I SA/Op 199/08

I SA/Op 199/08 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2008-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Gerard Czech
Grzegorz Gocki
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
art. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
§1 ust. 2, §4 ust. 1 pkt 1 i 2, §4 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 2
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie NSA Gerard Czech WSA Grzegorz Gocki Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II określa ,że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (słownie:czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo [...] "A" spółka z o.o. - dalej: [Spółka] złożyło w dniu [...] w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r.: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz do płatności do roślin energetycznych a nadto, w odniesieniu do dziesięciu działek o łącznej powierzchni 66,80 ha – o przyznanie płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę (płatność zwierzęca – PZ), wykazując tę powierzchnię w kolumnie 11 sekcji VI (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) jako powierzchnię gruntów rolnych pod trwałe użytki zielone. W sekcji VII (Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) powyższe 10 działek o pow. 66,80 ha zostało oznaczonych symbolem PZ (płatność zwierzęca), co wskazywało, że działki te objęto wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej do uprawy roślin przeznaczonych na paszę (PZ).
Wskutek poinformowania strony o wykrytych nieścisłościach, Spółka złożyła korektę wniosku obejmującą odpowiednio zmniejszenie i zwiększenie powierzchni niektórych działek rolnych a ponadto złożyła oświadczenie, że na działkach: "W" o pow. 28,44 ha i "AR" – 0,49 ha są uprawy zgodnie z wnioskiem obszarowym.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał Spółce płatności do gruntów rolnych na 2007 r. w wysokości 1.185.790,08 zł, na co składały się: jednolita płatność obszarowa (597.233,14 zł), uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (563.310,54 zł), płatność do upraw roślin energetycznych w wysokości 6.568,39 zł oraz dodatkowa krajowa płatność do uprawy roślin energetycznych do powierzchni uprawy rzepaku mająca charakter pomocy de minimis w sektorze rolnym i w sektorze rybołówstwa na 2007 r. w wysokości 6.808,63 zł – zgodnie z art. 7a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) – dalej: [ustawa o płatnościach].
Ponadto przyznano stronie uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 18.678,01 zł (płatność zwierzęca PZ) wskazując, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 66,80 ha, powierzchnia kwalifikowana – 66,80 ha, powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli – 66,80 ha, zarazem liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wyliczona na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wynosiła 296,95 DJP. Organ podał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46 poz. 309 ze zm.) – dalej: [rozporządzenie] powierzchnię, do której przysługuje płatność, przyjmuje się w wysokości 42,57 ha.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka zakwestionowała wysokość przyznanej płatności zwierzęcej jako odnoszonej tylko do powierzchni 42,57 ha. Wskazała na brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego przyczyn odmowy przyznania tej płatności w stosunku do całej wnioskowanej powierzchni (66,80 ha) i wywiodła, że w 2006 r. suma powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ), potwierdzona w tabelarycznym zestawieniu powierzchni kwalifikowanych jako trwałe użytki zielone wynosiła 71,50 ha, liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) - 296,95 DJP, co jednoznacznie wskazywało na spełnienie wszystkich warunków do uzyskania płatności zwierzęcej w odniesieniu do całej zadeklarowanej na 2007 r. powierzchni (66,80 ha). Tym samym przysługująca jej płatność winna wynosić kwotę 29.309,17 zł, tym bardziej, że wielkość stada krów jest prawie niezmienna od wielu lat, jak również powierzchnia paszowa. Wniosła o przyznanie płatności zwierzęcej do całej wnioskowanej powierzchni TUZ, tj. 66,80 ha.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44 poz. 262) - dalej: [nowela] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ ten nawiązał w pierwszej kolejności do wniosku Spółki z dnia [...] o przyznanie płatności bezpośrednich na 2006 r., w którym zadeklarowała ona w sekcji VII (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych użytkowanych rolniczo) w kolumnie 11 między innymi siedem działek ewidencyjnych wykazanych jako powierzchnia wykorzystywana pod trwałe użytki zielone (TUZ) o łącznej powierzchni 71, 50 ha. W sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych) zadeklarowała siedem działek rolnych (S, X, Y, AG, AQ, AU i BR) o łącznej pow. 42,57 ha jako łąki trwałe (kolumna III sekcji VIII). Decyzją z dnia [...] Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w O. przyznał Spółce płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej kwocie 1.149.022,41 zł w zakresie JPO (539.478,14 zł) i UPO – inne -2006 (513.521,62 zł), którą przekazano na rachunek bankowy strony w dniu 17 stycznia 2007 r. Decyzja nie zawierała uzasadnienia wobec stwierdzenia, że w całości uwzględniono wniosek strony.
