I SA/OP 197/25

I SA/Op 197/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1, art. 148 par. 1, art. 149 par. 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2025 r., nr 2/II/2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim z dnia 21 października 2024 r., nr 112/2024, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej G. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. B. [dalej: skarżąca, strona] jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ II instancji] nr 2/II/2025, wydane w formie dokumentu elektronicznego, bez daty, opatrzone podpisem kwalifikowanym w dniu 3 stycznia 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim [dalej: PINB, organ I instancji] z 21 października 2024 r., nr 112/2024, odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB z 21 listopada 2022 r., nr [...], nakładającą na B. C. i G. C. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 21 listopada 2022 r., nr [...], PINB nałożył na B. C. i G. C. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych, polegających na zabezpieczeniu komina przed uszkodzeniem mechanicznym. W dniu 30 stycznia 2023 r. do protokołu G. B. i H. B. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy dotyczącej samowolnie posadowionego komina. Pismem z 6 marca 2023 r. G. B. poinformowała, że skarga w jej istocie stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa].
Sprawa z wniosku o wznowienie postępowania, w aspekcie dopuszczalności wznowienia postępowania, była kilkakrotnie rozstrzygana przez organy obu instancji, w efekcie czego PINB, kierując się zaleceniami WINB, wznowił postępowanie administracyjne ze względu na przesłankę pominięcia strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jednak następnie postanowieniem z 21 października 2024 r. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ ustalił, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 148 § 1 kpa. Wskutek zażalenia WINB wydał zaskarżone obecnie do Sądu postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji wyjaśnił między innymi, że skarżąca uchybiła jednomiesięcznemu terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ wniosek złożony został 30 stycznia 2024 r., a strona dowiedziała się o przesłance wznowieniowej w dniu 14 grudnia 2022 r. Skarżąca w swoim wniosku powołała się na dwie przesłanki wznowienia postępowania, to jest, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Wznowione zostało już postępowanie z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zatem w tym postępowaniu, w ocenie WINB, skarżąca może podnosić kwestie dotyczące wyłączenia organu powiatowego czy też pracownika PINB z postępowania.
Nie zgadzając się w postanowieniem WINB strona wniosła skargę do Sądu, podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 148 § 1 i 2 kpa, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że termin miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od chwili powzięcia wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, niezależnie od tego, czy strona w tej dacie posiadała wiedzę o istnieniu decyzji i postępowania, której żąda wzruszenia w trybie art. 145 kpa;
2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez:
- błędne ustalenia w zakresie daty, w której skarżąca powzięła wiedzę o wydaniu decyzji nr [...] z 21 listopada 2022 r., a zatem błędne ustalenia w zakresie daty, od której strona mogła liczyć termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania;
- pominięcie w ustaleniach organu, że strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z 21 listopada 2022 r., a zatem dopiero po powzięciu wiedzy o wydaniu takiej decyzji była uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Strona wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 ppsa jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1124/24).
Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa, do przesłanek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją należą: (pkt 3) wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa; (pkt 4) sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na te właśnie przesłanki wznowienia postępowania powołała się skarżąca wobec organu nadzoru budowlanego.
Stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. W sprawie skarżąca złożyła przewidziany prawem wniosek, który zainicjował dalsze czynności PINB.
Według art. 149 kpa: (§ 1) wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia; (§ 2) postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; (§ 3) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.
Przepis art. 149 § 2 kpa nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy. Wznowione postępowanie nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa powinno nastąpić zatem wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 kpa, wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 163/20, wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 380/21).
Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 kpa, stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3365/14; wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19).
W sprawie niniejszej Sąd, podzielając i kierując się powyższą wykładnią prawa, stwierdził, że organ II instancji trafnie argumentował, iż wobec wznowienia postępowania z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skarżąca może podnosić we wznowionym już postępowaniu kwestie dotyczące wyłączenia organu powiatowego czy też pracownika PINB z postępowania.
W ocenie Sądu błędem organu I instancji, nieusuniętym przez WINB, było natomiast wydanie na skutek tego samego wniosku, złożonego przez tę samą osobę, dotyczącego jednej decyzji ostatecznej, dwóch odrębnych postanowień dotyczących wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 21 listopada 2022 r., przy czym jedno z nich orzeka o wznowieniu postępowania administracyjnego, a drugie z nich wznowienia odmawia. Organ I instancji wydał więc w jednej sprawie dwa całkowicie ze sobą sprzeczne postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. W takim stanie sprawy wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest działaniem wadliwym, jak również zbędnym, skoro wznowienie postępowania administracyjnego już nastąpiło, a skarżąca jest w nim uprawniona do podnoszenia wszelkich istotnych prawnie okoliczności, a w tym - innych okoliczności przemawiających za wydaniem decyzji ostatecznej w warunkach, które mogą być ocenione jako kwalifikowana wada postępowania z art. 145 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, jeżeli nastąpiło wznowienie postępowania z powodu pominięcia strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), to ustalanie, czy strona zachowała jednomiesięczny termin złożenia podanie o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 kpa) w odniesieniu do innych przesłanek wznowieniowych jest już niecelowe i zbędne, ponieważ organ i tak będzie musiał rozstrzygnąć sprawę na nowo, a w tym sprawdzić, czy nie wystąpiły inne okoliczności świadczące o wadliwości decyzji "pierwotnej". Zaistniałe, w rozpoznanej przez Sąd sprawie, "rozdzielenie" wniosku skarżącej z uwagi na uwzględnienie w nim dwóch podstaw wznowieniowych nie było uprawnione i skutkowało wprowadzeniem do obrotu prawnego, wydanych - co istotne - w jednej sprawie, dwóch całkowicie sprzecznych ze sobą postanowień.
Sąd wyjaśnia w tym kontekście, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest którejkolwiek z ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do złożenia wniosku nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym przypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa, por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). Zatem, zdaniem Sądu, wydanie postanowienia, w specyficznym stanie sprawy niniejszej, odmawiającego wznowienia postępowania, pomimo tego, że zostało ono już wznowione innym postanowieniem, stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), co uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Ponieważ tożsama wadliwość tkwi w postanowieniach organów obu instancji, Sąd zastosował art. 135 ppsa i uchylił postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB.
W toku wznowionego już postępowania organ I instancji powinien dokonać kompleksowej oceny stanu sprawy z uwzględnieniem powyższej analizy przedstawionej przez Sąd, a w tym rozważyć, czy decyzja ostateczna została wydana z kwalifikowanym uchybieniem proceduralnym opisanym w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Kwestia ewentualnego naruszenia terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa stała się już bowiem prawnie obojętna i nie może prowadzić do ustalenia, że wznowienie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne.
W ocenie Sądu, w realiach sprawy, rozważanie czy argumentacja skargi jest trafna stało się zbędne, ponieważ ocena prawna sformułowana w niniejszym uzasadnieniu jest dalej idąca i szersza niż szczegółowe zarzuty podniesione przez stronę, która kwestionowała ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez WINB, ale tylko w kontekście zachowania terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa.
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpis w kwocie 200 zł, stawkę opłaty za czynności adwokackie w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.