I SA/Op 20/25

I SA/Op 20/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1, art. 3 par. 2, par. 2a,  par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 227
art. 8, art. 15f ust. 1, ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 pkt 2, ust. 9, ust. 10, art. 15j ust. 7
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. z siedzibą w B. na czynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 6 listopada 2024 r., nr 388000-CCR.4021.89.2024.W51 w przedmiocie odmowy wykreślenia domen z rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej F. z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
F. z siedzibą w B. (zwany dalej stroną skarżącą) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu - stanowiącą odpowiedź z 6 listopada 2024 r., nr 388000-CCR.4021.89.2024.W51, na wniosek strony skarżącej z 7 października 2024 r. o wykreślenie domen z Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.
Przedmiotowa odpowiedź, z 6 listopada 2024 r., została udzielona w związku z trzema wnioskami strony skarżącej o wykreślenie domen: [...], [...] oraz [...] z Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. Wnioskami z 7 października 2024 r., strona skarżąca – uznając niezgodne z prawem wpisanie 8 stycznia 2024 r. do Rejestru ww. domen: [...] pod nr [...], [...] pod nr: [...], [...] pod nr [...] – zwróciła się o ich wykreślenie i zatwierdzenie wykreślenia z urzędu. Uzasadniając wnioski podniosła, że Minister Finansów decyzją z 28 marca 2024 r., nr [...] – na skutek złożonego przez nią sprzeciwu na wpis domen do Rejestru – orzekł o pozostawieniu domen w Rejestrze. W tych okolicznościach strona skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a postępowanie sądowe jest w toku.
Z kolei w piśmie z 6 listopada 2024 r. stanowiącym odpowiedź na opisane na wstępie wnioski, Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (zwany dalej organem) stwierdził brak ustawowych przesłanek umożliwiających podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wykreślenia z Rejestru przedmiotowych domen.
W ocenie organu, wnioski o wykreślenie spornych domen nie wszczynają postępowania i nie stanowią podstawy do rozstrzygnięcia sprawy przez organ z uwagi na brak podstawy prawnej w przedmiotowym zakresie. Podmiot, którego domena została wpisana do Rejestru –- zdaniem organu – ma określone uprawnienia wynikające z art. 15f ust. 7-9 ustawy o grach hazardowych, do działania w trybie postępowania administracyjnego – łącznie z kontrolą sądowoadministracyjną, tylko w sytuacji dokonania wpisu do Rejestru i złożenia terminowego sprzeciwu na dokonany już wpis.
Jednocześnie organ, podniósł, że wpisy do Rejestru mają charakter materialno-techniczny i wykonywane są z urzędu, a do ich realizacji nie jest konieczne wszczynanie postępowania administracyjnego. Zatem, jak zaznaczył, zarówno wpisanie domeny do Rejestru, zmiana wpisu i wykreślenie z Rejestru, nie są następstwem przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie, ale są następstwem przeprowadzonych przez organ czynności, w których podmiot mający tytuł prawny do spornych domen, nie bierze czynnego udziału, ponieważ nie są to czynności postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że nie może stanowić okoliczności skutkującej wykreśleniem z Rejestru jedynie fakt założenia blokady geolokalizacyjnej – co podniesione zostało we wnioskach o wykreślenie – bowiem polscy użytkownicy sieci Internet nadal mogą uzyskać do pełnej wersji przedmiotowych stron internetowych, pomimo nałożonej blokad poprzez korzystanie z usługi VPN. W ocenie organu, wpis domeny do Rejestru następuje po spełnieniu przesłanek z art. 15f ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy hazardowej, zatem do wykreślenia domeny konieczne jest także łączne wykluczenie przesłanek, na podstawie których wpisu dokonano. Równocześnie organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i ustalonych okoliczności faktycznych, nie zaistniały przesłanki do wykreślenia domen z Rejestru, bowiem operator (skarżąca) nie usunął treści hazardowych ze stron internetowych, a ograniczył jedynie ich dostęp użytkownikom sieci Internet na terytorium RP.
