I SA/Op 200/23

I SA/Op 200/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Anna Komorowska-Kaczkowska
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III FZ 487/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 70
art. 19 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr LXVI/528/2023 w przedmiocie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich na rzecz P. J. kwotę 797,00 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez P. J. (dalej jako: skarżący, strona) jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LXVI/528/2023 w przedmiocie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa.
Zaskarżona uchwała stanowi w § 1, że zmieniana uchwała otrzymuje brzmienie:
§ 2. 1. Dzienną stawkę opłaty targowej ustala się w wysokości 4 zł za każdy m2 zajmowanej powierzchni.
2.Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska.
3.Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2.
4.Opłata targowa naliczana jest od stanowiska o powierzchni 9m2 co daje kwotę 36 zł za jedno stanowisko.
5.Handel z ręki może odbywać się poza wyznaczonymi stanowiskami, a opłata targowa naliczana jest za każdy metr kwadratowy zajmowanej powierzchni.
Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały: pozostałe zapisy uchwały pozostają bez zmian.
Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Strzelec Opolskich (§ 3 zaskarżonej uchwały).
Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2023 r. (§ 4 zaskarżonej uchwały).
We wniesionej skardze strona zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70) [dalej: u.p.o.l.] oraz pkt 3 Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2022 roku w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.o.l. w zakresie, w jakim skarżona uchwała w § 1 przewiduje zmianę brzmienia uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 roku w jej § 2 - a to w zakresie w jakim Rada Miejska ustaliła wysokość opłaty targowej w zależności od m2 zajmowanej powierzchni, a nadto w zakresie w jakim Rada Miejska uniemożliwia zajmowanie płatnikom opłaty targowej powierzchni mniejszej niż 9 m2, podczas gdy opłata targowa - w rozumieniu przepisu z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. - pobierana może być wyłącznie "od sprzedaży", a nie od zajęcia powierzchni targowiska, co w efekcie powoduje iż zaskarżona uchwała:
- nakłada na płatników opłaty targowej obowiązek uiszczania opłaty "od zajmowanej powierzchni" na terenie targowisk, a to opłaty nieznanej ustawie o podatkach i opłatach lokalnych;
- doprowadza do sytuacji, w której płatnik opłaty targowej, może zostać obciążony stawką opłaty targowej przekraczającą stawkę maksymalną, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit a) u.p.o.l., w wysokości 953,38 zł, wynikającą z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2022 roku w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (M.P.2022.741), a także stawek podanych w obwieszczeniach Ministra Finansów w dyspozycji ww. przepisu w przyszłości
Na podstawie tak postawionego zarzutu, skarżący wniósł o:
- wstrzymanie wykonania uchwały nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 roku w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 roku w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa;
- stwierdzenie nieważności uchwały nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 roku w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 roku w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa;
- z ostrożności procesowej o stwierdzenie, że uchwała nr LXVI/528/2023 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 roku w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 roku w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa, została wydana z naruszeniem prawa, a to z naruszeniem art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi.
W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik strony podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i odniósł się do zarzutów wyartykułowanych przez organ.
Na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. Sąd dopuścił wnioskowany przez Gminę Strzelce Opolskie dowód z zarządzenia Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 18 października 2023 r. Nr 264/2023 w sprawie określenia szczególowych zasad rezerwacji i zajmowania stanowisk handlowych na targowisku miejskim w Strzelcach Opolskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805.; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi przy tym na zakres samego aktu prawa miejscowego niezbędne jest wyeliminowanie go z porządku prawnego w całości, bowiem pozostała treść tego aktu nie zawiera już żadnej treści normatywnej.
Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszego orzeczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zagadnienia dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi. Mając bowiem na uwadze to, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dostrzec trzeba, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) skargę taką może wnieść każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Stwierdzenie takiego naruszenia warunkuje z kolei możność merytorycznego rozpatrzenia skargi, gdyż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jego brak skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Niewątpliwie zatem kwestia naruszenia posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia ma znaczenie kluczowe, a negatywny wynik weryfikacji w tym zakresie uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu niezależnie od tego, czy skarga ta jest zasadna, czy też nie.
Warto w tym miejscu odnotować spostrzeżenie formułowane w doktrynie (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), "Ustawy samorządowe. Komentarz", Warszawa 2018 r.), zgodnie z którym przyjmowane przez naukę prawa i orzecznictwo sądowe pojęcie interesu prawnego nawiązuje zawsze do istnienia konkretnej normy prawnej, na której interes ten może być oparty i z której może być on wywiedziony, przy czym co do zasady ma to być norma materialnoprawna. Dostrzeżenia również wymaga, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym także ugruntowany jest pogląd, iż interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/17). Nie chodzi więc o jakikolwiek interes lub uprawnienie, lecz tylko o taki, który wiąże się z normą prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 742/07). Zarazem związek ten musi być aktualny (a nie: przyszły) i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11 czy z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08). Co równie istotne, to właśnie na tej osobie (jako skarżącym) ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18). W rezultacie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia można stwierdzić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 216/19). Stwierdzenie naruszenia posiadanego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi więc konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy Strzelce Opolskie opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych tej należności. Akt ten wydano na podstawie m. in. art. 15 ust. 1 u.p.o.l., który stanowi, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (niemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Stosownie natomiast do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej w tej ustawie dziennej kwoty maksymalnej.
