I SA/OP 217/24

I SA/Op 217/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
A. Komorowska-Kaczkowska
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 lipca 2023 r., nr LXXI/567/2023 w przedmiocie regulaminu targowiska miejskiego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z 10 stycznia 2024 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. B. (dalej także: strona, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 lipca 2023 r., Nr LXXI/567/2023, w sprawie zmiany uchwały Nr XL/345/09 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulamin Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich, w zakresie jej § 1 pkt 3.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim uchwała ogranicza obszar możliwy do zajęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich do 90 m2, co nie jest uzasadnione jakimkolwiek interesem publicznym i nie znajduje umocowania w ustawie, a istotnie ogranicza możliwość prowadzenia na terenie Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich działalności gospodarczej przez skarżącego, przy czym ograniczenie to wprowadzone zostało wyłącznie w celu obejścia prawa i umożliwienia wprowadzenia bezprawnej regulacji zawartej w uchwale Nr LXVI/528/2023 z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa nakłada na płatników opłaty targowej obowiązek uiszczania opłaty "od zajmowanej powierzchni" na terenie targowisk, a to opłaty nieznanej ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.
Formułując ten zarzut autor skargi wniósł o: wstrzymanie wykonania uchwały zaskarżonej uchwały; stwierdzenie jej nieważności, a także – jak określił – z ostrożności procesowej o stwierdzenie, że uchwała Nr LXXI/567/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/345/09 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulamin Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie jej § 1 pkt 3, a to z naruszeniem art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepisem z § 1 pkt 3 uchwały Nr LXXI/567/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/345/09 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulamin Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich Rada Miejska w Strzelcach Opolskich ograniczyła przedsiębiorcom - w tym skarżącemu - możliwość zajęcia powierzchni Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich, do "10 stanowisk handlowych", uregulowanych w zaskarżonej uchwale Nr LXVI/528/2023 z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa, a to 10 stanowisk o powierzchni 9 m2 każde. Ratio legis – jak zaznaczył skarżący –wprowadzenia regulacji z § 1 pkl 3 uchwały Nr LXXI/567/2023 nie jest ogólnie pojęty interes przedsiębiorców, czy konsumentów korzystających z Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich, lecz możliwość przeforsowania niezgodnych z prawem regulacji, uzależniających wysokość opłaty targowej od powierzchni zajmowanej przez przedsiębiorcę. Zaznaczył, że swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego i oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, jeżeli (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Zasadą jest swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia. Tych ostatnich nie domniemywa się - muszą być one ustanowione wyraźnie. Domniemanie przemawia natomiast na rzecz swobody przedsiębiorcy (in dubio pro libertate). Pogląd taki wzmocniony jest brzmieniem art. 22 Konstytucji.
W dalszych motywach strona skarżąca podniosła, że za ograniczeniem, czy wręcz zakazaniem skarżącemu zajęcia potrzebnej do prowadzenia działalności gospodarczej powierzchni targowiska nie przemawia interes publiczny. Źródłem wprowadzanego ograniczenia jest wyłącznie przeforsowanie możliwości pobierania opłaty targowej uzależnionej od zajmowanej powierzchni, w celu uniknięcia przekroczenia maksymalnej stawki, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (obecnie 953,38 zł).
Równocześnie autor skargi zaznaczył, iż skarżący jest jednym ze stałych handlarzy, handlujących na terenie Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich, prowadzącym działalność na terenie Targowiska od wielu lat. Handluje przedmiotami wielkogabarytowymi, co wpływa na zajmowaną przez niego na terenie Targowiska powierzchnię. Wprowadzone ograniczenie spowoduje, iż zmuszony on będzie ograniczyć zakres swojego handlu, co bezpośrednio wpłynie na zysk jaki uzyskać może z prowadzonej działalności.
Następnie skarżący uwypuklił, że posiada uprawnienie do zaskarżenia uchwały, bowiem w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza ona jego interes prawny, ograniczając możliwość zarobkowania na terenie targowiska, co z kolei uzasadnia, że posiada interes prawny w jej zaskarżeniu, w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: usg. Wskazał również pełnomocnik skarżącego, że posiada uprawnienie do zaskarżenia uchwały pomimo dotychczasowego braku wejścia jej w życie, bowiem – jak zauważył – jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie. W konsekwencji, w ocenie skarżącego. skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona po jej podjęciu, ale może to mieć miejsce przed jej wejściem w życie, czy nawet opublikowaniem.
W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika umocowanego przez jej organ wykonawczy – Burmistrza Strzelce Opolskie, (dalej: Gmina, organ), wniosła o jej oddalenie.
Argumentując pełnomocnik Gminy stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich. Jego zdaniem przywołanie okoliczności prowadzenia sprzedaży na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich nie jest wystarczające. W jego ocenie należy wskazać "jakie konkretnie zapisy zaskarżanej uchwały godzą w konkretnie zdefiniowany interes prawny skarżącego". W opinii organu uzasadnienie skargi nie wskazuje w jakim aspekcie interes prawny skarżącego jest zagrożony. Wyjaśnił, że skarżący zarzuca przywołanej uchwale Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich ograniczenie wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenie powierzchni prowadzenia tej działalności. Rozważania w tym zakresie są w opinii Gminy wyłącznie hipotetyczne. skarżący bowiem do końca października 2023 r. zajmował stanowisko handlowe o powierzchni 27,5 m2 i płacił opłatę targową w kwocie 110 zł.