Nie godząc się z przedstawionym stanowiskiem organu, strona skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła w całości ww. opisaną czynność organu z 6 listopada 2024 r., i na podstawie art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zatwierdzenie wykreślenia z Rejestru wpisu nr [...], wpisu nr [...] i wpisu nr [...], co powinno nastąpić z urzędu. Zażądała także uznania obowiązku organu wynikającego z przepisu art. 15 f ust. 4 pkt 1 lit. a oraz ust. 6 w zw. z art. 15 h w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 maja 2022 r. w sprawie wyznaczenia Organu Krajowej Administracji Skarbowej do prowadzenia spraw związanych z Rejestrem domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą (Dz.U. poz. 1212) do podjęcia czynności wykreślenia spornych wpisów z Rejestru z urzędu, a konsekwencji - zobowiązanie organu do podjęcia ww. czynności w terminie najpóźniej 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadniając swoje żądania podniosła, że zaskarżona odpowiedź jest w rzeczywistości czynnością z zakresu administracji publicznej, a w istocie jej zaniechaniem. W ocenie strony skarżącej, istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między czynnością odmowną organu administracji publicznej a uprawnieniem lub obowiązkiem podmiotu (wynikającym z art. 15 f ust. 6 ustawy o grach hazardowych), stanowi podstawę jej kwestionowania, a skarga do sądu administracyjnego jest uprawniona.
Strona skarżąca podniosła, że skoro sporne zagadnienie związane z wykreśleniem z Rejestru nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a jedynie mamy do czynienia z czynnościami organu (co sam organ podniósł), to niniejsza skarga jest uprawniona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreśliła także, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wyklucza, że działania organu podejmującego czynność lub czynności z zakresu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu m.in. na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, mogą podlegać ocenie w świetle przepisów znajdujących się w Ordynacji podatkowej. Wskazuje na to także wprost lektura przepisu art. 146 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w którym to mowa jest o odpowiednim zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym niezasadnym byłoby ograniczenie niniejszej skargi tylko do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wszakże zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych "w sprawach wynikających z ustawy stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej", a zatem czynności organu jakie określił on w odpowiedzi na wniosek powinny podlegać weryfikacji także przez pryzmat przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż są one czynnościami niejako odpowiadającymi czynnościom postępowania dowodowego, nie będącym jednak w istocie postępowaniem. Strona skarżąca odniosła się także szczegółowo do zagadnień merytorycznych związanych z rozpatrzeniem materiału dowodowego przez organ.
W odpowiedzi na skargę z 15 stycznia 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przytoczoną w zaskarżonej czynności (odpowiedzi) z 6 listopada 2024 r., nr 388000-CCR.4021.89.2024.W51. Organ dostrzegł także możliwość zaistnienia przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na jej niedopuszczalność.
W ocenie organu, kwestionowaniu wpisania domeny do Rejestru poświęcony jest specjalny tryb uregulowany w art. 15j ust. 7 ustawy o grach hazardowych, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Organ ponadto zaznaczył, że strona skarżąca z tego trybu skorzystała wnosząc najpierw sprzeciw, a następnie skargi, a wyrokami z 20 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1637/24, VSA/Wa 1638/24, V SA/Wa 1639/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi (wyroki są nieprawomocne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W związku z tym przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres sądowej kontroli działalności administracyjnej przewidując, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych.
Ponadto, jak stanowi § 2a i 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Dostrzeżenia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten, na co należy zwrócić uwagę, umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach: jurysdykcyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.
Tym samym ocenić zatem należało, czy przedmiot niniejszej skargi jakim jest czynność – odpowiedź odmowna na wniosek o wykreślenie z urzędu z Rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, konkretnie wskazanych przez stronę skarżącą domen – mieści się w wymienionym katalogu, określającym zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych. W szczególności, czy jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Materia regulująca przedstawione zagadnienie została zawarta w przywołanej na wstępie ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o grach hazardowych lub ugh. Zgodnie z wolą ustawodawcy, co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzenie rejestru stanowić miało narzędzie prawne umożliwiające blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów, jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen miało również spowodować, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych.