W dalszej części organ przedstawił stan prawny sprawy wyjaśniając, że mają w niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) – dalej: [ustawa o płatnościach] w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 44 poz. 262), a to z uwagi na treść art. 4 noweli nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji i niezakończonych do tej daty decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 23 tej ustawy, jak również § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44 poz. 265), uzupełniającą płatnością obszarową są objęte rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym wyliczone enumeratywnie w punktach od 1 do 13. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (zwaną dalej płatnością zwierzęcą - PZ) są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem wymienionych w pkt 12, a rodzaje roślin wymienionych w punktach 1-5 i 10 obejmuje się płatnością także wówczas, gdy uprawiane są w formie mieszanek (ust. 3).
Organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.
Z kolei według ust. 2 tego przepisu płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni TUZ zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przeliczonych na DJP i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia TUZ lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, do których została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan prawny (regulacje krajowe i unijne) w zakresie pozostałych dopłat przyznanych decyzją organu pierwszej instancji, co przez stronę nie było kwestionowane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że choć we wniosku na 2007 r. Spółka wykazała 10 działek o pow. 66,80 ha oznaczonych grupą upraw PZ, co oznaczało, że dla tych działek ubiega się o przyznanie JPO oraz płatności zwierzęcej (PZ), to jednak zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia płatność zwierzęca nie może być większa niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę, do której została przyznana płatność w 2006 r. We wniosku na 2006 r. Spółka wykazała 7 działek rolnych oznaczonych literami S, X, Y, AG, AQ, AU i BR o łącznej powierzchni 42,57 ha oznaczonych jako łąki trwałe, do których w 2006 r. otrzymała dopłatę, kwalifikowaną jako dopłatę do powierzchni trwałych użytków zielonych. Zatem ta powierzchnia była wyznacznikiem płatności zwierzęcej w 2007 r.
Równocześnie organ zauważył, że co prawda strona we wniosku na 2006 r, zadeklarowała powierzchnię TUZ (kolumna 11 sekcji VII) 71,50 ha, jednak faktyczna powierzchnia, do której otrzymała płatność, wynosiła 42,57 ha, gdyż na działkach rolnych: "W" – pow. 28,44 ha i "AR" – pow. 0,49 ha uprawiana była "lucerna trwała", która nie kwalifikuje się do wyliczenia powierzchni TUZ.
Ponadto stwierdzono, że organ I instancji błędnie obliczył wielkość DJP, która na dzień 21 listopada 2007 r. (największa w okresie referencyjnym obsada bydła) winna wynieść 268,90 DJP, zamiast przyjętego 296,95 DJP, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję Spółka zakwestionowała rozstrzygnięcie dotyczące utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej do całej powierzchni wykazanej we wniosku i w odwołaniu, czyli do 66,80 ha, co doprowadziło do bezzasadnego ograniczenia przyznania tej płatności tylko do powierzchni trwałych użytków zielonych wynoszącej 42,57 ha.
Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez dowolne i sprzeczne z dowodami zebranymi w sprawie przyjęcie tej powierzchni na 42,57 ha prowadzące do zaniżenia wysokości należnej dopłaty oraz rażące naruszenie § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktycznych i prawnych przyczyn nieuwzględnienia wykazanej we wniosku powierzchni TUZ przeznaczonych na paszę dla zwierząt, t.j. 66,80 ha w sytuacji, gdy kontrole administracyjne potwierdziły prawidłowość ustalenia w 2007 r. powierzchni użytków zielonych przeznaczonych na paszę w liczbie 66,80 ha. Pokreślono, że organ pominął istotną w sprawie okoliczność, iż powierzchnia TUZ za 2006 r. została ustalona i potwierdzona przez Agencję w ilości 71,50 ha.
Równocześnie wskazano na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania i zarzucono, że organ ten nie wskazał dowodów stanowiących podstawę do wyliczenia kwoty dopłaty zwierzęcej zaniżonej w stosunku do powierzchni wykazanej we wniosku i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej powierzchnia gruntów, do których przyznano PZ wynosiła tylko 42,57 ha. Zdaniem strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie wyjaśnia przyczyn nieuwzględnienia do płatności zwierzęcej całej wnioskowanej powierzchni i ograniczenia jej tylko do 42,57 ha.
Stawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie uzupełniającej dopłaty zwierzęcej w kwocie stanowiącej różnicę między kwotą należną a wypłaconą, czyli 10.641,16 zł, z równoczesnym zasądzeniem kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, ponawiając twierdzenie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że choć Spółka we wniosku na 2006 r. zadeklarowała powierzchnię TUZ 71,50 ha, to jednak faktyczna powierzchnia TUZ (do której otrzymała płatność) wynosiła 42,57 ha, gdyż na działkach "W" – pow. 28,44 ha i "AR"- pow. 0,49 ha uprawiana była lucerna trwała, która to nie kwalifikuje się do wyliczenia powierzchni TUZ. Dodano, że zadeklarowanie rośliny uprawnej "lucerna trwała" w 2006 r. pozwalało na przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej w 2006 r., lecz nie jest to "trwały użytek zielony", gdyż – choć lucerna należy do roślin motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym – to jest ona rośliną dwuletnią. Nie spełnia zatem definicji trwałych użytków zielonych wynikającej z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w myśl którego trwałym użytkiem zielonym jest grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez 5 lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntów objętych właściwymi systemami ugorowania. W ocenie organu tych warunków grunt zajęty pod uprawę lucerny nie spełnia.
Równocześnie uznano za bezzasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Ł.z dnia 20 sierpnia 2008 r. stwierdzającej, że lucerna przy odpowiedniej pielęgnacji jest rośliną 5-letnią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, albowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej: [p.p.s.a.] daje podstawę do uwzględnienia skargi.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie stała się wysokość przyznanej Spółce decyzjami właściwych organów ARiMR dopłaty z tytułu płatności uzupełniającej do upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej (PZ). Wynikało to z pominięcia – przy przyznawaniu tej płatności – dwóch działek wykazanych we wniosku na 2006 r. oznaczonych jako "W" i "AR" o łącznej powierzchni 28,93 ha (odpowiednio 28,44 ha i 0,49 ha), zajętych pod uprawę lucerny trwałej, zadeklarowanych jako trwałe użytki zielone.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego przywołanego w rozstrzygnięciu organu odwoławczego (organ I instancji w części odnoszącej się do spornej kwestii nie przedstawił żadnych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych) wynikało, że strona w 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych, deklarując w sekcji VII kolumna 11 siedem działek ewidencyjnych, których powierzchnia wykorzystywana pod trwałe użytki zielone wynosiła 71, 50 ha, przy czym w sekcji VIII kolumna III siedem działek rolnych (S, X, Y, AG, AQ, AU i BR) zadeklarowała jako łąki trwałe, natomiast dwie działki: "W" i "AR" wykazano jako zajęte pod uprawę lucerny trwałej. Wnioskowane płatności (jednolitą i uzupełniającą) przyznano decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] Odmowa uwzględnienia tych dwóch ostatnich działek przy ustalaniu płatności zwierzęcej zawarła się w jednozdaniowym uzasadnieniu, że "wprawdzie strona we wniosku na 2006 r, zadeklarowała powierzchnię TUZ (kolumna 11 sekcji VII) 71,50 ha, jednak faktyczna powierzchnia, do której otrzymała płatność, wynosiła 42,57 ha, gdyż na działkach rolnych: "W" – pow. 28,44 ha i "AR" – pow. 0,49 ha uprawiana była "lucerna trwała", która nie kwalifikuje się do wyliczenia powierzchni TUZ". Poza tym arbitralnym stwierdzeniem organ odwoławczy nie dokonał w uzasadnieniu decyzji wykładni przepisów istotnych dla kwalifikacji działek "W" i "AR" jako trwałych użytków zielonych i nie podał okoliczności faktycznych, które legły u podstaw takiego stanowiska. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że lucerna, choć jest bazą paszową dla zwierząt, nie wyczerpuje definicji trwałego użytku zielonego przez to, że jest rośliną dwuletnią.