Jak wynika z powyższego dokonywanie sprzedaży na targowiskach determinuje powstanie obowiązku w przedmiocie opłaty targowej, o ile ta, na terenie danej gminy, została wprowadzona. Powinność zapłaty tej należności spoczywa zatem na każdej osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która sprzedaży tej na takim targowisku dokonuje. Tymczasem tak właśnie jest w rozpatrywanym przypadku, gdyż skarżący sprzedaży takiej dokonuje od wielu lat na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich. Skarżący niewątpliwie podlega więc reżimowi zaskarżonej uchwały, ponieważ to na jej podstawie jest obowiązany do zapłaty opłaty targowej w określonej, wynikającej z niej wysokości. Jeżeli kwota ta może przewyższać wskazaną w ustawie wartość maksymalną, to taka regulacja godzi w interes prawny skarżącego, gdyż nakłada na niego obowiązek niedopuszczalny. Skarżący ma zatem interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, a podniesiony przez niego zarzut sprzeczności tej uchwały z u.p.o.l. dowodzi naruszenia tego interesu.
Wbrew argumentacji przedstawionej przez organ, bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje to, czy kwota dziennej stawki opłaty targowej od skarżącego kiedykolwiek w rzeczywistości przekroczyła graniczną kwotę maksymalną. Jako istotny należy natomiast ocenić fakt, że możliwość taka teoretycznie istniała i – w przypadku braku wprowadzenia niezbędnej w tym zakresie regulacji – zachodzi nadal. Stanowisko to nie kłóci się zresztą z wymogiem posiadania przez interes prawny skarżącego przymiotu konkretności i aktualności. Te cechy należy bowiem odnieść do relacji, jaka zachodzi pomiędzy kwestionowaną normą prawa materialnego (w tym przypadku: normami zaskarżonej uchwały), a sytuacją materialnoprawną skarżącego, czyli jego prawami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Nie jest ona więc uzależniona od tego, czy kiedykolwiek w praktyce zaistniała już taka sytuacja, by skarżący musiał uiścić należność w nieprawidłowej, jego zdaniem, wysokości. Wpływ na jego sytuację materialnoprawną takiej normy jest bowiem niewątpliwy przez cały czas jej obowiązywania. Niezależnie zatem od zaistniałych już okoliczności faktycznych kształtowała ona jego prawa i obowiązki, a w rezultacie dotyczy jego interesu prawnego (uprawnienia) i może go naruszać.
Konkludując tę część rozważań, stwierdzić trzeba, że skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, jak również naruszenie tego interesu. Oczywiście mowa tu o naruszeniu hipotetycznym, które warunkuje samą dopuszczalność wniesienia skargi i jednocześnie nie przesądza jeszcze o zasadności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż ta kwestia podlega badaniu dopiero przy merytorycznym rozpatrzeniu skargi, a zatem weryfikacji jej zasadności.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LXVI/528/2023 w przedmiocie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa. Zapisem § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono § 2 uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa (który brzmiał: "§ 2. Dzienną stawkę opłaty targowej ustala się w wysokości 4 zł za każdy m2 zajmowanej powierzchni") w następujący sposób:
"§ 2. 1. Dzienną stawkę opłaty targowej ustala się w wysokości 4 zł za każdy m2 zajmowanej powierzchni.
2.Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska.
3.Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2.
4.Opłata targowa naliczana jest od stanowiska o powierzchni 9m2 co daje kwotę 36 zł za jedno stanowisko.
5.Handel z ręki może odbywać się poza wyznaczonymi stanowiskami, a opłata targowa naliczana jest za każdy metr kwadratowy zajmowanej powierzchni."
Wprowadzając powyższe regulacje § 2 ustęp 1, 4 i 5 - nie zaznaczono, że tak obliczona kwota nie może przekroczyć maksymalnej stawki wynikającej z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. Dopiero w uchwale z dnia 27 września 2023 r., nr LXXII/576/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LII/419/2022 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa zmienionej zaskarżoną uchwałą z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LXVI/528/2023 postanowiono, że w § 2 dodany zostanie ust. 7 w brzmieniu: "Stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty 953,38 zł dziennie". Powyższa uchwała weszła w życie 1 listopada 2023 r.