W świetle art. 15f ust. 1 ustawy o grach hazardowych, minister właściwy do spraw finansów publicznych prowadzi Rejestr domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą, zwany dalej "Rejestrem". Stosownie do art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych, wpisowi do Rejestru podlega:
1) nazwa domeny internetowej:
a) wykorzystywanej do urządzania gier hazardowych lub
b) służącej do reklamowania lub promowania gier hazardowych
- niezgodnie z przepisami prawa dostępnej dla znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej użytkowników sieci Internet;
2) data i godzina dokonania wpisu, jego zmiany lub wykreślenia.
Wpisu do Rejestru, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, po ich zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych albo wyznaczony przez niego organ Krajowej Administracji Skarbowej (art. 15f ust. 7 ustawy o grach hazardowych) uprawniony organ administracji (właściwego ministra).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dokonywanie wpisu, jego zmiana i wykreślenie z Rejestru, posiada charakter czynności materialno-technicznej. Z uwagi na taki charakter wpisu, nie jest on dokonywany w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, co nie wywołuje jednak negatywnych konsekwencji dla strony. Otóż bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 ugh – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, ustawodawca w art. 15f ust. 6 ustawy o grach hazardowych, wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji. Stanowi to wewnętrzny mechanizm kontroli. Ponadto, wyposażono podmioty, o których mowa w art. 15f ust. 7 ustawy o grach hazardowych, w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze. W ten sposób stworzone zatem zostały warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, dzięki czemu strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, biorąc pod uwagę treść art. 15f ust. 8 pkt 2 przywołanej ustawy o grach hazardowych. Siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów, zwłaszcza natury faktycznej, może zatem odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, co wynika z art. 15f ust. 9 ustawy o grach hazardowych. Postępowanie zainicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu decyzją o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru. Dodatkowo należy podkreślić, że ta decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego (por. na przykład wyroki NSA z 19 marca 2024 r., sygn. II GSK 2432/21 i II GSK 2432/21; orzeczenia dostępne, tak jak dalej powołane orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, z uwagi na charakter tejże czynności, nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Przyjęte rozwiązania ustawowe, niewątpliwie jednak należy uznać za wewnętrzny mechanizm kontroli. Z tych względów postępowanie regulowane art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 ustawy o grach hazardowych, odpowiada standardom dobrej administracji i nie narusza prawa strony do skutecznego środka prawnego przed sądem, czy respektowania zasady domniemania niewinności. Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności administracji publicznej ma bowiem charakter następczy w relacji do tejże działalności i tak jak każda kontrola zwłaszcza, gdy chodzi o jej rezultat, stanowi reakcję na uprzednie w relacji do niej działanie (por. wyrok NSA z 21 września 2023 r., sygn. akt II GSK 776/20).
Ponadto, odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie zastosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.) - podnieść należy jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postępowanie uregulowane w art. 15f ustawy o grach hazardowych, stanowi lex specialis wobec klasycznego postępowania odwoławczego określonego w ustawie o grach hazardowych. W art. 8 o grach hazardowych ustanowiono o "odpowiednim" stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej, a także o pierwszeństwie stosowania przepisów ustawy, poprzez użycie sformułowania "chyba że ustawa stanowi inaczej". Jednocześnie przepis art. 15f ust. 10 ustawy ugh, wyłącza stosowanie art. 221 § 1 Ordynacji podatkowej, w którym jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów o postępowaniu odwoławczym (por. szerzej wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2567/23).
Z przedstawionych powodów należało uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność - odpowiedź odmowna nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że dla podważenia zgodności z prawem wpisania domeny do Rejestru przewidziany został w art. 15j ust. 7 ustawy o grach hazardowych odrębny tryb, z którego to trybu strona skarżąca skorzystała, kwestionując zapis w Rejestrze domen, o którym mowa także w niniejszym postępowaniu sądowym.
Wobec powyższego Sąd uznał, że będące przedmiotem skargi pismo - odpowiedź odmowna organu, nie podlega kontroli sądu administracyjnego i nie może być podstawą do skutecznie wniesionej skargi. Skarga na tego rodzaju pismo organu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie co do zwrotu wpisu od skargi zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.