I SA/Op 196/22

I SA/Op 196/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Grzegorz Gocki /sprawozdawca/
Marzena Łozowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 846/23 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg P. Spółki z o.o. w O. i Spółdzielni M. w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych oddala skargi.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr LII1/1013/22 o sposobie ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych (dalej; Uchwała) podjętą na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 679 - zwanej dalej w skrócie: "u.g.k.") oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 -zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."), Rada Miasta Opola ustaliła w § 1 w ust 1 cenę, za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, w wysokości 4,32 zł brutto za każdy m3 wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, a sposób kalkulacji ceny został przedstawiony w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. Z kolei w ust 2 przewidziano , że na podstawie ceny, o której mowa w ust. 1, naliczana jest opłata za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ww. systemów kanalizacji deszczowej, a sposób kalkulacji opłaty został przedstawiony w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały.
Zgodnie z § 2 uchwały opłacie, o której mowa w § 1, nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe i roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.
Cena i opłata, o których mowa w § 1, mają zastosowanie do usług świadczonych przez W. Sp. z o. o., która wykonuje zadanie własne Gminy Opole w zakresie zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, odprowadzanych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej na terenie miasta Opola (§ 3 uchwały ), a odbiorcami usługi, o której mowa w § 1, są osoby fizyczne i prawne oraz podmioty nie posiadające osobowości prawnej, korzystające z nieruchomości lub ich części, w tym nieruchomości zabudowanych lub ich części, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej (§ 5 uchwały).
Końcowo w § 6 przewidziano, że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała nr XXXI/650/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu.
Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 4 maja 2022 r. pod pozycją 1396.
Na powyższą uchwałę wniesione zostały do tut. Sądu, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi P. sp. z o.o. O. /dalej Spółka/ - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 196/22 - oraz Spółdzielnię M. w O. /dalej Spółdzielnia/ - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 196/22- , które to następnie zostały, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – zwanej dalej p.p.s.a.) połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone pod sygnaturą akt I SA/Op 196/22.
W powyższych skargach skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zarzucili:
I. P. sp. z o.o. O. naruszenie przepisów tj.:
1. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że w/w przepisy uprawniają organ do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej i określenia jej wysokości w sytuacji, gdy brak jest upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty;
2. art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.g.k. poprzez określenie wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama opłata uiszczana przez Gminę na rzecz G., a także w sposób niejasny i ogólnikowy - niepozwalający na weryfikację prawidłowości przyjętej stawki oraz w oparciu o nieprecyzyjne i niezdefiniowane składowe,
3. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1672 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: "u.d.s.t.") w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy w art. 4 ust. 1 u.d.s.t. sformułowany został zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania opłaty "za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu";
4. art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu";
5. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 - dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś.") w zw. z art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g, poprzez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na podmioty trzecie finansowanie zadań własnych gminy , powiększając opłatę o 2% marżę przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, podczas gdy zadania własne gminy stanowią jej obowiązek i gminy zobligowane są zapewnić realizację tych zadań z własnego budżetu;
6. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 275 - dalej w skrócie: "u.o.k.k.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi. Oznacza to, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym jednym z argumentów uzasadniających ustalenie wysokości tej opłaty była nowelizacja Prawa wodnego, na podstawie której gminy zobowiązane zostały do uiszczania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak jednak wynika z wysokości ustawowej opłat uiszczanych na rzecz ww. podmiotu, opłata ustanowiona przez organ w skarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być koszt utrzymania systemów kanalizacji deszczowej, jako że systemy te istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania od jednostek dodatkowych opłat eksploatacyjnych.
II. a Spółdzielnia M. w O. zarzuciła naruszenie przepisów tj.:
1. art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. oraz przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3,18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 u.s.g., przez nałożenie obowiązku uiszczania opłaty publicznoprawnej, której nie przewidują przepisy wskazane jako podstawa prawna podjętej Uchwały, a tym samym przez nałożenie opłaty o charakterze daniny publicznej bez istnienia stosownej podstawy ustawowej wbrew przepisowi art. 217 Konstytucji RP,
2. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.s.t. i art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 u.d.s.t., stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, a w konsekwencji naruszenie:
3. art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej ustanawiającej kompetencje do ustalenia przez organy samorządowe opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w gminie w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych,
4. art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, a to opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w gminie w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje kompetencji do stanowienia tego rodzaju opłat, w tym ich wysokości; art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady legalizmu prawnego - działania na podstawie prawa, albowiem nie istnieją podstawy prawne wydania zaskarżonej Uchwały a także art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego realizowanej poprzez zasadę określoności regulacji prawnych wobec niewłaściwego, nieprecyzyjnego i niejednoznacznego określenia odbiorcy norm prawnych zawartych w zaskarżonej Uchwale.
Gmina Opole w odpowiedziach na obie skargi wniosła o ich oddalenie, jednocześnie poddając po rozwagę, ewentualne zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowania do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy prowadzonej pod sygn. akt III OSK 5837/21, a dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Op 72/21, w której przedmiotem oceny poddana została możliwość podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., uchwały w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej.
Odnosząc się następnie do zarzutu obu skarg dotyczącego kwestii istnienia podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności, zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. Już zatem literalna treść art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. potwierdza, iż odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej mieści się w zakresie zadań własnych gminy, do których w świetle ww. regulacji należą sprawy m.in. kanalizacji (przy czym ustawodawca nie precyzuje o jaką kanalizację chodzi, więc należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca miął na uwadze kanalizację każdego rodzaju, w tym kanalizację deszczową). Ponadto, również w art. 9 ust. 4 u.s.g. wskazano, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Nie sposób zatem racjonalnie zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowości, bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Nie zmieniło się to nawet po wyłączeniu tzw. "deszczówki" spod reżimu u.z.z.w., co wynika z brzmienia powołanego wyżej art. 9 ust. 4 u.s.g.
Jak dalej zauważono, ustawodawca przyjął dwa komplementarne modele kształtowania cen za usługi z zakresu użyteczności publicznej, a pierwszeństwo w tej kwestii mają przepisy szczególne. Większość usług świadczonych w ramach zadań o charakterze użyteczności publicznej jest realizowanych w zamian za wynagrodzenie ustalane zgodnie z regułami określonymi w odrębnych ustawach materialnych w formie zatwierdzenia taryfy (przez inne podmioty bądź też organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego). Przewidują to np. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo energetyczne, czy też art. 24b ust. 1 i 2 u.z.z.w. W braku takich uregulowań zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Na tej też podstawie prawnej została podjęta zaskarżona uchwala Rady Miasta Opola nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r.
Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, iż skoro odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola mieści się w granicach wytyczonych przez pojęcie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej, to organy Miasta Opola chcąc wprowadzić opłaty za świadczenie tej konkretnej usługi, zasadnie oparły się na regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie sposób zgodzić się natomiast ze stwierdzeniem, iż de lege lata nie znajdziemy jakichkolwiek przepisów szczególnych, dających wyraźną możliwość wprowadzania opłat za tzw. "deszczówkę". Po wejściu w życie przepisów ustawy Prawo wodne, wody opadowe i roztopowe przestały być traktowane - z tzw. normatywnego punktu widzenia (zob. art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm. dalej jako ustawa Prawo wodne) - jako ścieki. Innymi słowy, od dnia 24 sierpnia 2017 r., kluczowa dla niniejszych rozważań definicja legalna ścieków zawarta w art. 2 pkt 8 u.z.z.w. nie obejmuje już "deszczówki". Oznacza to, iż uregulowanie problematyki opłat za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych de lege lata nie może nastąpić - jak miało to miejsce w poprzednim stanie prawnym - w taryfie, albowiem zgodnie z art. 2 pkt 12 u.z.z.w. stanowi ona "zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania". Tym samym, skoro prawodawca wyeliminował możliwość posługiwania się tzw. instrumentem taryfowym w celu pobierania opłat za odprowadzanie deszczówki (wszak taryfa dotyczy pobierania opłat za odprowadzanie ścieków, a wody opadowe i roztopowe nie są już traktowane przez prawodawcę jak ścieki), to samorządy zamierzające uregulować problem pobierania opłat za "deszczówkę" zmuszone są odwołać się do innego modelu organizacyjno-prawnego niż tzw. model taryfowy. W grę wchodzi tutaj zatem - umownie nazwany - model administracyjnoprawny, oparty właśnie na przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k i z niego też właśnie skorzystano podejmując sporną uchwalę. Na możliwości podjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., uchwały w przedmiocie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, wskazuje także przywołane i omówione przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem organu, zaskarżona uchwala nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r. nie tylko legitymuje się statusem aktu prawa miejscowego, ale także wprowadza "ceny i opłaty'' za usługi (vide jej § 1), które niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej' i są przy tym świadczone za pomocą "obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Wprowadzając zatem do obrotu prawnego zaskarżoną uchwalę w prawidłowy sposób wykorzystano wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencję cenotwórczą. Usługa komunalna, o której mowa w § 1 zaskarżonej uchwały, jest bowiem usługą zaspokajającą potrzeby o charakterze zbiorowym, ma ona charakter ciągły, jej świadczenie opiera się na majątku komunalnym, a odbiorca przedmiotowej usługi pozbawiony jest wyboru jej dostawcy.
W konsekwencji, zarzuty obu skarżących, sprowadzające się do twierdzenia, iż brak jest przepisów prawa, które pozwalają na podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych będących własnością jednostek samorządu terytorialnego są oczywiście nietrafione, a ich skargi zasługują na oddalenie.
Z kolei odnosząc się do podniesionego w skardze P. sp. z o.o. O. zarzutu dotyczącego określenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu w sposób niejasny i ogólnikowy niepozwalający na weryfikację prawidłowości przyjętej stawki w oparciu o nieprecyzyjne i niezdefiniowane składowe oraz na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wskazano, iż Rada Miasta Opola ustalając w uchwale nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r., cenę za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, opierała się na wymaganiach sformułowanych w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 639/21.
W załączniku nr 1 do uchwały nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r., została w sposób szczegółowy przedstawiona kalkulacja uchwalonej przez Radę Miasta Opola ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, w odniesieniu do której jako dane źródłowe zostały przyjęte wartości przedstawione przez Spółkę W. sp. z o.o., wynikające z ksiąg rachunkowych Spółki. W tym zakresie, co wynika wprost z załącznika do uchwały, jak również z uzasadnienia do projektu uchwały, sposób kalkulacji ceny został oparty na takich danych jak :
a) koszty bezpośrednie, w tym : amortyzacja, zużycie materiałów, zużycie energii, usługi obce, wynagrodzenia wraz z narzutami, podatki i opłaty (w tym opłaty do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), pozostałe koszty;
b) koszty oczyszczania wód opadowych i roztopowych, które wynikają z odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej do oczyszczalni ścieków w Opolu - w odniesieniu do kosztów oczyszczania wód opadowych i roztopowych zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
c) koszty pośrednie, tj. koszty usług wewnętrznych realizowanych przez pomocnicze komórki organizacyjne wspierające realizację zadań Działu Sieci Kanalizacyjnych Spółki (m.in. Dział Mechaniczno-Energetyczny, Dział Techniczny i Zarządzania Majątkiem, Dział Logistyki) - w odniesieniu do kosztów pośrednich zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
d) koszty ogólnozakładowe jakie ponosi W. sp. z o.o. w związku z powierzoną jej realizacją zadania własnego Gminy Opole, tj. koszty alokowane proporcjonalnie do przychodów uzyskiwanych na poszczególnych działalnościach - w odniesieniu do kosztów ogólnozakładowych zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
e) odpis aktualizujący należności przeterminowane - dotyczy należności przeterminowanych powyżej 180 dni. Uwzględnienie odpisu aktualizującego należności przeterminowane w kalkulacji cen zastosowano analogicznie do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zgodnie z zapisami u.z.z.w. i przepisami wykonawczymi do ustawy;
f) marża zysku podmiotu świadczącego usługę - ustalona na poziomie 2,0% analogicznie do marż stosowanych przez W. sp. z o.o. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o zapisy u.z.z.w. i przepisami wykonawczymi do ustawy;
g) roczna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych (m3) odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych zlokalizowanych na terenie miasta Opola do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej;
h) powierzchnia uszczelniona (m2), tj. powierzchnia z której wody opadowe i roztopowe na terenie Miasta Opola odprowadzane są do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, przyjęta przez podmiot świadczący usługę na dzień ustalenia ceny;
i) współczynnik spływu który został przyjęty odpowiednio do rodzaju powierzchni uszczelnionej, rozumiany jako stosunek pomiędzy ilością wody deszczowej, spływającej do kanału z danej powierzchni, a ilością która spadła na przedmiotową powierzchnię. Na wartość współczynnika spływu mają wpływ takie czynniki jak: rodzaj pokrycia terenu powierzchni, czas opadu oraz jego natężenie, pochyłości ukształtowanie terenu i jego budowa geologiczna, początkowy stan wilgotności terenu czy ciepłoty jego powierzchni;
j) średnia wysokość opadu z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok ustalenia ceny (m3/m2). Przyjęta w kalkulacji wysokość opadu pozwala na zniwelowanie różnic w wielkości opadów pomiędzy poszczególnymi latami, które w poszczególnych latach mogą znacząco się różnić. To z kolei pozwala na ustalenie stosunkowo stabilnej ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, pozwalającej na zapewnienie ciągłości świadczonych w tym zakresie usług oraz utrzymania gotowości systemów kanalizacji deszczowej do odbioru wód opadowych i roztopowych.
