I SA/Op 167/25

I SA/Op 167/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 2, art. 61 ust. 1 i ust. 7, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200. art. 205 par. 1, art. 106 par. 3, art. 123-126, art. 56, art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 6 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 922
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej  infrastruktury energetycznej
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 9 ust. 1-2, par. 2 pkt 4 i pkt 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 2399
par. 2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań  dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2025 poz 450
art. 2 ust. 1 pkt 9-11
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 lipca 2024 r., nr SKO.UL/41.7/214/2024/2178 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 21 grudnia 2023 r., nr LODWZ-0223/2023, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. [dalej: skarżący, strona] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 16 lipca 2024 r., nr SKO.UL/41.7/214/2024/2178, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
M. sp. z o.o. w K. [dalej: inwestor] wystąpił do Prezydenta Miasta Katowice [dalej: Prezydent, organ I instancji] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa istniejącego budynku usługowego (służby zdrowia) o zaplecze dla usług medycznych z garażem podziemnym".
Sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne obu instancji, ponieważ SKO, wskutek odwołań, uchylało decyzje Prezydenta w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa]. Ponadto postępowanie administracyjne podlegało też zawieszeniu.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że planowana inwestycja będzie polegała na budowie nowego budynku usługowego przy ul. [...] w K. (działki: nr a, nr b, k.m. [...], obręb L.) posadowionego obok istniejącego już na wymienionych działkach budynku szpitala. Budynki będą powiązane funkcjonalnie.
W aktach sprawy znajduje się analiza architektoniczno-urbanistyczna obszaru analizowanego. Wynika z niej, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp], została dokonana w oparciu o stwierdzony istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, dane o nieruchomościach zawarte w zbiorze Urzędu Miasta Katowice o nazwie "Ewidencja gruntów i budynków" w systemie informatycznym MSZKIIP oraz w oparciu o dokumenty dostarczone przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji ustalono funkcje istniejącego zagospodarowania: budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z zabudową uzupełniającą, tj. zabudową gospodarczą i garażami; budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą, ul. [...] - usługi motoryzacyjne, ul. [...] - usługi biurowe, ul. [...] - usługi fryzjerskie; usługi zdrowia - ul. [...] (wnioskowany teren), ul. [...] (budynek mieszkalny z gabinetem lekarskim); usługi handlu - ul. [...], ul. [...]; osiedle budynków wielorodzinnych - część Osiedla [...] zlokalizowana po zachodniej stronie ul. [...]; garaże, parkingi. Funkcja wnioskowana to budowa budynku usługowego służby zdrowia z zapleczem dla usług medycznych i z garażem podziemnym. Na podstawie takich ustaleń stwierdzono w analizie, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usług zdrowia występującej na wnioskowanym terenie oraz w granicach terenu objętego analizą (gabinet lekarski przy ul. [...]) oraz kontynuację i uzupełnienie funkcji parkingowej (w formie projektowanego garażu podziemnego) występującej w granicach terenu objętego analizą.
Decyzją z 21 grudnia 2023 r., nr LODWZ-0223-2023, organ I instancji ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku usługowego służby zdrowia z zapleczem dla usług medycznych i z garażem podziemnym na działkach nr a i nr b, k.m. [...], obręb Dz. L., przy ul. [...] w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji.
W załączniku nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy z 21 grudnia 2023 r. oznaczonym jako "Wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej" stwierdzono, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji funkcji. Wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usług zdrowia występującej na wnioskowanym terenie i w granicach terenu objętego analizą (gabinet lekarski przy ul. [...]) oraz kontynuację i uzupełnienie funkcji parkingowej (w formie projektowanego garażu podziemnego) występującej w granicach terenu objętego analizą.
Z decyzją powyższą nie zgodził się skarżący i wniósł do SKO odwołanie, w którym zarzucił między innymi błędną wykładnię art. 61, art. 62 ust. 2 upzp oraz § 2 pkt 2-3 oraz § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. W uzasadnieniu argumentował, że niemożliwe jest uznanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z funkcją i przeznaczeniem działek sąsiednich położonych przy ul. [...]. Strona wnosiła m.in. o uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z 16 lipca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta nie znajdując nieprawidłowości, które uzasadniałyby jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdziło w szczególności, że planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie istniejącego budynku usługowego służby zdrowia (szpitala) o zaplecze dla usług medycznych z garażem podziemnym. Prezydent w analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazał, że obecnie istniejąca funkcja zagospodarowania wnioskowanego terenu to: istniejąca zabudowa usług zdrowia, zieleń oraz układ komunikacji wewnętrznej, parkingi. Stąd też wnioskowana funkcja: budowa budynku usługowego służby zdrowia o zaplecze dla usług medycznych z garażem podziemnym stanowi kontynuację funkcji usług zdrowia występującej na wnioskowanym terenie.
