I SA/Op 223/24

I SA/Op 223/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1429
art. 43, art.63 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.40.3621.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Praszki z dnia 14 września 2023 r., nr ŚR.5211.14.2023.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. (zwaną dalej też: "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.40.3621.2023.śr, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Praszki (zwanego dalej też "organem pierwszej instancji") z dnia 14 września 2023 r., nr ŚR.5211.14.2023, którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku z opieką nad matką M. J.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 31 maja 2023 r. M. R. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. J. Do wniosku skarżąca załączyła odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia 16 maja 2016 r., nr [...], o zaliczeniu M. J. na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność wskazanej osoby istnieje od 71-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 marca 2016 r. Ponadto dołączyła odpis aktu zgonu ojca P. J.
Na wezwanie organu, w dniu 19 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła również do akt oświadczenie, w którym wskazała m.in., że sprawuje całodobową opiekę nad matką chorującą na [...] typu [...] i w tym celu wróciła do Polski z Niemiec, gdzie posiada status urzędnika zwolnionego z systemu ubezpieczeń socjalnych. Obecnie jest na bezpłatnym urlopie wychowawczym na córkę, dzięki czemu ma czas wolny od służby do dnia 30 marca 2024 r. W Polsce nie pozostaje w stosunku pracy ani nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca. Jest też jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką, gdyż jej rodzice oraz mąż nie żyją. Sama nie posiada zaś orzeczenia o niepełnosprawności. Dodatkowo skarżąca przedłożyła też odpisy dwóch dokumentów w języku niemieckim wraz z ich tłumaczeniami na język polski dokonanymi osobiście. Dokument z dnia 6 lipca 2022 r. wystawiony został przez Kuratorium Oświaty i potwierdza przyznanie jej urlopu wychowawczego na córkę od dnia 15 sierpnia 2022 r. do dnia 30 marca 2024 r., a dokument z dnia 27 lutego 2020 r. sporządzony został przez Urząd Skarbowy W. i wskazuje na brak obowiązku prowadzenia ksiąg dla działalności R. R.
Po uzyskaniu informacji od Wojewody Opolskiego, że w prowadzonej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pismo z dnia 3 sierpnia 2023 r.) oraz po przeprowadzeniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia 14 września 2023 r., nr ŚR.5211.14.2023, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce – działając z upoważnienia Burmistrza Praszki, odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką M. J. W decyzji organ wskazał, że została wydana na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1340).
W uzasadnieniu organ powołał regulacje art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy oraz wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedstawiając ustalenia faktyczne wyjaśnił, że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest zatrudniona w S. w Niemczech i od dnia 15 sierpnia 2022 r. przeszła na urlop wychowawczy aby wrócić do Polski, w celu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną mamą. Jak oświadczyła nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie ma też i nie miała ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei M. J. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest wdową, a jej rodzice nie żyją. Matka ma [...] lat i jest osobą [...]. Cierpi na [...], ma [...], jest leczona [...] oraz z powodu [...]. Skarżąca wykonuje wszystkie zabiegi toaletowo - pielęgnacyjne, przygotowuje wszystkie posiłki, które musi zmiksować i nakarmić mamę. Dba o czystość i porządek w mieszkaniu, robi zakupy, realizuje recepty. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zobowiązany jest do przestrzegania ustawy, w tym art. 17 ust. 1b, który nie został zmieniony ani uchylony. Niepełnosprawność M. J. nie powstała natomiast nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej i nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym, z uwagi na fakt, że z dołączonego orzeczenia wynika, iż jej niepełnosprawność istnieje od 71-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 marca 2016 r. oraz z uwagi na pozostawanie strony w zatrudnieniu, odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała zastosowanie przez organ art. 17 ust. 1b ustawy uznanego za niezgodny z Konstytucją. Wskazała też, że zgodnie z pismem Wojewody Opolskiego w sprawie nie zachodzi "element koordynacji i nie ma tutaj znaczenia fakt zatrudnienia za granicą". Odnosząc się do okoliczności sprawowania opieki wyjaśniła, że nie podejmuje w Polsce zatrudnienia w celu sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną mamą. Jest jedyną osobą sprawującą opiekę i w tym celu wróciła do Polski. Mama posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą [...] i bardzo schorowaną w związku z czym wykonuje przy niej wszystkie czynności (gotowanie, karmienie, pielęgnacja) oraz czynności domowe (sprzątanie, zakup leków).
Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.40.3621.2023.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na regulacje art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy, w zakresie ustaleń faktycznych za oczywisty Kolegium uznało fakt, że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Nie podzieliło jednak stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego braku spełnienia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy podkreślając, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – przepis ten nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Stosownie do tego za niezasadną SKO uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 17 ust. 1b ustawy. SKO podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania skarżącej w zatrudnieniu i tym samym brak spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1 ustawy. Zaznaczyło, że okoliczność ta wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego oraz z oświadczenia skarżącej, która wskazała, że posiada status urzędnika miasta B. oraz że złożyła wniosek o bezpłatny urlop wychowawczy. Na potwierdzenie tego przedłożyła dokument w języku niemieckim, który sama przetłumaczyła, a z którego wynika, że przyznano jej urlop wychowawczy od dnia 15 sierpnia 2022 r. do dnia 30 marca 2024 r. Ponadto fakt, że skarżąca jest zatrudniona za granicą, a obecnie przebywa na urlopie wychowawczym wynika z pisma Wojewody Opolskiego, o braku występowania w stosunku do osoby wymagającej opieki elementu koordynacji. Kolegium zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne jest kierowane do tych opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, należy natomiast rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżącej jako osobie przebywającej na urlopie wychowawczym nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wyjaśniło SKO w przypadku osoby, która uzyskała prawo do urlopu wychowawczego skutkuje to jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd o braku prawa osób przebywających na urlopie wychowawczym do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA aktualnie prezentuje ujednolicone stanowisko, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę. Kolegium wyjaśniło, że dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w tym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że nie jest spełniona konieczna przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, a jej brak jest dostateczną podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia, że skarżąca przebywając na urlopie wychowawczyni "nie wykonuje pracy", nie oznacza jeszcze, że jest z tego powodu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Również utrata dochodu będąca skutkiem uzyskania prawa do urlopu wychowawczego nie jest tożsama z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy, definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia. Norma prawna wyprowadzona z wykładni art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy wyraźnie wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie natomiast w stanie zatrudnienia w oparciu o którąkolwiek z ww. podstaw prawnych uniemożliwia uznanie, że nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Tym samym uznać należy, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż co do zasady nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop ten jest bowiem uprawnieniem, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można przyjąć, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W konsekwencji mimo, że skarżąca spełnia częściowo warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, a tym samym nie można jej ustalić prawa do wnioskowanego świadczenia. Decyzja w tym przedmiocie nie jest bowiem decyzją uznaniową lecz związaną.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium, że przebywanie na bezpłatnym urlopie wychowawczym nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, co implikowało brak spełnienia warunku do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na fakt zatrudnienia w Niemczech wywodziła, że obecny, bezpłatny urlop wychowawczy formalnie zawiesza jej zatrudnienie i nie generuje żadnych korzyści finansowych z tytułu pracy. Jest to bezpłatny urlop, którego nazwę może wnioskiem zmienić również na bezpłatny urlop opiekuńczy. Na tym bezpłatnym urlopie, mimo trwania stosunku pracy, wzajemne obowiązki i uprawnienia stron zostają zawieszone. Nie są odprowadzane składki emerytalno-rentowe, a okres ten nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Wskazując, że może podjąć pracę zarobkową w Polsce skarżąca zaznaczyła, że na rzecz sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką rezygnuje z pracy zarobkowej w kraju. Podkreśliła, że formalnie pozostaje w stosunku pracy, ale nie wykonuje pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, rezygnując z zatrudnienia w Polsce. Według strony spełnia ona przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 190/22 wyjaśniła, że w wyroku tym wyraźnie podkreślono, iż okres urlopu bezpłatnego, połączony z opieką nad osobą niepełnosprawną, powinien być traktowany jako rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że skarżąca nie otrzymuje wynagrodzenia i nie wykonuje pracy w okresie urlopu bezpłatnego, co jest kluczowym aspektem uzasadniającym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie dokonać należy bowiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na przestrzeganie zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Do skargi skarżąca dołączyła wydruk e-maila z dnia 12 stycznia 2024 r., częściowo sformułowanego w języku niemieckim, jako mający potwierdzić zawieszenie jej stosunku pracy oraz to, że nie są za nią odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącej podkreśliło, że opisana przez nią sytuacja faktyczna nie wnosi niczego do sprawy, ponieważ jest tożsama z materiałem dowodowym, którym dysponowano w postępowaniu odwoławczym. Podjęte rozstrzygnięcie oparto na zgromadzonym materiale dowodowym oraz na obowiązujących przepisach. Z materiału dowodowego, jak również z wniesionej skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca pozostaje w zatrudnieniu. Faktu tego nie zmienia okoliczność pozostawania na bezpłatnym urlopie wychowawczym, w związku z zatrudnieniem za granicą. Powołując się na poglądy orzecznictwa SKO zaznaczyło, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.) zwanej nadal ustawą - w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2024 r. i orzeka o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu, dokonując oceny w zakresie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy i słusznie uznało za błędne stanowisko organu pierwszej instancji co do braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z tego przepisu.