Z kolei, w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, został szczegółowo przedstawiony sposób kalkulacji opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W tym zakresie, co wynika wprost z załącznika do uchwały, jak również z uzasadnienia do projektu uchwały, sposób kalkulacji opłaty został oparty na takich danych jak :
a) roczna ilość wód opadowych i roztopowych (m3) odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych zlokalizowanych na terenie miasta Opola do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej;
b) powierzchnia uszczelniona (m2), tj. powierzchnia, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do systemów kanalizacyjnych (m2) przez odbiorcę usług;
c) współczynnik spływu, który został przyjęty odpowiednio do rodzaju powierzchni uszczelnionej, rozumiany jako stosunek pomiędzy ilością wody deszczowej, spływającej do kanału z danej powierzchni, a ilością która spadla na przedmiotową powierzchnię. Na wartość współczynnika spływu mają wpływ takie czynniki jak: rodzaj pokrycia terenu powierzchni, czas opadu oraz jego natężenie, pochyłości ukształtowanie terenu i jego budowa geologiczna, początkowy stan wilgotności terenu czy ciepłoty jego powierzchni;
d) średnia wysokość opadu z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok rozliczeniowy (m3/m2) - przyjęta w kalkulacji wysokość opadu pozwala na zniwelowanie różnic w wielkości opadów pomiędzy poszczególnymi latami, które w poszczególnych latach mogą znacząco się różnić- nawet 2,5 krotnie. To z kolei pozwala na ustalenie stosunkowo stabilnej ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Ustalenie wielkości opadu jest również niezbędne do wyliczenia "sprawiedliwego i proporcjonalnego udziału" poszczególnych klientów w korzystaniu z usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych;
e) cena jednostkowa brutto za 1 m2 wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, ustalona zgodnie z uchwalą Rady Miasta Opola.
Zatem za całkowicie nietrafiony należy uznać ten zarzut skarżącego, jakoby załączniki do zaskarżonej uchwały zawierały szereg ogólnikowych, nieweryfikowalnych stwierdzeń, na podstawie których nie sposób zweryfikować prawidłowość ustalenia wysokości przedmiotowej ceni i opłaty.
Dodatkowo zauważono, iż podmiot, któremu została powierzona realizacja zadań własnych Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe – W. sp. z o.o. - jest spółką prawa handlowego, a więc ma ustawowy obowiązek przekazywania do Krajowego Rejestru Sądowego sprawozdań finansowych, gdzie każdy zainteresowany ma do nich dostęp. W sprawozdaniach finansowych ujęte są w szczególności takie informacje, które pozwalają na ustalenie : jakie w danym roku spółka poniosła koszty bezpośrednie (m.in.: amortyzacja, zużycie materiałów, zużycie energii, usługi obce, wynagrodzenia wraz z narzutami, podatki i opłaty, pozostałe koszty) oraz koszty pośrednie, a także jaka w danym roku była wysokość odpisu aktualizującego należności przeterminowane. Brak jest zatem podstaw do uznania, że wskazane w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały dane, są ogólnikowe i nic poddają się weryfikacji. Wręcz przeciwnie, dane te wynikają z ksiąg rachunkowych Spółki, które poddawane są badaniu przez biegłego rewidenta i które w tym zakresie korzystają z domniemania rzetelności i niewadliwości.
Jednocześnie jak dalej zauważono, co w realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, ustawodawca nie wydał aktu prawnego, w treści którego określiłby szczegółowe zasady/sposób ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Dlatego też, Rada Miasta Opola uznała, iż w przedmiotowej materii, celem zapewnienia weryfikowalności dokonanych kalkulacji, pewien punkt odniesienia dla sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, mogą stanowić regulacje nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1701 z późn. zm.), a które to było ostatnim aktem normatywnym wskazującym sposób określenia ceny za odprowadzanie ścieków, do których do dnia 24 sierpnia 2017 r., zaliczane były m.in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwalej nawierzchni. Zgodnie z treścią § 6 tego rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustalało niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności:
a) koszty eksploatacji i utrzymania, w tym:
a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych niezależnie od źródeł ich finansowania,
b) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa,
c) opłaty za korzystanie ze środowiska;
b) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu;
c) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia;
d) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek;
e) należności nieregularne;
f) marżę zysku.
Natomiast w myśl § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, koszty wskazane w § 6 pkt 1 - 5 ww. rozporządzenia, planowało się na podstawie:
a) kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy;
b) kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf.
Podobne zasady, jak te określone w rozporządzeniu taryfowym z dnia 28 czerwca 2006 r., obowiązują obecnie przy ustalaniu ceny za dostarczoną wodę i za odprowadzone ścieki i zostały one określone m.in. w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074 ).
Jak zatem dalej zauważono, regulacje prawne zawarte zarówno w rozporządzeniu taryfowym z dnia 28 czerwca 2006 r., jak i w rozporządzeniu taryfowym z dnia 27 lutego 2018 r., dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu możliwość, dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat, uwzględnienia marży zysku, co jest również zgodne z obrotem gospodarczym, także w aspekcie realizowanych przez samorządy zadań własnych, umożliwiając dokonywanie im remontów, modernizacji oraz rozbudowę już posiadanej infrastruktury, w tym wypadku służącej do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej. Z tego też względu organ uznał również za niezasadny w tej skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.