Przedstawiając stan prawny sprawy wskazać należy, że płatność zwierzęca, jako uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) została wprowadzona w 2007 r., a szczegółowe zasady jej przyznawania zostały określone najpierw w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. 46 poz. 309) obowiązującym do 13 marca 2008 r., a następnie w rozporządzeniu tegoż Ministra z dnia 15 marca 2008 r. w tej samej sprawie (Dz. U. Nr 44 poz. 265). W rozpatrywanej sprawie, zainicjowanej dnia 11 maja 2007 r., która nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 29 lutego 2008 r., czyli przed 15 marca 2008 r., słusznie zastosowano przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2006 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, co wprost wynika z art. 4 noweli, nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (t.j. do dnia 15 marca 2008 r.). Sformułowanie "przepisy dotychczasowe" w ocenie Sądu oznacza, że należy stosować nie tylko dotychczasowe przepisy ustawy, lecz również przepisy rozporządzeń wykonawczych. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres stosowania tego przepisu tylko do przepisów nowelizowanej ustawy, nadałby art. 4 noweli inne brzmienie. Tym samym organ odwoławczy winien rozstrzygać na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 13 marca 2007 r. Ponieważ jednak istota regulacji zawarta w obu rozporządzeniach, odnoszona do spornego zagadnienia jest prawie tożsama, to wadliwość powyższa nie miała zasadniczego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin (...) płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, z tym zastrzeżeniem, że nie może ona przekroczyć powierzchni ustalonej jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do których została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. W myśl tego przepisu (§ 4 ust. 1 pkt 2) płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni TUZ lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w 2007 r. zarówno nabycie prawa (§ 4 ust. 1 pkt 2) jak i wysokość płatności zwierzęcej w danym roku kalendarzowym (§ 4 ust. 2) uzależnione były od powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych w 2006 r., do których została przyznana dopłata. W tym sensie płatność zwierzęca ma charakter tzw. płatności historycznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. ISA/Ol 257/08).
Słuszne jest w związku z powyższym stanowisko organu odwoławczego, że dla przyznania płatności zwierzęcej istotny jest fakt zadeklarowania/posiadania powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę, do których przyznano płatność w 2006 r.
W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to konieczność wyjaśnienia, czy wykazane przez stronę w 2006 r. dwie działki: "W" i "AR" jako zajęte pod uprawę lucerny mogły być uznane za trwałe użytki zielone. Jak wyżej wskazano, organ odwoławczy arbitralnie stwierdził, że nie mogą być tak kwalifikowane, mimo że strona zadeklarowała je we wniosku na 2006 r. jako trwałe użytki zielone, co w sprawie było bezsporne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w 2006 r. nie były przyznawane płatności do powierzchni TUZ lub powierzchni upraw traw uprawianych na gruntach ornych. Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia formułują zatem przesłanki wiążące się z ukształtowanym już stanem faktycznym, ocenianym jednak przez pryzmat pojęć wprowadzonych od 1 stycznia 2007 r. w ramach ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach oraz rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4.czerwca 2008r. sygn. akt ISA/Op 89/08, baza orzeczeń WSA dostępna w Internecie).Takie unormowanie prawne wymaga szczególnej staranności organów rozpatrujących sprawę, gdyż ciężar prawidłowości rozstrzygnięcia leży w sferze dokładnych ustaleń faktycznych, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Chodzi bowiem o to, aby jednoznacznie wykazać, jaka była powierzchnia TUZ lub upraw traw na gruntach ornych, do której przyznano płatność uzupełniającą w 2006 r., a przede wszystkim, co jest podstawą takich ustaleń. W kontrolowanej sprawie było to konieczne tym bardziej, że strona zadeklarowała w 2006 r. obszar 71, 50 ha jako powierzchnię działek wykorzystywanych pod trwale użytki zielone (sekcja VII. kolumna 11), w czym mieściły się również działki "W" i "AR" zajęte pod uprawę lucerny ( "lucerna trwała").
Organ odwoławczy orzekając ponownie jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, kwestii tej nie poświęcił żadnej uwagi, choć było niezbędne z uwagi na wyraźne zarzuty strony podnoszone w odwołaniu oraz ze względu na wykazanie we wniosku na 2006 rok powyższych działek jako zajętych pod trwałe użytki zielone, co jednoznacznie wynikało z akt sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego sprowadziło się w tym zakresie do arbitralnego zanegowania możliwości kwalifikacji uprawy "lucerna trwała" jako trwałego użytku zielonego, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska, tak w aspekcie faktycznym, jak i prawnym. Uzupełnienie tego braku (bardzo fragmentaryczne) w odpowiedzi na skargę nie jest dopuszczalne, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych; odpowiedź na skargę nie stanowi bowiem elementu rozstrzygnięcia, a tylko z niego strona może wywodzić swoje prawa i obowiązki.