W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest w tym zakresie utrwalone (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18 i z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 127/19; wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 40/20 i z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, a także powołane w tych wyrokach orzecznictwo dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego Kolegium prawidłowo zatem uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego – jak uznał organ pierwszej instancji, z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.
W niniejszej sprawie nie jest też sporne to, że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jako spokrewniona w pierwszym stopniu jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i sama nie ma znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto nie budzi wątpliwości to, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dnia 16 maja 2016 r., w którym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Powyższe kwestie nie były sporne wobec czego nie wymagają szerszego omówienia. Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy natomiast oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na to, że skarżąca nie spełniła koniecznego warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozstrzygając tę kwestię Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium uwzględniło prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły jednak w sposób prawidłowy takiego postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby na wyrażenie stanowiska o faktycznym braku spełnienia tej przesłanki, jako uzasadniającym odmowę przyznania świadczenia.
Z akt administracyjnych wynika, że wprawdzie przeprowadzono postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, jednak nie sposób uznać, że wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. W związku z tym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, obok sprawowania rzeczywistej opieki nad osobą stale jej wymagającą, obligatoryjną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania takiej opieki.
Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 445/19).
Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 pkt 22 ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Słusznie Kolegium wskazało, że przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia. Norma prawna wyprowadzona z wykładni art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy wyraźnie wskazuje zatem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie wskazanych stosunków prawnych. Pozostawanie natomiast w stanie zatrudnienia w oparciu o którąkolwiek z wymienionych wyżej podstaw prawnych uniemożliwia uznanie, iż nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W niniejszej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie oświadczenia skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów ustalono, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym, który został jej udzielony od dnia 15 sierpnia 2022 r. do dnia 30 marca 2024 r. Stosownie do tego organy uznały, że skarżąca pozostaje w zatrudnieniu i wobec tego nie spełnia koniecznego warunku przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy, w postaci rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
W świetle tej okoliczności, odnosząc się do problematyki wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż co do zasady nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Słusznie organ odwoławczy uznał, że urlop ten w polskich uregulowaniach prawnych jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Wobec tego, skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można przyjąć, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.
W orzecznictwie sądowym wyrażony został również pogląd przeciwny powoływany przez skarżącą, zgodnie z którym w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego osoba uprawniona rezygnuje z wykonywania świadczonej pracy w ramach stosunku pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, wobec czego należy uznać, że spełnia przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy albowiem przebywając na urlopie wychowawczym zrezygnowała z zatrudnienia. Tak rozumiana norma prawna wywiedziona została w drodze szerokiej wykładni systemowej, celowościowej i językowej art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1867/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 190/22). Przytaczanie wywodów tej wykładni nie jest jednak w niniejszej sprawie celowe. Zauważyć należy, że dokonana została w innym stanie faktycznym. Dotyczyła sytuacji ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osobę pozostającą na urlopie wychowawczym udzielonym w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine ustawy. W niniejszej sprawie natomiast ustalono, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym udzielonym na dziecko, podczas gdy ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Ponadto, co należy podkreślić, a na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie wykładnia, na którą powołuje się skarżąca, stanowi wyjątek w linii orzeczniczej. Ostatnio w orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym należy przyjąć, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 16/23 i powołane tam orzecznictwo).
Dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy istotne jest, niezależnie od pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy osoba wnosząca o przyznanie świadczenia nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w powyższym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. Dla przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest bowiem wystarczające samo zaprzestanie faktycznego wykonywania pracy. W omawianym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Nie jest również istotne czy osoba taka otrzymuje jakiekolwiek wynagrodzenie za pracę. Fakt otrzymywania wynagrodzenia nie został wymieniony w definicji z art. 3 pkt 22 ustawy ani jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2078/22 i powołane tam orzecznictwo).
W zakresie wykładni art. 17 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie Sąd podziela zatem - jako aktualny i utrwalony w orzecznictwie NSA, pogląd przyjęty przez Kolegium, że osobie przebywającej na urlopie wychowawczym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, a to wobec braku rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Sądu ocena organów dokonana w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, nie została jednak poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne. W konsekwencji dokonane przez organy ustalenia nie były wystarczające do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne nie potwierdzają spełnienia przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy.