Nie podzielono także kolejnego zarzutu skargi, a mianowicie tego że określenie wysokości ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama oplata uiszczana przez Gminę Opole na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
Jak bowiem zauważono, określona w zaskarżonej uchwale cena za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej nie jest tożsama z opłatą jaka uiszczana jest na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a która to zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, dotyczy odprowadzania do wód:
a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Oplata ta stanowi świadczenie pieniężne, które obowiązane są spełnić przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w zamian za świadczoną na ich rzecz przez Państwowe Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie usługę polegającą na umożliwieniu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenów miast do wód. Ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego tego rodzaju opłatę skupił się zatem na ostatnim etapie zagospodarowania wód pochodzących z opadów atmosferycznych, pomijając przy tym wcześniejszy etap zagospodarowania takich wód, polegający na zapewnieniu infrastruktury technicznej, za pomocą której woda jest "transportowana" do wód zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Natomiast opłata przyjęta na podstawie uchwały nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r. ma w szczególności umożliwić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu niezakłócone zagospodarowywanie wód opadowych i roztopowych już na etapie ich przyjmowania do systemów kanalizacji deszczowej, a następnie odprowadzania do wylotów tych systemów do wód. W. sp. z o.o., a przyjmując powierzone przez Miasto Opole przedmiotowe zadanie własne gminy, ma obowiązek zapewnić zdolność systemów kanalizacji deszczowej do odbioru odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w sposób ciągły, a co za tym idzie ponosi wszelkie koszty utrzymania w należytym stanie technicznym sieci i urządzeń wchodzących w skład tych systemów, przeprowadzania bieżących konserwacji, remontów przeglądów technicznych i czyszczenia sieci. Wprowadzenie opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych w wysokości określonej w zaskarżonej uchwale ma na celu zapewnienie W. sp. z o.o. pozyskanie środków, które w należyty sposób umożliwią wykonywanie powierzonego zadania własnego gminy, w tym ponoszenie kosztów z tytułu m.in.: podatku od nieruchomości, podatku VAT czy opłat wnoszonych do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ponadto, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu, poprzez ciągłe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, co wymaga sprawnego i ekonomicznego zarządzania ww. systemami, poprzez utrzymanie sieci i urządzeń w dobrym stanie technicznym, bieżącą konserwację, prowadzenie remontów, czyszczenie urządzeń i wykonywanie przeglądów technicznych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.s.t., opłata ustalona w zaskarżonej uchwale nie jest objęta zakresem przedmiotowej ustawy, gdyż ustawa określa jedynie źródła dochodów jednostek samorządu, a nie źródła dochodów spółek komunalnych. Co więcej, ustalona opłata wynika nie wynika z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.d.s.t. i w żadnym miejscu uzasadnienia do projektu uchwały nie pada takie twierdzenie.
Również z uwagi na okoliczność, iż ustalona w zaskarżonej uchwale opłata jest uiszczana przez odbiorców usługi użyteczności publicznej na rachunek W. sp. z o.o., całkowicie nietrafione są podnoszone przez Spółkę zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.s.t. w zw. z art. 167 ust. 3 oraz art. 168 Konstytucji RP.
Całkowicie bezpodstawny jest także podnoszony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez bezpośrednie narzucenie nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym tynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi.
W odniesieniu do tego zarzutu, w pierwszej kolejności zwrócono uwagę, iż sąd administracyjny nie jest sądem meriti w zakresie ustalenia, czy w zaistniałej sytuacji doszło do nadużycia pozycji dominującej. Zgodnie bowiem z art. 29 u.o.k.k., to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów i organem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia 2018/302 w zakresie przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów. W świetle zaś przepisu art. 47 ust. 1 u.o.k.k.: postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zatem, to Prezes Urzędu jest organem właściwym do badania, czy w zaistniałym stanie faktycznym mogło dojść do nadużycia pozycji dominującej. Z kolei procedurę odwoławczą od decyzji Prezesa Urzędu określa art. 81 ust. 1 u.o.k.k., który wskazuje, iż od jego decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
Natomiast, sąd administracyjny jest sądem prawa, a kryterium wykonywanej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137- dalej p.u.s.a.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach :
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zatem sąd administracyjny nie jest władny do dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy doszło do nadużycia pozycji dominującej w sposób określony w skardze Spółki. W konsekwencji, także ten podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest całkowicie chybiony.
W dodatkowym piśmie procesowym z 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko, odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21), który został wydany na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Op 72/21) stwierdzającego nieważność wcześniejszej uchwały nr XXXI/650/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu . Odwołano się także ponownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 639/21.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.
Pełnomocnik Spółki P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, co do braku podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, dodatkowo zarzucił, iż wysokość tej opłaty została zawyżona oraz ustalona w nienależyty sposób, gdyż nie można zweryfikować jej wyliczenia. Oplata jest też nieekwiwalentna, gdyż nie powinna ona generować zysku. Dochód z tytułu omawianej usługi jest bardzo wysoki, w sytuacji gdy, oplata ta winna się bilansować się jedynie z kosztami, nie generując zysku.
Na powyższą okoliczność przedłożono do protokołu rozprawy informację dotyczącą zestawienia danych finansowych ogólnie dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Odwołując się następnie do tych danych, zauważył, iż od momentu wprowadzenia spornej opłaty w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przychody W. w O. wzrosły w porównaniu z poprzednim okresem rozliczeniowym.
Z kolei pełnomocnik Spółdzielni M., dodatkowo zarzucił, iż nawet gdyby uznać, iż istnieją podstawy prawne do podjęcia stosownej uchwały wprowadzającej sporną opłatę za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, to brak w niej precyzyjnych przepisów, z których wynikałoby , kto jest zobowiązany do jej ponoszenia. Nadto według niego sama uchwala nie stanowi też bezpośredniej podstawy do naliczania opłat i wystawiania faktur, bez konieczności zawierania stosownych umów cywilnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W odniesieniu do organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały/zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał/zarządzeń (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, a zarazem przedmiotem zaskarżenia jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie taka działalność administracji publicznej, która została podjęta w formach określonych w art. 3 p.p.s.a. i nie została wyłączona spod właściwości sądów administracyjnych.