Zdaniem Gminy swoboda działalności skarżącego nie zostaje naruszona ponieważ nigdy nie prowadził sprzedaży na powierzchni zbliżonej czy przekraczającej 90 m2. Równocześnie pełnomocnik Gminy podniósł, że na podstawie regulacji wprowadzających nowe zasady funkcjonowania Targowiska Miejskiego, skarżący zarezerwował stanowisko Nr [...] i [...] o pow. 18 m2. Rezerwacja trwa od 2 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. Oznacza to, jak zauważył, że skarżący zamierza prowadzić działalność handlową na łącznej powierzchni 18 m2. W dniu 29 grudnia 2023 r. zawarł umowę rezerwacyjną na rok 2024, która dotyczy jednego stanowiska handlowego.
Argumentując wskazał także pełnomocnik Gminy, że w interesie kupców jest wolne prowadzenie sprzedaży, co nie oznacza dowolności. Wprowadzenie jednolitych zasad obowiązujących wszystkich kupców nie narusza ich partykularnych interesów. Każdy z kupców podlega takim samym zasadom korzystania z Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich. Rada Miejska w ramach swych kompetencji do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" wprowadziła zasadę ograniczenia sprzedaży prowadzonej przez jednego kupca do 10 stanowisk handlowych. Zasada ta – na co zwrócił uwagę – jest zabezpieczeniem interesu kupców. Wyklucza bowiem sytuację zajęcia wielu lub wszystkich stanowisk handlowych przez jednego kupca lub grupę kupców. Zabezpiecza zatem przed wykluczeniem z prowadzenia sprzedaży na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich. Z punktu widzenia konsumentów omawiana zasada zapewnia dostępność do różnorodnej oferty produktów konkurujących ze sobą sprzedawców.
Na zakończenie stwierdził, że Rada Miejska w Strzelcach Opolskich zmieniając Regulamin targowiska miejskiego nie przekroczyła kompetencji, nie przekroczyła upoważnienia do określenia zasad i trybu korzystania z Targowiska Miejskiego. Podkreślił przy tym, że wolność gospodarcza oznacza, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, to Skarżący oraz pozostali kupcy prowadząc sprzedaż na Targowisku Miejskim korzystają z równych reguł dla każdego. W opinii Gminy skarżący nie wykazał na czym polega ograniczenie jego wolności gospodarczej. Jaka występuje różnica w prowadzeniu sprzedaży przez niego przed podjęciem zaskarżanej uchwały oraz po jej podjęciu.
Na rozprawie pełnomocnicy Gminy i strony podtrzymali dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Równocześnie – jak wskazano powyżej – mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).
Możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przewidziana została w przepisie szczególnym, tj. art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że takie brzmienie wskazanego przepisu obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., natomiast przed tą datą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołane ostatnio brzmienie art. 101 ust. 1 usg obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wymaga jednak zasygnalizowania.
Ponadto badając legitymację procesową skarżącego do wniesienia skargi należy odwołać się do judykatury, definiującej - warunkującej wywiedzenie jej – pojęcie "interesu prawnego". W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający – podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący musi wykazać, że uchwała rzeczywiście i w sposób bezpośredni narusza jego indywidualny interes prawny, czyli powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień, mających umocowanie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).
W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że istnienie takiego interesu skarżący – jako podmiot korzystający czynnie z Targowiska, prowadzący na nim handel – wykazał czym spełnił wymogi formalne, wobec czego skarga mogła zostać rozpatrzona pod względem merytorycznym. Tym nie mniej rozpatrujący sprawę skład orzekający uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu.
W zaskarżonej uchwale, co wymaga przypomnienia, Rada Miejska w Strzelcach Opolskich m.in. ustaliła miejsca, powierzchnię, wyznaczając stanowiska na których odbywa się handel. Stanowiąc, że jeden podmiot może zarezerwować maksymalnie 10 stanowisk handlowych. Ta regulacja, ustanowiona w § 1 uchwały zmieniającej m.in. uchwałę Nr XL/345/09 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich w pkt 1- 4 § 4 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 oraz dodającej ust. 7 nie narusza prawa. Rację ma Gmina podnosząc, że wprowadzenie jednolitych zasad obowiązujących wszystkich kupców nie narusza ich partykularnych interesów. Każdy z kupców podlega takim samym zasadom korzystania z Targowiska Miejskiego w Strzelcach Opolskich. Rada Miejska w ramach swych kompetencji do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" wprowadziła zasadę ograniczenia sprzedaży prowadzonej przez jednego kupca do 10 stanowisk handlowych. Omawiana zasada jest zabezpieczeniem interesu kupców. Wyklucza bowiem sytuację zajęcia wielu lub wszystkich stanowisk handlowych przez jednego kupca lub grupę kupców. Zabezpiecza zatem przed wykluczeniem z prowadzenia sprzedaży na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich. Za zasadne Sąd uznaje twierdzenie Gminy, że wolność gospodarcza oznacza, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, to skarżący oraz pozostali kupcy prowadząc sprzedaż na Targowisku Miejskim korzystają z równych reguł dla każdego. Skarżący nie wykazał na czym polega ograniczenie jego wolności gospodarczej, ani jaka występuje różnica w prowadzeniu sprzedaży przez niego oraz przez innych oferentów działających na tożsamych zasadach. Nadto nie sposób uznać, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza wolność prowadzenia sprzedaży.