Z powyższego wynika zatem, że w zaskarżonej uchwale w ogóle nie znajdowało się zastrzeżenie o braku możności ustalenia stawki dziennej opłaty targowej ponad przewidzianą w u.p.o.l. kwotę maksymalną. Odnosząc się do tej kwestii, przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej w tym przepisie maksymalnej wartości dziennej. W doktrynie podkreśla się, że podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest niejako naturalną koniecznością uprzedniego skorzystania z wynikającej z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. możliwości wprowadzenia opłaty targowej na terenie danej gminy. Zarazem akcentuje się, że bez takiej uchwały nie jest możliwe pobieranie opłaty targowej, gdyż to właśnie z niej (a nie z ustawy) wynikają konkretne stawki tej należności (zob. R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl (w:) R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Komentarz" Warszawa 2020, art. 19). Uchwała taka jest więc samoistnym źródłem obowiązku zapłaty opłaty targowej w określonej wysokości i już chociażby z tego powodu powinna ona stanowić zupełną i kompleksową regulację tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19). Oznacza to, że przyjęty w niej sposób obliczenia stawki opłaty targowej powinien przewidywać brak możliwości uzyskania takiego wyniku, który przewyższałby wynikające z ustawy wartości maksymalne. W uchwale musi to być uregulowane wprost. Takiego zastrzeżenia nie można domniemywać. W konsekwencji nie jest również dopuszczalne założenie, że obiektywny brak możliwości uzyskania stawki przewyższającej stawkę ustawową gwarantuje – w sposób wystarczający – sama ustawa.
W uchwale zaskarżonej, jak już wcześniej wspomniano, regulacji takiej nie wprowadzono. Przyjęty w § 2 w ustępie 1, 4 i 5 sposób obliczenia wysokości opłaty istotnie nie stanowił zatem dostatecznej gwarancji uzyskania dopuszczalnego rezultatu. Powyższe regulacje dopuszczały bowiem możliwość ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej ustawowej kwoty maksymalnej. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób naruszały one normę prawną zawartą w art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i pozostawały w sprzeczności z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Dalej wskazać należy, iż zaskarżoną uchwałą w § 2 uchwały z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie wprowadzenia i ustalenia wysokości opłat targowych oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa dodano ust. 2, zgodnie z którym: "Ustala się podział terenu targowiska miejskiego na sektory i stanowiska" oraz ust. 3, zgodnie z którym - "Jedno stanowisko posiada niepodzielną powierzchnię 9 m2". Jaszcze raz zatem przypomnieć należy, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie. Podział terenu targowiska na sektory stanowiska oraz ustalenie wielkości poszczególnych stanowisk nie mieści się w dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. Takie regulacje mogą być wprowadzane aktami wydawanymi na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w innej ustawie – np. w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Targowisko miejskie niewątpliwie zaś jest obiektem użyteczności publicznej, stąd kwestie związane z organizacją targowiska winny znaleźć się w uchwale podejmowanej na tej właśnie podstawie prawnej, a nie w oparciu o regulacje ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – w tym w oparciu o art. 19 pkt 1 tej ostatniej ustawy. Zaznaczyc w tym miejscu należy, iż przedlożone przez Gminę zarządzenie Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 18 października 2023 r. Nr 264/2023 w sprawie określenia szczególowych zasad rezerwacji i zajmowania stanowisk handlowych na Targowisku Miejskim w Strzelcach Opolskich zostalo podjęte wlaśnie w oparciu o podstawę prawną wskazaną w powołanej wyżej ustawie o samorządzie gminnym.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przywołane zaś powyżej zapisy stanowią niedopuszczalne przekroczenie normy kompetencyjnej z art. 19 pkt 1 u.p.o.l. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA; podobnie jaki i inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia).
Jako niezasadną należało jednak ocenić skargę w tej części, w jakiej odnosi się do "sprzedaży", jako przedmiotu opodatkowania i tym samym kwestionuje prawo do ustalenia opłaty targowej w oparciu o powierzchnię zajmowaną przez sprzedawcę. W ocenie Sądu dyrektywy wykładni systemowej upoważniają do szerokiej interpretacji pojęcia "sprzedaży" zgodnie z ustawową definicją określoną w art. 535 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Pojęcie "sprzedaży" obejmuje zatem nie tylko zawieranie umów w rozumieniu art. 535 k.c., ale również czynności mające miejsce przed, w trakcie i po sprzedaży. Przy ustalaniu znaczenia terminu "dokonywanie sprzedaży" nie jest przy tym istotne, czy faktycznie doszło do sfinalizowania transakcji. Sama gotowość dokonywania sprzedaży, która przejawia się m.in. zajęciem miejsca na targowisku i wyeksponowaniem towaru, jest wystarczającą przesłanką do poboru opłaty targowej przez inkasenta, a uzależnienie opłaty targowej od powierzchni zajmowanej przez sprzedawcę jest działaniem mającym na celu realizację zasady równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 05.10.2021 r., sygn. III FSK 3208/21).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości, mimo, iż kwestionowane regulacje znajdują się w jej § 1, bowiem inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostałyby tylko: § 2, który wskazywał, iż pozostałe zapisy uchwały zmienianej (czyli tej z dnia 25 maja 2022 r.) pozostają bez zmian; § 3, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Strzelec Opolskich oraz § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można było pozostawić zaskarżonego aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.
O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzoną kwotę obliczono w oparciu o art. 205 p.p.s.a. Obejmuje ona:
1) wpis od skargi (300 zł) stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.);
2) opłatę skarbową za złożenie pełnomocnictwa (17 zł);
3) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. Poz. 1800 ze zm.).