Właściwość sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy wynikają wprost z art. 184 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Artykuł ten ustanawia ustrojową zasadę sądowej kontroli administracji publicznej i wydawanych przez nią aktów normatywnych, stanowiąc, że "kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Wynika z tego wyraźnie, że ma to być system kontroli nastawiony na ochronę obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. Potwierdza to też prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mówi ogólnie o kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2). Jedynym więc kryterium kontroli sądu jest legalność rozumiana jako zgodność z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. System kontroli aktów prawa miejscowego obejmuje upoważnienie sądu administracyjnego do badania, czy naruszenie obiektywnego porządku prawnego spowodowane wydaniem aktu prawa miejscowego nie pociągnęło za sobą jednocześnie naruszenia czyichś indywidualnych praw lub wolności. Analiza kompetencji sądu w fazie orzekania prowadzi do wniosku, że także w przypadku skarg na akty prawa miejscowego przedmiotem ochrony nie są "indywidualne interesy prawne czy uprawnienia", lecz obiektywny porządek prawny. Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza jego nieważność (art. 147 p.p.s.a.). Przepis ten nie wymienia żadnych przesłanek do stwierdzenia nieważności, posłużyć się więc należy przesłankami wymienionymi w samorządowych ustawach ustrojowych, z których wynika, iż nieważny jest akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem, stwierdzenie zaś przez sąd nieistotnego naruszenia przez akt prawa miejscowego prawa skutkuje wydaniem wyroku wskazującego, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Jedynym więc kryterium jest zgodność z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. Taką konkluzję potwierdza też zasada, że sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) oraz wyjątek od zakazu reformationis in peius, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności danego aktu (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Nawet więc w tych przypadkach, w których legitymacja skargowa oparta została na kryteriach naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień, sąd bada i uwzględnia wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W fazie wyrokowania sądu przedmiotem ochrony jest niewątpliwie obiektywnie istniejący porządek prawny. Tak więc kontrola sądowa jest sprawowana na podstawie kryteriów obiektywnych niezgodności z prawem przedmiotowym, nie zaś kryteriów subiektywnych naruszenia czyjegoś interesu prawnego czy uprawnienia (Dąbek Dorota, Prawo miejscowe- Oficyna 2007)
Konstytucja, przesądzając o kompetencji w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (art. 175 ust. 1) kontroli, odsyła do regulacji w ustawach, w tym też co do zasad sprawowania kontroli, a zatem odpowiednio do art. 1 § 2 p.p.s.a. który stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowionego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącymi koncentruje się w pierwszej kolejności na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny i opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych na terenie miasta Opola, do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.
Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywane były przez uchwałodawcę art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1810/18, LEX nr 3218740).
Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, LEX nr 1418773).
Omawiana problematyka dotycząca podstawy prawnej co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego była też przedmiotem wyroku tut. Sądu z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Op 72/21, na który to wskazuje się również w niniejszej sprawie.
Należy zatem przypomnieć, że w wyroku tym, Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej wówczas – a poprzedzającej obecnie zaskarżoną uchwałę - uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu, w której to analogicznie jak obecnie ,jako podstawę jej podjęcia organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą.
Zdaniem Sądu opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego, (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. Według Sądu w tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej, a tym samym opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na danym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę.
Jak dalej zauważono w tym wyroku nakładanie obowiązków na mieszkańców, czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest, w ocenie Sądu meriti, całkowicie chybione. Zaznaczono przy tym, że art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie prawa "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.
Sąd jednocześnie uznał również, że podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., które także zostały powołane w podstawie zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. W ocenie Sądu meriti ani wskazana regulacja prawna, ani powołany też art. 41 ust. 1 u.s.g. przyznający radzie gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w formie uchwały, nie mogły stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień, czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ustanowienia opłat za korzystanie z systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.
Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21 uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
W wyroku tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17, LEX nr 2455184; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, LEX nr 2374152).
Zaznaczono też, że zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233) ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.
Z kolei jak dalej zauważono przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
W świetle tych regulacji, zdaniem NSA trafna jest, więc konstatacja skarżącej kasacyjnie Gminy Opole, że nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Wskazano również , że trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) – dalej : "u.z.z.w.", użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.
Jak dalej zauważono, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono jednocześnie, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi." (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przy tym mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21)
Równocześnie zauważono, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. A w przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, wypowiedział się wiążąco jedynie odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Natomiast pozostaje merytoryczna ocena jej zgodności z prawem, której dokona Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę.
Wprawdzie omówiony powyższej wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, jako wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej o której mowa w art. 170 p,p.s,a,, to jednakże jest on kolejnym orzeczeniem sądowym wpisującym się i kontynuującym tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stanowi umocowanie zawartej w tej normie.
Podzielając zatem stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku NSA i przyjmując je jako własne, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczyły braku podstawy prawnej do podjęcia przez organ stanowiący gminy zaskarżonej uchwały.
Skoro zatem w świetle obowiązujących regulacji prawnych istniała stosowana podstawa prawna, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, Sąd był zobligowany do dokonania dalszej oceny zgodności z prawem regulacji samej zaskarżonej uchwały.
W tym też zakresie istotnym jest przypomnienie, że w ramach wyroku NSA z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, Sąd ten wypowiadając się w kwestii samego istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie zauważył, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W tym też względzie NSA odwołał się do swojego wcześniejszego wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21.
W wyroku tym wskazano między innymi, że prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak wyraził to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.
Na podstawie tego upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. W analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.
W tym stanie rzeczy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Ponieważ w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny, z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat.
W dalszej kolejności NSA zauważył, iż w kontrolowanym w tej sprawie akcie prawa miejscowego – analogicznie jak w uchwale zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie - określono wysokość cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest tu bowiem regulacji o sposobie ustalania cen.
Po drugie zarówno w sprawie objętej omawianym wyrokiem NSA, jak i w niniejszej sprawie, w zaskarżony akcie prawa miejscowego w ogóle nie uregulowano samej opłaty, nie mówiąc już o sposobie jej ustalenia. W takiej sytuacji jak dalej zauważył NSA ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane, gdyż przewidziano wyłącznie cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna.
Odnosząc zatem zaprezentowane powyższej stanowiska NSA w obu przywołanych wyżej wyrokach, iż zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji należy zauważyć, iż w ramach zaskarżonej uchwały Rada Miasta Opola ustaliła w § 1 w ust. 1 cenę, za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, w wysokości 4,32 zł brutto za każdy m3 wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, a sposób kalkulacji tej ceny został przedstawiony w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.
W załączniku nr 1 do uchwały nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r., została w sposób szczegółowy przedstawiona kalkulacja uchwalonej przez Radę Miasta Opola ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, w odniesieniu do której, jako dane źródłowe zostały przyjęte wartości przedstawione przez Spółkę W. sp. z o.o., wynikające z ksiąg rachunkowych Spółki.