Na decyzję Kolegium strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Postanowieniem z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OW 5/25, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył, w trybie art. 14a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.
Strona podniosła w skardze zarzuty: a) błędnej wykładni art. 61, art. 62 ust. 2 upzp i przepisów rozporządzenia; b) braku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, czyli naruszenia naczelnych zasad procesowych, a zwłaszcza z art. 7, art. 8, art. 11 i art. b kpa; c) braku ustalenia podstawowych w sprawie okoliczności mających priorytetowe znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącego już szpitala dotyczyła "budynku mieszkalnego z przychodnią". Dla takiej też inwestycji wydano pozwolenie na budowę. Natomiast inwestycja, która powstała jest szpitalem [...]. Powyższe roboty próbowano zalegalizować. W wyniku interwencji właścicieli sąsiedniej posesji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach podjął czynności w celu sprawdzenia prawidłowości i zgodności z projektem budowlanym robót wykonanych na nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z 31 października 2006 r., nr [...], nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Kolejną decyzją z 7 listopada 2006 r., nr [...], zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr a i b przy ul. [...] w K. i udzielił Spółce M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obie decyzje, utrzymane w mocy przez organ II instancji, zostały zaskarżone do WSA w Gliwicach, który wyrokami z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 618/09, oraz z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1277/12, uchylił zaskarżone wówczas decyzje w całości. Z tych powodów, do czasu ostatecznego załatwienia kwestii legalności obiektu szpitala, niemożliwe jest procedowanie w kwestii jakiejkolwiek rozbudowy tej inwestycji i obiektów towarzyszących, czy też budowy dodatkowych budynków o takim samym charakterze. Natomiast organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie.
Dalej skarżący wywodził, że wnioskowana budowa budynku usługowego służby zdrowia z zapleczem dla usług medycznych z garażem podziemnym są planowane na działkach, w których sąsiedztwie dominuje charakter zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną funkcją usługową związaną z mieszkalnictwem. Takiego takiego charakteru nie ma jednak szpital, który związany jest z usługami medycznymi – [...]. Nie są to usługi bezpośrednio powiązane ze strefą mieszkalnictwa.
Skarżący podkreślił, że wjazd i wyjazd ze spornej posesji odbywa się poprzez ul. [...]. Zatem dokonana w zaskarżonej decyzji analiza nie jest adekwatna do funkcji jaką spełniają sąsiednie nieruchomości po tej samej stronie ul. [...], gdyż są to nieruchomości wyłącznie o charakterze mieszkaniowym. Tym samym, analizując obszar od tej samej drogi publicznej - ul. [...], niemożliwe jest uznanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z funkcją i przeznaczeniem sąsiednich działek. Żaden z budynków przy ul. [...] nie ma charakteru usługowego, wszystko są to typowe domy mieszkalne, przeważnie jednorodzinne. Podobny stan istnieje od strony ul. [...], gdzie posadowione jest budownictwo wielomieszkaniowe w blokach [...], jest to jednak zupełnie inna część obszaru, gdyż ul. [...] rozdziela ten rejon na zabudowę blokową i jednorodzinną. Wzdłuż ul. [...], po tej samej stronie co sporny szpital znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne i parterowe obiekty usługowe bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową.
W ocenie strony organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, wskazując na analizę urbanistyczno-architektoniczną, zupełnie pominęły, że po drugiej stronie ul. [...] zlokalizowane są bloki mieszkalne [...], a po stronie planowanej inwestycji wyłącznie domy jednorodzinne. Organ wyznaczył wprawdzie obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem i dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działek nr a i nr b, analiza ta jednak nie odpowiada wymogom określonym w przepisach upzp oraz rozporządzenia. Prawidłowej analizy organ nie przeprowadził, ponieważ wynikałby z niej całkowity zakaz budowy drugiego obiektu usług medycznych, będącego w istocie rozbudową istniejącego już obiektu szpitala.