Ani w orzecznictwie ani w doktrynie nie ma wątpliwości co do znaczenia, jakie ma właściwe uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie wymienia wszystkie elementy, jakie muszą być zawarte w uzasadnieniu, aby taka decyzja odpowiadała wymogom prawa. Jest to wymóg bardzo istotny, bowiem to wyłącznie z treści uzasadnienia decyzji strona może powziąć wiedzę o przesłankach, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, oraz o zakresie swych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Nie wystarczy samo przytoczenie przepisu, jaki został zastosowany w sprawie, organ obowiązany jest wyjaśnić jego znaczenie oraz wskazać, z jakich przyczyn nie może on znaleźć zastosowania w ustalonym stanie faktycznym; w tym ostatnim zakresie obowiązany jest wskazać dowody, na jakich się oparł przy ustalaniu faktów mających w danej sprawie znaczenie prawne. Uchybienie temu obowiązkowi narusza nie tylko normę art. 107 § 3 k.p.a., lecz także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązek organu w tym zakresie nie został zmodyfikowany przepisami ustawy o płatnościach.
W takim stanie rzeczy oczywiście uzasadniony jest zarzut skarżącej o braku uzasadnienia decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do spornego zagadnienia. Zaważyło to na dalszym toku postępowania, bowiem strona nie znając przesłanek, jakimi kierował się organ wydając sporne rozstrzygnięcie, nie zgłaszała w tym zakresie dowodów ani wyjaśnień nakierowanych na podważenie jego stanowiska w zakresie odmowy kwalifikacji "lucerny trwałej" jako trwałego użytku zielonego. Uczyniła to dopiero w fazie postępowania sądowego, z czego nie można jednak – jak chce tego organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - czynić jej zarzutu. Została bowiem pozbawiona tej możliwości wskutek wadliwego, bo niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Również w decyzji organu odwoławczego ograniczono się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, co nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie prawne, oraz do lakonicznego stwierdzenia, że uprawa lucerny nie może być trwałym użytkiem zielonym. Brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w części odmawiającej stronie wnioskowanej płatności, stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Twierdzenie organu odwoławczego, że w 2006 r. Spółce przyznano dopłatę do TUZ jedynie co do powierzchni 42,57 ha, nie wynika z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych ani też nie zostało przez organ w wyczerpujący sposób uzasadnione; w szczególności nie przeprowadzono skutecznego przeciwdowodu podważającego zadeklarowanie tej uprawy jako trwałego użytku zielonego we wniosku na 2006 r.(w sekcji VI w kolumnie 11).
Obowiązek przeprowadzenia przez organ odwoławczy wyczerpujących ustaleń faktycznych wynika z faktu, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jego kompetencje nie polegają jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, bowiem jest on drugim organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. Stąd błędne jest jego stanowisko, iż nie uzasadniał on szerzej wyłączenia uprawy lucerny z obszaru trwałych użytków zielonych z uwagi na brak wyraźnych zastrzeżeń strony w odwołaniu. Zauważyć trzeba, że organ I instancji w ogóle nie wskazał przyczyn ograniczenia płatności zwierzęcej tylko do powierzchni 42,57 ha. Zawarte w tej decyzji ogólne odesłanie do § 4 rozporządzenia w żadnym razie nie spełniało wymogów prawidłowego uzasadnienia prawnego, skoro przepis ten zawiera cztery jednostki redakcyjne normujące przy tym różną materię, a ponadto brak było w tej decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w części odnoszącej się do istoty sporu. Nie znając przyczyn odmowy (bo tych organ I instancji nie przedstawił) strona nie mogła skonkretyzować zarzutów ani też przedstawić ewentualnych wniosków dowodowych nakierowanych na podważenie negatywnego dlań rozstrzygnięcia. Jednakże niezależnie od zarzutów sformułowanych przez stronę obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy, z naprawieniem błędów popełnionych przez organ I instancji. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązany był w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. miał obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zmiana art. 3 ustawy o płatnościach uzależniająca ten obowiązek od wniosku strony nie miała w niniejszej sprawie zastosowania ze względu na treść art. 4 noweli).
Jeśli chodzi o rodzaje roślin, które są objęte płatnością uzupełniającą oraz roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, to zostały one określone w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2007 r., które stanowi w § 1 ust. 2, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem wskazanych w ust. 1 pkt 12 (czyli traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy), a przy tym rodzaje roślin wymienione w ust. 1 pkt 1-5 i 10 są objęte płatnością uzupełniającą również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek. W § 1 ust. 1 w punktach od 1 do 13 wymieniono poszczególne rodzaje roślin objętych płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw, uprawiane w plonie głównym. Poza przypadkiem wymienionym w ust. 1 pkt 12 przepis § 1 ust. 2 nie wyłącza więc ściśle określonego rodzaju roślin, wymaga jedynie, aby były to takie rośliny, które są przeznaczone na paszę dla zwierząt.