W tym zakresie, co wynika wprost z załącznika nr 1 do uchwały, jak również z uzasadnienia do projektu uchwały, sposób kalkulacji ceny został oparty na takich danych jak :
a) koszty bezpośrednie, w tym: amortyzacja, zużycie materiałów, zużycie energii, usługi obce, wynagrodzenia wraz z narzutami, podatki i opłaty (w tym opłaty do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), pozostałe koszty;
b) koszty oczyszczania wód opadowych i roztopowych, które wynikają z odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej do oczyszczalni ścieków w Opolu - w odniesieniu do kosztów oczyszczania wód opadowych i roztopowych zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
c) koszty pośrednie, tj. koszty usług wewnętrznych realizowanych przez pomocnicze komórki organizacyjne wspierające realizację zadań Działu Sieci Kanalizacyjnych Spółki (m.in. Dział Mechaniczno-Energetyczny, Dział Techniczny i Zarządzania Majątkiem, Dział Logistyki) - w odniesieniu do kosztów pośrednich zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
d) koszty ogólnozakładowe jakie ponosi W. sp. z o.o. w związku z powierzoną jej realizacją zadania własnego Gminy Opole, tj. koszty alokowane proporcjonalnie do przychodów uzyskiwanych na poszczególnych działalnościach - w odniesieniu do kosztów ogólnozakładowych zastosowana została alokacja kosztów analogicznie jak w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, tak by sprostać obowiązkowi eliminowania subsydiowania skrośnego;
e) odpis aktualizujący należności przeterminowane - dotyczy należności przeterminowanych powyżej 180 dni. Uwzględnienie odpisu aktualizującego należności przeterminowane w kalkulacji cen zastosowano analogicznie do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zgodnie z zapisami u.z.z.w. i przepisami wykonawczymi do ustawy;
f) marża zysku podmiotu świadczącego usługę - ustalona na poziomie 2,0% analogicznie do marż stosowanych przez W. sp. z o.o. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o zapisy u.z.z.w. i przepisami wykonawczymi do ustawy;
g) roczna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych (m3) odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych zlokalizowanych na terenie miasta Opola do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej;
h) powierzchnia uszczelniona (m2), tj. powierzchnia z której wody opadowe i roztopowe na terenie Miasta Opola odprowadzane są do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, przyjęta przez podmiot świadczący usługę na dzień ustalenia ceny;
i) współczynnik spływu który został przyjęty odpowiednio do rodzaju powierzchni uszczelnionej, rozumiany jako stosunek pomiędzy ilością wody deszczowej, spływającej do kanału z danej powierzchni, a ilością która spadła na przedmiotową powierzchnię. Na wartość współczynnika spływu mają wpływ takie czynniki jak: rodzaj pokrycia terenu powierzchni, czas opadu oraz jego natężenie, pochyłości ukształtowanie terenu i jego budowa geologiczna, początkowy stan wilgotności terenu czy ciepłoty jego powierzchni;
j) średnia wysokość opadu z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok ustalenia ceny (m3/m2). Przyjęta w kalkulacji wysokość opadu pozwala na zniwelowanie różnic w wielkości opadów pomiędzy poszczególnymi latami, które w poszczególnych latach mogą znacząco się różnić. To z kolei pozwala na ustalenie stosunkowo stabilnej ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, pozwalającej na zapewnienie ciągłości świadczonych w tym zakresie usług oraz utrzymania gotowości systemów kanalizacji deszczowej do odbioru wód opadowych i roztopowych.
Kalkulacja ceny została przeprowadzona według wzoru Cbrutto = [(RKK + MZ) / Vcałkowite] + VAT, gdzie 1. Cbrutto – to cena jednostkowa brutto 1m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych 2. RKK – to roczna kalkulacja kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych 3. MZ – to marża zysku podmiotu świadczącego usługę 4. Vcałkowite – to roczna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych [m3] 5. VAT – to podatek od towarów i usług zgodnie z obowiązującą stawką.
Z kolei RKK jako roczna kalkulacja kosztów świadczenia usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych opracowana przez podmiot świadczący usługę obliczona została według wzoru RKK = KB + KOW + KP + KO + OA gdzie: 1. KB – to koszty bezpośrednie 2. KOW – to koszty oczyszczania wód opadowych i roztopowych 3. KP – to koszty pośrednie 4. KO - to koszty ogólnozakładowe 5. OA – to odpisy aktualizujące należności przeterminowane.
Następnie po tabelarycznym przedstawieniu poszczególnych składników kalkulacji obliczono RKK w wysokości 18 338,2 tys. PLN (11 972,3 tys. PLN + 2 274,5 tys. PLN + 350,0 tys. PLN + 2 941,4 tys, PLN + 800,0 tys. PLN = 18 338,2 tys. PLN).
Z dalszych danych wynika, że marża zysku ustalona na poziomie 2,0% analogicznie do marż stosowanych przez W. w O. Spółka z o.o. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisami wykonawczymi do ustawy (MZ = 18 338,2 tys. PLN * 2,0% = 366,8 tys. PLN).
Natomiast Vcałkowite tj, roczną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych [m3] obliczono według wzoru Vcałkowite = [(F1*Ψ1)+(F2*Ψ2)+(F3*Ψ3)]*hopadu , gdzie F to powierzchnia uszczelniona, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do systemów kanalizacyjnych [m2], Ψ to współczynnik spływu przyjęty odpowiednio do rodzaju powierzchni uszczelnionej, zaś hopadu to średnia wysokość opadu z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok ustalenia ceny [m3/m2] wynoszący roku 2022 0,5496 m3/m2.
W oparciu o te składowe Vcałkowite obliczono na kwotę 4 676,7 tys. m3 (2 849,1 tys. m2*1,00)+(6 120,1 tys. m2*0,90)+(378,7 tys. m2*0,40)]*0,5496 m3/m2).
Końcowe obliczenie ceny za odprowadzanie 1 m3 wód opadowych i roztopowych według przyjętego wzoru wyniosło ujętą w uchwale cenę 4,32 PLN/m3 (Cbrutto = [(18 338,2 tys. PLN + 366,8 tys. PLN) / 4 676,7 tys. m3] +VAT = 4,00 PLN/m3 * 1,08 = 4,32 PLN/m3).
Analizując zatem poszczególne pozycje ujęte przy kalkulacji ceny, w ocenie Sądu dopełniono obowiązku wskazania w ramach prawa miejscowego sposobu jej ustalenia, gwarantując jej weryfikowalność. Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym już poza zakres kognicji sądów administracyjnych i sprawowanej przez nie kontroli aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jest ta część argumentacji skarżących, wskazująca na wykorzystanie przez gminę przy ustaleniu ceny swojej pozycji dominującej w zakresie świadczenia usług za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.
Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że art. 1 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei artykuł 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sąd zwrócił uwagę na powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych, albowiem w swojej skardze, a także w dodatkowej jej argumentacji na rozprawie Spółka P., poza zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k., do czego Sąd odniósł się już powyżej, podniosła też zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez narzucenie w ramach zaskarżonej uchwały nieuczciwych cen i rażąco wygórowanych, w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi.