Zdaniem Sądu Rada Miejska w Strzelcach Opolskich zmieniając Regulamin Targowiska Miejskiego nie przekroczyła kompetencji, nie przekroczyła upoważnienia do określenia zasad i trybu korzystania z Targowiska Miejskiego. Na zakończenie jawi się uwaga, że wnosząc do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich o skierowanie pod obrady LXXI sesji Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich projektu zmiany Uchwały Nr XL/345/09 z dnia 27 października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Targowiska Miejskiego - organ wykonawczy Gminy, tj. Burmistrz Strzelec Opolskich podniósł, że planowana jest nowa organizacja handlu na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich, która m.in. dokładnie wyznaczy stanowiska handlowe i ograniczy możliwość prowadzenia handlu poza nimi. Nowe rozwiązania dotyczące handlu wymuszają zmianę treści Regulaminu Targowiska Miejskiego przyjętego uchwałą z dnia 27 października 2009 r. Nr XL/345/09. Zmiany dotyczą w szczególności: wprowadzenia ponumerowanych stanowisk przeznaczonych do handlu, wyłączenia "handlu z ręki", który może się odbywać poza wyznaczonymi miejscami handlowymi, a także wprowadzenia limitu rezerwacji stanowisk handlowych do 10 stanowisk, który wynika z potrzeby sprawiedliwego podziału dostępnych miejsc oraz realnej oceny sytuacji, akcentując, że "żaden kupiec nie zadeklarował chęci rezerwacji większej liczby stanowisk", a nadto doprecyzowania zasad rezerwacji stanowisk.
Badając zgodność z prawem przedmiotowego aktu poddano analizie obowiązujące w tej materii regulacje prawne. W pierwszym rzędzie wypada wskazać, a to w kontekście zarzutów skargi o naruszeniu norm konstytucyjnych, że w ujęciu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej a ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei według art. 168 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie targowisk i hal targowych. Ten ostatni przepis upoważnia więc gminę do prowadzenia swego rodzaju "polityki" dotyczącej organizowania działalności targowiskowej, czemu może również służyć kształtowanie zasad korzystania ze stanowisk. Uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stanowisk targowych i ich powierzchni jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego jaką jest gmina – wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki działalności targowej i hal targowych na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności.
Nie można tracić z pola widzenia, że z dniem uchylenia dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach w obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa materialnego nie reguluje materii pozostawionej do wyłącznej kompetencji gminu w sprawach targowisk i hal targowych. Tym samym kompetencje gminy w tym zakresie należy wyprowadzić z przepisów ustawy ustrojowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 11 zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy targowisk i hal targowych. Sprawy te należą zatem do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 4 usg rada gminy jest uprawniona do uchwalania regulaminu targowiska określającego zasady i tryb korzystania z tego urządzenia użyteczności publicznej.
Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić obrazy ani art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, ani też regulacji ustanowionych przez ustrojodawcę, w tym art. 22 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu nie doszło do złamania tej zasady jak również reguły równości podmiotów wobec prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Strona skarżąca w dalszym ciągu może prowadzić działalność gospodarczą polegającą na wynajmie powierzchni handlowych, jednak na zasadach wskazanych przez właściciela. Każdy podmiot gospodarczy, który decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej winien liczyć się z ryzykiem, jakie niesie ta działalność. Sąd zwraca ponadto uwagę, że dobro wspólne - jakim jest chęć stworzenia równego dostępu do handlu z wykorzystaniem miejsc oferowanych na miejskim targowisku, są ważne dla jednostki samorządu terytorialnego - może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Zdaniem Sądu podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie wypacza pojęcia demokratycznego państwa prawnego oraz mieści w dopuszczalnych granicach określania zasadach korzystania i zagospodarowania placów publicznych.
Gmina wskazywała, że uchwała miała na celu uporządkowanie handlu na terenie miasta i zapewnienie bezpieczeństwa i higieny.
W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego, takie działanie gminy mieści się w granicach zadań własnych tejże jednostki samorządu terytorialnego, które stosownie do art. 7 pkt 1 i 11 ustawy o samorządzie gminnym polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach ładu przestrzennego, czy też w sprawach targowisk.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm Konstytucji ani ustaw o samorządzie gminy oraz o podatkach i opłatach lokalnych, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.