Konkludując skarżący podniósł, że SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii zagrożenia dla obszaru objętego planem inwestycyjnym z uwagi na istnienie szkód górniczych. Niedopuszczalne było też analizowanie ładu przestrzennego z uwzględnieniem istniejącego już szpitala. Jak wskazuje sama nazwa przedsięwzięcia - planowany obiekt ma być odrębnym budynkiem usługowym, natomiast SKO wskazało, że będzie w istocie rozbudową istniejącego. Tym samym zachodzi brak konsekwencji organów co do oceny przedmiotu postępowania. Wobec tego niedopuszczalne jest uwzględnianie w dokonywanej analizie jakichkolwiek parametrów czy cech istniejącego już obiektu szpitala. Natomiast analiza powinna odnosić się do obiektów spoza działek objętych planowaną inwestycją. Wskutek istnienia szpitala zaburzona została funkcja dominująca na tym obszarze i naruszone zostały podstawy ładu przestrzennego obowiązującego w tym rejonie. Natomiast zarzuty dot. uciążliwości wynikających z funkcjonowania szpitala wielokrotnie były podnoszone w kolejnych odwołaniach.
Argumentacja skargi została następnie uzupełniona w piśmie procesowym skarżącego z 12 maja 2025 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że w skardze podniesiono w dużej mierze te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wobec powyższego SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) [dalej: pusa], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ppsa.
Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wnosiła też o to strona.
W celu uporządkowania zagadnień podniesionych w skardze Sąd wyjaśnia, że art. 145 § 3 ppsa przewiduje umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny wydaje takie orzeczenie, jeżeli uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 2 ppsa jednocześnie stwierdzi istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie sądu zastępuje wówczas rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że możliwość orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 ppsa odnosi się jedynie do tych przypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak jest prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty (wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 298/22).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ujawniły się okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Co więcej, w ocenie Sądu - o czym będzie napisane niżej - postępowanie wyjaśniające w sprawie administracyjnej wymaga uzupełnienia i dopiero wyczerpujące zbadanie stanu sprawy pozwoli organom administracji publicznej na dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie (w drodze decyzji) warunków zabudowy, czy jednak należy wydać w tym zakresie decyzję odmowną. Tym samym Sąd ustalił, że w sprawie administracyjnej istnieje konieczność merytorycznego jej rozpatrzenia przez właściwe organy.
W kwestii zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 upzp Sąd wyjaśnia, że przywołany przepis przewiduje obligatoryjne ("zawiesza się") zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepis ten przyznaje określoną w nim kompetencję organowi administracji publicznej i już tylko z tego powodu nie może być podstawą prawną orzekania przez sąd administracyjny. Sąd nie może zatem w żaden sposób odnieść się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego sformułowanego na podstawie art. 62 ust. 2 upzp. Z tego powodu nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego.
Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.), w obecnie obowiązującym brzmieniu (to jest od 24 września 2023 r.) obszary i tereny górnicze uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 104 ust. 2 ww. ustawy). W art. 104 ust. 2 ww. ustawy odstąpiono od poprzednio obowiązującej zasady obligatoryjności planów miejscowych dla terenów górniczych i przyjęto zasadę fakultatywności tych szczególnych planów. Ich zakres został ograniczony wyłącznie do sytuacji, kiedy w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu (wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22). Z tego powodu podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż działki inwestycyjne znajdują się na terenie górniczym, pozostaje obojętna prawnie w kontekście art. 62 ust. 2 upzp, według którego - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by art. 62 ust. 2 upzp mógłby być innych z przyczyn zastosowany w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły też przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z art. 123-126 ppsa oraz art. 56 ppsa, jak również strony (oraz uczestnicy postępowania sądowego) nie podnosiły, że zaistniały okoliczności stanowiące przesłanki fakultatywnego albo obligatoryjnego zawieszenia tego postępowania.
Na podstawie art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z wynikają akt i które legły u podstaw jej wydania (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 160/25). Jedynie w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego. Sąd nie jest uprawniony do dokonania nowych ustaleń faktycznych, które nie były przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym nie były przedmiotem ustaleń zawartych w decyzji, która podlega kontroli sądu (wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Kr 132/25).
W istniejącym stanie sprawy administracyjnej organy obu instancji nie prowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia legalności istniejącego już na działkach inwestora stanu zagospodarowania terenu, a zaniechanie to stało się przedmiotem zarzutów skargi. Sąd nie jest prawnie umocowany do prowadzenia postępowania dowodowego w zastępstwie organów administracyjnych i podjęcia na podstawie "dodatkowych" dowodów "nowych" ustaleń faktycznych w zakresie, który nie znalazł się w sferze zainteresowania właściwych organów. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony dotyczącego dopuszczenia dowodu z pierwotnej decyzji Prezydenta z 23 września 2002 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia.