Według tego skarżącego oznacza to, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym jednym z argumentów uzasadniających ustalenie wysokości tej opłaty była nowelizacja Prawa wodnego, na podstawie której gminy zobowiązane zostały do uiszczania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednakże jak dalej zauważono, wysokości ustawowej opłaty ustanowionej przez organ w skarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być koszt utrzymania systemów kanalizacji deszczowej, jako że te systemy istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania z tego tytułu dodatkowych opłat eksploatacyjnych.
W odniesieniu do tego zarzutu, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest sądem meriti w zakresie ustalenia, czy w zaistniałej sytuacji doszło do nadużycia pozycji dominującej. Zgodnie bowiem z art. 29 u.o.k.k., to Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów i organem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia 2018/302 w zakresie przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów. W świetle zaś przepisu art. 47 ust. 1 u.o.k.k.: postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zatem, to Prezes Urzędu jest organem właściwym do badania czy w zaistniałym stanie faktycznym mogło dojść do nadużycia pozycji dominującej. Z kolei procedurę odwoławczą od decyzji Prezesa Urzędu określa art. 81 ust. 1 u.o.k.k., który wskazuje, iż od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
Natomiast sąd administracyjny, co już omówiono powyżej jest sąd prawa, a kryterium jego wykonywanej kontroli określa art. 1 § 2 p.p.s.a.. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zatem sąd administracyjny nie jest władny do dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy doszło do nadużycia pozycji dominującej w sposób określony w skardze Spółki. W konsekwencji, ten podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie mógł z uwagi na zakres kompetencyjny sądów administracyjnych, podlegać ocenie merytorycznej w ramach obecnego postępowania sądowo administracyjnego. Jeżeli zatem, w ocenie tego skarżącego doszło przy ustalania ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych do nadużycia przez Gminę Opole swojej pozycji dominującej na rynku, to winien on skorzystać z właściwych, a przewidzianych prawem, przysługujących mu środków prawnych.
Jedynie ma marginesie Sąd zwraca uwagę na różny charakter opłaty uiszczanej przez Gminę w oparciu o ustawę Prawo wodne, na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, od opłaty wynikającej z zaskarżonej uchwały, a dotyczącej opłaty usługę za skorzystanie z obiektów i urządzeń komunalnych.
Trafnie organ w swoich odpowiedziach na skargi zauważył, że określona w zaskarżonej uchwale cena za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej nie jest tożsama z opłatą jaka uiszczana jest na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a która to zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, dotyczy odprowadzania do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Opłata ta stanowi świadczenie pieniężne, które obowiązane są spełnić przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w zamian za świadczoną na ich rzecz przez Państwowe Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie usługę polegającą na umożliwieniu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenów miast do wód. Ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego tego rodzaju opłatę skupił się zatem na ostatnim etapie zagospodarowania wód pochodzących z opadów atmosferycznych, pomijając przy tym wcześniejszy etap zagospodarowania takich wód, polegający na zapewnieniu infrastruktury technicznej, za pomocą której woda jest "transportowana" do wód zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Natomiast opłata przyjęta na podstawie uchwały nr LIII/1013/22 z dnia 28 kwietnia 2022 r. ma umożliwić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu niezakłócone zagospodarowywanie wód opadowych i roztopowych już na etapie ich przyjmowania do systemów kanalizacji deszczowej, a następnie odprowadzania do wylotów tych systemów do wód.
A zatem W. sp. z o.o., w ramach świadczonej usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych od usługobiorców ma obowiązek zapewnić zdolność systemów kanalizacji deszczowej do odbioru odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w sposób ciągły. W tym też celu ponosi wszelkie koszty utrzymania w należytym stanie technicznym sieci i urządzeń wchodzących w skład tych systemów, przeprowadzania bieżących konserwacji, remontów przeglądów technicznych i czyszczenia sieci.
Wprowadzenie opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej ma zatem na celu zapewnienie pozyskanie za świadczona usługę środków, które w należyty sposób umożliwią jej prawidłowe realizację.
Z wymogiem ekwiwalentności cen lub stawek opłat ustalanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wiąże się, również podnoszony w doktrynie i orzecznictwie, problem ich dobrowolności. Mimo, iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi «urzędowo» należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za «usługę» ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2001, nr 4, poz. 129; podobnie wyrok NSA z 14.03.2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772). Ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. opłaty z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej nie są więc – i nie mogą być – opłatami w takim rozumieniu (jako przymusowych danin) i należy traktować je wyłącznie jako wynagrodzenie za usługę (cenę), ustalone w drodze publicznoprawnej (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4, s. 100).
W ocenie Sądu sporne opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej nie mają, co do zasady, charakteru opłaty przymusowej. Dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej w ogóle nie korzystać, np. zagospodarowując wody opadowe i roztopowe na terenie własnej nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 2 zaskarżonej uchwały opłacie, o której mowa w § 1, nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe i roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.
W tym miejscu można też wskazać, że Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola [...] z dnia 19 maja 2022 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g oraz art. 13 ust. 2 u.g.k., w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. sp. z o.o. zadnia własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe zatwierdzony został Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia (dostępne na stronie: https://prawomiejscowe.um.opole.pl/UrzadMiastaOpola/document/15840/Zarz%C4%85dzenie-OR-I_0050_275_2022).
W ramach zatwierdzonego niniejszym aktem, Regulaminie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, (dostępnym na stronie: https://W.opole.com.pl/download/attachment/9521/regulamin-odprowadzania-wod2021.pdf ) określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej Miasta Opola, zwanych dalej systemami kanalizacyjnymi (§ 1 ust 1), definiując następnie w ust 2 użyte w nim określenia jako:
1) dostawca usług – W. w O. Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. [...], kod pocztowy: [...], zarejestrowaną w Sądzie Rejonowym w O. [...] Wydziale Gospodarczym Krajowego Rejestru Sądowego, pod numerem KRS [...], zwana dalej przedsiębiorstwem [...];
2) odbiorca usług – każdy władający nieruchomością, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe (w sposób bezpośredni i/lub pośredni) do kanalizacji deszczowej i/lub ogólnospławnej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, przez odbiorcę usług rozumie się także zarządców dróg, parkingów i placów;
3) odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – bezpośrednie (poprzez przyłącze) oraz pośrednie (np. z powierzchni utwardzonych do wpustów ulicznych) odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych;
4) otwarte systemy kanalizacyjne – to urządzenia takie, jak np.: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, kanały, korytka odwadniające, rynsztoki, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni uszczelnionych, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych i roztopowych;
5) powierzchnia uszczelniona – powierzchnia w rzucie poziomym wyrażona w metrach kwadratowych (m2), stanowiąca sumę powierzchni dróg, parkingów, ciągów komunikacyjnych, placów, powierzchni dachów, balkonów, tarasów, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych, portów oraz innych trwale utwardzonych powierzchni, z której odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do systemów kanalizacyjnych, w tym także powierzchnie zabudowy sakralnej oraz powierzchnie będące we władaniu miejskich jednostek organizacyjnych Miasta Opola;
6) przyłącze kanalizacji deszczowej – odcinek przewodu łączący wewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej w nieruchomości odbiorcy usług z otwartymi lub zamkniętymi systemami kanalizacji deszczowej albo ogólnospławnej;
7) umowa – umowa cywilnoprawna o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych;
8) urządzenia kanalizacyjne – sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania wód do wód lub do ziemi, urządzenia podczyszczające wody oraz przepompownie wód opadowych i roztopowych;
9) wody opadowe i roztopowe – wody będące skutkiem opadów atmosferycznych;
10) zamknięte systemy kanalizacyjne – to urządzenia takie, jak np.: rurociągi, kolektory, zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami i innymi urządzeniami towarzyszącymi.