Skoro brak jest przepisu wyłączającego wprost uprawę lucerny z kategorii "trwałych użytków zielonych" (roślina motylkowata drobnonasienna, która może być przeznaczoną na paszę, co organ przyznał w odpowiedzi na skargę), to należało wskazać konkretne przyczyny wykluczające uznanie jej za trwały użytek zielony. Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w brzmieniu przed nowelizacją w zakresie definicji pojęcia "trwałe użytki zielone" odsyłał do art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym (rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy dla rolników (DZ. Urz. UE L.08.95.63) pojęcie to oznacza: grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez 5 lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego właściwymi systemami ugorowania. Jak z powyższego wynika, przy definicji tego pojęcia odwołano się do stanu faktycznego w konkretnym gospodarstwie (niewłączenie przez rolnika w jego gospodarstwie do płodozmianu gruntu zajętego na trawy lub inne uprawy zielne – samosiewne lub zasiane). Definicją trwałych użytków zielonych są zatem objęte nie tylko trawy, lecz również inne uprawy zielne samosiewne lub zasiane. Niewątpliwie lucerna jest uprawą zielną zasianą. Wyjaśnienie, czy nie została ona włączona do płodozmianu w okresie nie krótszym niż 5 lat, należy w ocenie Sądu do kategorii ustaleń faktycznych, które – ze względu na regulację zawartą w § 4 ust. 2 rozporządzenia – winne być dokonywane według stanu z 2006 r. Skoro skarżąca zadeklarowała w 2006 r. działki "W" i "AR" jako zajęte pod trwałe użytki zielone, to zakwestionowanie tego twierdzenia winno być oparte na pełnym materiale dowodowym, włączonym do akt administracyjnych, wszechstronnie rozpatrzonym i ocenionym. Przy ocenie zasadności wniosku skarżącej organy obu instancji obowiązane były, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz, w myśl art. 77 § 1 k.p.a., zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten nie został zmodyfikowany treścią art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach.
Reasumując, w ocenie Sądu Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego w zakresie spornej między stronami kwestii kwalifikacji uprawy lucerny do trwałych użytków zielonych, przy równoczesnym spełnieniu przez stronę przesłanki zadeklarowania tej uprawy jako TUZ we wniosku na 2006 r. Nadto organ ten przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co ma o tyle istotne znaczenie, że stronę pozbawiono tego prawa również w postępowaniu przed organem I instancji. Naruszył tym samym obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części tyczącej się spornego zagadnienia, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia procesowe mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, skoro na etapie postępowania sądowego strona przedstawiła pismo Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Ł. potwierdzające jej stanowisko o możliwości uprawy tej rośliny przez okres 5 lat.
Dodać również należy, że taki sposób uzasadnienia spornej kwestii utrudnia sprawowanie sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej, skoro w uzasadnieniu nie przedstawiono w wyczerpujący sposób przesłanek, jakimi kierował się organ. Samo tylko powtórzenie treści obowiązujących przepisów, bez wskazania na stan faktyczny i jego subsumcję pod określoną normę prawną narusza nie pozwala bowiem na odtworzenie przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to naruszenie przepisów procesowych, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedstawione okoliczności powodują, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zajdzie konieczność rzetelnego zbadania zarówno twierdzenia strony wyrażonego w piśmie procesowym, popartego załączoną opinią Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Ł., iż przy właściwych zabiegach agrotechnicznych lucerna może być uprawiana przez 5 lat, jak i twierdzenia organu, że jest to roślina dwuletnia. W istocie bowiem jest to spór co do faktów, który, z uwagi na przedstawione wyżej wady postępowania, przeniósł się na etap postępowania sądowego. Taki stan sprawy implikuje wniosek, że sprawa przed organami administracji nie została dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, a przez to nie mogło dojść do prawidłowego rozstrzygnięcia.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zatem zbadać czy w konkretnym przypadku grunt zajęty pod uprawę lucerny stanowić trwały użytek zielony. W ramach postępowania dowodowego organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy poprzez uwzględnienie dowodów zaoferowanych przez stronę, jak również dopuszczonych z urzędu, umożliwi stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, a następnie dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Tak ustalony stan faktyczny winien być następnie oceniony w aspekcie szczegółowo rozważonych przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, odnoszących się zwłaszcza do definicji trwałych użytków zielonych jak i przesłanek przyznania płatności zwierzęcej wynikających z § 1 ust. 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r.
Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy, a o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku – na podstawie art. 152 tej ustawy.