają przejrzystości stosowanych w tym zakresie reguł. Wymóg zgodności sumy kontrolnej jest wyartykułowany w sposób jasny i klarowny, dotyczy on wszystkich wnioskodawców. Przy czym podkreślić należy, że Spółka korzystając z urządzeń elektronicznych oraz posługując się oprzyrządowaniem do tych urządzeń, w tym oprogramowaniem, powinna dysponować fachową wiedzą umożliwiającą jej prawidłowe wykorzystywanie tych urządzeń w swojej działalności. Błędy popełnione przy przesyłaniu wypełnionych wniosków pomiędzy komputerami Spółki nie mogą być podstawą do ulgowego potraktowania jej w zakresie wymogów formalnych, w sytuacji, gdy inni wnioskodawcy są w stanie im podołać. Skoro Spółka korzysta z różnych systemów operacyjnych, to wiedząc o wymogu zgodności sumy kontrolnej, powinna mieć na uwadze ewentualne "pułapki" związane z przesyłaniem informacji drogą elektroniczną. Dlatego też, zdaniem Sądu, argumenty skargi zmierzające do obciążenia odpowiedzialnością za błędy wynikające z korzystania z "narzędzi elektronicznych", w tym wskazujące na możliwość zmiany sumy kontrolnej w przypadku posługiwania się komputerami wykorzystującymi różne systemy operacyjne, są chybione. Dodatkowo sąd zauważa, że argumentując niezgodność sumy kontrolnej pomiędzy wersją wniosku XML, a wersją w formacie PDF i papierową, Spółka popada w sprzeczność. Wskazuje bowiem z jednej strony na zaniedbanie Instytucji Zarządzającej polegające na braku regulacji dotyczącej sposobu postępowania w przypadku korzystania z różnych systemów operacyjnych i odwołuje się do instrukcji obsługi Generatora Wniosków Aplikacyjnych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Podlaskiego, wskazującej, że w przypadku przesyłania pocztą elektroniczną wnioski powinny być spakowane (np. zip, rar, ud.), a z drugiej strony wskazuje w proteście, że oryginalny plik XML posiadany przez beneficjenta był nieuszkodzony, a suma kontrolna była zgodna z sumą zapisaną w pliku PDF i plik ten po spakowaniu programem ZIP 1 dostarczony został pocztą elektroniczną do Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych UMOWO. Zatem Spółka posiadała wiedzę dotyczącą sposobu przesyłania pliku i konieczności spakowania go, stąd argument dotyczący nieprzekazania beneficjentom takiej informacji przez Instytucję Zarządzającą również należy uznać za chybiony.
Podzielić także należy stanowisko Instytucji Zarządzającej dotyczące braku możliwości oceny wersji elektronicznej przedłożonej przez wnioskodawcę już po odrzuceniu wniosku, gdyż przedmiotem oceny, jak słusznie zauważyła Instytucja Zarządzająca była, zgodnie z procedurą odwoławczą na etapie przedsądowym (pkt 2.12 dotyczący rozpatrzenia protestu, w tym ppkt 8) dokumentacja złożona do konkursu oraz uzupełniona w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach tego konkursu.
Skoro złożony przez wnioskodawcę skorygowany wniosek o dofinansowanie nie spełniał wymogów rejestracyjnych z uwagi na niezgodność sumy kontrolnej, rozstrzygnięcie protestu należy uznać za zgodne z prawem. Dlatego skargę na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju, należało oddalić.