W sprawie nie ustalono bowiem w sposób bezsporny i jednoznaczny, że skarżąca jest zatrudniona lub wykonuje inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Przede wszystkim nie wyjaśniono charakteru stosunku prawnego, z tytułu którego to skarżąca uzyskała prawo do urlopu wychowawczego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uwzględnić należało, że w celu sprawowania opieki nad matką skarżąca przyjechała do Polski z Niemiec. W Niemczech – jak wskazała – posiada status urzędnika miasta B. Twierdzi, że w związku z tym statusem "zwolniona jest z systemu ubezpieczeń socjalnych". Posługując się względem swojej pracy pojęciem "służby" zaznaczyła, że rezygnacja ze statusu urzędnika "nie jest łatwym procesem", nie wyjaśniając co w istocie ma na myśli. Z przedłożonego przez nią dokumentu, sporządzonego w języku niemieckim, a przetłumaczonego przez skarżącą osobiście wynika z kolei, że urlop wychowawczy został jej przyznany według zasad określonych w prawie niemieckim, "na podstawie rozporządzenia o okresie macierzyńskim i urlopie wychowawczym [...] urzędniczek i urzędników oraz na podstawie zapisów ustawy prawa niemieckiego". Dodatkowo też skarżąca przedłożyła dokument dotyczący działalności prowadzonej przez męża R. R.
Rozpoznając sprawę organy nie wyjaśniły charakteru statusu urzędniczego skarżącej. W aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego charakter stanowiącego jego podstawę stosunku prawnego (np. aktu powołania, umowy). Nie ustalono w żaden sposób czy według regulacji obowiązujących na gruncie prawa niemieckiego korzystanie z urlopu wychowawczego przez "[...] urzędniczkę" (takiego określenia użyła skarżąca w tłumaczeniu) związane jest z zatrudnieniem, czy też z jego zawieszeniem. Ponadto organy nie wyjaśniły również czy i jakie znaczenie dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych może mieć przedłożony przez skarżącą dokument dotyczący działalności prowadzonej przez R. R.
Odstąpienie od dokonania powyższych ustaleń w ocenie Sądu uznać należy za naruszenie zasad wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji nie można w niniejszej sprawie uznać, że konieczne do rozpoznania sprawy ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego.
Tylko dla porządku wskazać trzeba, że przepis art. 7 K.p.a. statuujący jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu obok interesu społecznego także słusznego interesu obywateli. Na podstawie art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 86 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.
Ponadto art. 77 § 1 K.p.a., nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.
W kontekście wskazanych powinności organów administracji publicznej zdaniem Sądu przeprowadzane w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd tymczasem nie może ani zastąpić organów w dowodzeniu istotnych okoliczności, ani przyjmować z góry założenia, że status i charakter zatrudnienia skarżącej w Niemczech nie ma wpływu na przyznanie wnioskowanego świadczenia w Polsce.
W konsekwencji na podstawie dotychczasowych dowodów, dokonując wykładni art. 17 ust. 1 ustawy organy nie ustaliły i nie oceniły prawidłowo stanu faktycznego dotyczącego przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można tym samym uznać, że na podstawie zebranych dowodów organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia.
Przy tym podkreślić trzeba, że niewątpliwie strona domagająca się przyznania określonych praw powinna współdziałać z organem w wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i zobowiązana jest przedstawiać dowody na potwierdzenie swojego uprawnienia. Niemniej jednak, na podstawie przepisów regulujących postępowanie dowodowe to organ jest dysponentem postępowania wyjaśniającego i do jego obowiązków należy dokładne i wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych. W tym celu powinien podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, do których należy m.in. wezwanie strony do przedłożenia stosownych dowodów – w tym przypadku np. stosownej umowy lub innych dokumentów potwierdzających charakter statusu urzędnika skarżącej, w tym w sytuacji korzystania przez nią z urlopu wychowawczego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do ustalenia czy w sprawie spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rozpoznając ponownie sprawę należy też uwzględnić, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, ze zm.), znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych w tym, że nastąpiła zmiana regulacji art. 17 ust. 1 ustawy. Z uwagi na to, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w poprzednim stanie prawnym koniecznym będzie wyjaśnienie relacji pomiędzy tą okolicznością a wprowadzonym nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy. W tym celu należy uwzględnić prawo międzyczasowe, w szczególności art. 63 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.