Z kolei zgodnie z § 3 regulaminu odbiorca usług, korzysta z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacyjnych w następujący sposób, a mianowicie zawiera umowę z przedsiębiorstwem kanalizacyjnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne (pkt 1) oraz terminowo uiszcza należności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zgodnie z wystawianymi przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne fakturami (pkt 3).
Natomiast w ramach Szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług w § 5 przewidziano, że realizacja usług odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacyjnych, zawartej między przedsiębiorstwem kanalizacyjnym, a odbiorcą usług (pkt 1), a umowę w imieniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego zawierają osoby upoważnione do jego reprezentowania lub podmioty upoważnione do zawarcia umowy na podstawie pisemnego pełnomocnictwa (pkt 6), zaś odbiorca usług może zawrzeć umowę osobiście bądź przez należycie umocowanego przedstawiciela (pkt 7). Z kolei w imieniu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, umowę mogą zawrzeć podmioty upoważnione do ich reprezentowania, według właściwych rejestrów lub ewidencji oraz pełnomocnicy tych osób (pkt 8).
W myśl pkt 9 § 5 regulaminu umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z:
1) osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, z której mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe;
2) właścicielem lub zarządcą nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi;
3) osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.
Z kolei w § 8 umowa zawierana jest na czas w niej określony(pkt 1) i może zostać zmieniona po dokonaniu uzgodnień przez stron, a .zmiana następuje poprzez podpisanie aneksu w formie pisemnej pod rygorem nieważności (pkt 2)
W przypadkach: braku woli korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych, rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, przedsiębiorstwo kanalizacyjne podejmie czynności zmierzające do uniemożliwienia odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości odbiorcy usług (pkt 3)
W świetle tych przywołanych regulacji zarówno samej Uchwały jak i Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, twierdzenie, że w takim przypadku można jednak dopatrywać się swoistego "przymusu " w korzystaniu z ww. usługi , jest co najmniej nieuprawnione, skoro istniej możliwość wyboru w zakresie korzystania/ bądź niekorzystania z systemu gminnej kanalizacji.
Nadto z przywołanych powyżej zapisów Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, wprost wynika, że realizacja usług odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacyjnych, zawartej między przedsiębiorstwem kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Zatem, przynajmniej na gruncie zapisów samej Uchwały oraz przywołanego Regulaminu, nie budzi wątpliwości, iż obowiązek ponoszenia stosownej opłaty wynika nie tyle z samej Uchwały, ale z zawartej umowy o świadczenie danej usługi.
Słuszne jest zatem stwierdzenie przez pełnomocnika Spółdzielni M., że to nie sama uchwała, bez konieczności zawierania stosownych umów cywilnych stanowi podstawę do naliczania opłat i wystawiania faktur. Jeżeli natomiast praktyka odbiega od tego standardu, to ewentualny spór powstały na tym tle nie należy już do rozstrzygania na drodze postępowania sądowoadministracyjnego (kognicji sądu administracyjnego), ale do drogi postępowania przed sądami powszechnymi (kognicji sądu powszechnego).
Końcowo Sąd zauważa, aczkolwiek ta kwestia nie była w obu skargach kwestionowana, że w ramach zaskarżonej Uchwały spełniony został drugi wymóg wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., dotyczący obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego sposobu ustalenia opłaty.
W załączniku nr 2 do Uchwały określono bowiem sposób kalkulacji opłaty za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych dla odbiorców rozliczanych ryczałtowo według wzoru , opłata miesięczna brutto = Vodbiorcy * Cbrutto / 12 miesięcy, gdzie Vodbiorcy = [(F1O*Ψ1)+(F2O*Ψ2)+(F3O*Ψ3)]*hopadu , a Vodbiorcy to roczna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przez Odbiorcę usług [m3], zaś F to powierzchnia uszczelniona, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do systemów kanalizacyjnych [m2] przez Odbiorcę usług.
Natomiast dla odbiorców rozliczanych w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego, rozliczenia następuje według wzoru opłata brutto = VUodbiorcy * Cbrutto , gdzie VUodbiorcy to ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przez Odbiorcę usług [m3] ustalana na podstawie wskazania urządzenia pomiarowego, zaś Cbrutto to cena jednostkowa brutto 1m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustalona zgodnie z załącznikiem nr 1.
Końcowo należy też wskazać, iż w sytuacji, gdy w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała znajduje umocowanie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, niezasadnym okazała się ta cześć skargi obu skarżących, w której wskazywali oni na naruszenie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i powiązanych z tym zarzutem naruszeń przepisów Konstytucji RP. Również nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem w wyniku nowelizacji Prawa wodnego, ustawa ta nie ma już w ogóle zastosowania do wód opadowych i roztopowych. Organ jedynie w swojej argumentacji wskazywał na to, że ponieważ ustawodawca nie wydał aktu prawnego, w treści którego określiłby szczegółowe zasady/sposób ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, uznano, że dla zapewnienia weryfikowalności dokonanych kalkulacji, pewien punkt odniesienia dla sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, mogą stanowić poprzez analogie regulacje w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Regulacje te nie były jednakże wiążące i nie stanowiły wiążącej organ podstawy prawnej, dla dokonanie samodzielnej kalkulacji ceny za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.
Mając zatem na uwadze, całokształt przedstawionych wyżej okoliczności, Sąd nie stwierdzając w ramach sprawowanej na podstawie 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (podkreślenie Sądu) naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.