Kierując się treścią wniesionej skargi Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 upzp.
Należy jednak zauważyć, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu I instancji 18 marca 2021 r. (data prezentaty), a decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne, została wydana 16 lipca 2024 r. Z tego powodu trafnie wyjaśniło SKO, że 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986). Jednak w jej art. 4 ustawodawca postanowił, że do spraw wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (czyli upzp) w brzmieniu dotychczasowym.
Ponadto według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922), która weszła w życie 27 maja 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (czyli upzp) w brzmieniu dotychczasowym.
Warto też dodać, że na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688 ze zm.), która weszła w życie 24 września 2023 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli upzp) w brzmieniu dotychczasowym.
Jak wynika z art. 61 ust. 1 upzp, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 upzp).
Na podstawie delegacji z art. 61 ust. 7 upzp zostało wydane przywołane wyżej rozporządzenie. Zgodnie z jego § 2 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: [...] 2) funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi; 3) cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu; 4) obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania; 5) froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399), które weszło w życie 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie znajdują więc zastosowanie regulacje rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 17 grudnia 2021 r.
Decyzja o warunkach zabudowy, wydana na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.
Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-2 rozporządzenia).
Według art. 6 ust. 2 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący, graniczy z działką nr b wymienioną we wniosku inwestora i znajduje się w obszarze analizowanym, a więc w granicach terenu, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).
Podkreślić jednak trzeba, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko kwestia bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji, ale też okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie. Niezależnie od podstawy prawnej poszukiwania interesu prawnego, jego istnienie uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie. Brak wpływu na wykonywanie prawa własności lub brak oddziaływania na nieruchomość świadczy o braku interesu prawnego. Wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że zamierzenie to może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z tylko z faktu sąsiedztwa.
W ocenie Sądu specyficzne okoliczności faktyczne związane z działaniem szpitala i powiązanego z nim funkcjonalnie planowanego budynku o charakterze usługowym (takie jak np. zwiększone natężenie ruchu osób i pojazdów, dojazdy karetek, zwiększona ilość zaparkowanych w okolicy pojazdów, hałas generowany wskutek funkcjonowania tego rodzaju obiektów), zlokalizowanych w otoczeniu niskiej zabudowy mieszkaniowej (ul. [...], ul. [...]), skutkują zaistnieniem oddziaływania potencjalnej inwestycji na działki sąsiednie, a w tym na działkę skarżącego. Słusznie zatem organy przyjęły, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta nie była w sprawie sporna.
W rozpoznanej przez Sąd sprawie strona podniosła zarzut niespełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i parametrów zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), co wyklucza, w jej ocenie, możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazała przy tym, że spełnienia tej przesłanki nie można upatrywać w istnieniu budynku szpitala, którego legalność wzniesienia została poddana w wątpliwość oraz w istnieniu gabinetu lekarskiego w budynku mieszkalnym położonym w obszarze analizowanym.
W kontekście tego zarzutu należy dostrzec, że działki wymienione we wniosku znajdują się przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], jednak po tej stronie ul. [...], która charakteryzuje się istnieniem niskiej zabudowy mieszkaniowej. Front działek inwestycyjnych (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) przylega do ulicy [...]. Natomiast po drugiej stronie ul. [...] zostały wybudowane wysokie, wielorodzinne budynki mieszkalne.
W treści skargi strona akcentowała fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalności budowy szpitala, wobec którego funkcję służebną miałby spełniać planowany budynek wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jest Sądowi wiadome również z urzędu, że WSA w Gliwicach wyrokami o sygnaturach: II SA/Gl 618/09 i II SA/Gl 1277/12, a także NSA wyrokiem o sygnaturze II OSK 2440/13, orzekał w sprawach ze skarg na decyzje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach dotyczące rozpoczętej uprzednio budowy szpitala. Jednak organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii legalności, względnie legalizacji, budowy istniejącego już budynku szpitala, pomimo tego, że przyjęły ten obiekt budowlany jako jeden z punktów odniesienia przy ustalaniu istnienia przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp).
W takim stanie sprawy Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Należy również opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (wyrok WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 96/17).
Przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zagospodarowanie terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyroki NSA: z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12; z 10 stycznia 2019 r. II OSK 652/18).
Możliwość, a nawet konieczność uwzględnienia zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostrzegana jest w orzecznictwie. Wskazuje się, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach, przede wszystkim - do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 761/16). W świetle powyższego zabudowa istniejąca na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być a limine w analizie pominięta. Jednakże, co jest istotne, warunkiem uwzględniania w analizie zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem jest ustalenie, że istniejąca zabudowa również stanowi kontynuację funkcji, której wniosek dotyczy (wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/18).
Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego i sprowadza się do reguły, zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, zaś ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego (wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Wymaga jednak podkreślenia, że odniesieniem dla ustalania kontynuacji funkcji i parametrów może być wyłącznie zabudowa zgodna z porządkiem prawnym, a więc wykonana legalnie, czyli z zachowaniem przewidzianego w ustawie wymogu uzyskania pozwolenia lub poprzedzenia zgłoszeniem (wyroki NSA: z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16; wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1806/23).
W wyroku z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16, NSA wyjaśnił, że trafny jest pogląd, według którego, zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, powinna być zgodna z porządkiem prawnym. W sytuacji powzięcia wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, organ powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie tylko to, czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną". Nie można, zdaniem NSA, zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym brak ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego wyklucza przyjęcie przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, że określona zabudowa nie jest zgodna z porządkiem prawnym. Po pierwsze, z reguły brak zgodności z przepisami prawa budowlanego oznacza brak zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, organ właściwy w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnie stosuje przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samodzielnie orzeka więc także o przesłance skutecznej analizy urbanistycznej, jaką jest porównanie planowanej nowej zabudowy z tą zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, która jest zgodna z porządkiem prawnym. Zagadnieniem odrębnym jest natomiast to, na czym organ opiera swoje ustalenia w tej mierze. W ocenie NSA nie można wykluczyć sytuacji, w której bez ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym np. informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, informacji organu nadzoru budowlanego, zeznań świadków, dokumentu lub informacji z ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji wieczystoksięgowej, przesłuchania samych stron, niewątpliwe będzie ustalenie o sprzeczności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie także z przepisami prawa budowlanego. Legalność budowy obiektu budowlanego to także zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp - według zasady "dobrego sąsiedztwa" ustala, czy zachodzą warunki określone w tym przepisie. Podstawę do takiego ustalenia stanowi stan faktyczny i prawny zachodzący w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym istniejąca legalnie wzniesiona zabudowa. W żadnym wypadku nie można brać pod uwagę obiektów zrealizowanych z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15).
Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd wskazuje, że SKO przyjęło, iż planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie istniejącego budynku usługowego służby zdrowia (szpitala) o zaplecze dla usług medycznych z garażem podziemnym, zatem wnioskowana funkcja nowego budynku będzie stanowiła kontynuację funkcji usług zdrowia występującej na wnioskowanym terenie. Natomiast Prezydent ujął tożsamą kwalifikację umotywował nieco inaczej - stwierdzając, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usług zdrowia występującej na wnioskowanym terenie i w granicach terenu objętego analizą (gabinet lekarski przy ul. [...]) oraz kontynuację i uzupełnienie funkcji parkingowej (w formie projektowanego garażu podziemnego) występującej w granicach terenu objętego analizą.
W ocenie Sądu organy obu instancji pominęły jednak w swoich ustaleniach i ocenach problem podnoszony przez skarżącego, a mianowicie to, że obiekt budowlany w postaci istniejącego już szpitala był przedmiotem analiz organów nadzoru budowlanego w celu ustalenia legalności jego budowy. Pominęły także to, że WSA w Gliwicach uchylił decyzje organu nadzoru budowlanego: 1) w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wznowienia robót budowlanych (sygn. akt II SA/Gl 618/09); 2) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wznowienia robót budowlanych (sygn. akt II SA/Gl 1277/12, skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem o sygn. akt II OSK 2440/13).
W realiach sprawy, zdaniem Sądu, organy powinny były - przed wydaniem decyzji - jednoznacznie ustalić, czy istniejący już obiekt szpitala został wybudowany zgodnie z normami prawa budowlanego i normami regulującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w gminie, ewentualnie, czy istnienie tego obiektu budowlanego podlegało skutecznej legalizacji w odpowiedniej procedurze przewidzianej przez prawo budowlane. Bez takiego ustalenia, sformułowana przez SKO ocena, że planowany obiekt budowlany, stanowiący zaplecze dla szpitala (usług służby zdrowia), spełnia kryterium kontynuacji funkcji analizowane w odniesieniu do stanu zagospodarowania działek inwestycyjnych - nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Sąd podkreśla, że warunkiem koniecznym uwzględniania w analizie urbanistyczno-architektonicznej obiektu budowlanego, istniejącego na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest stwierdzenie, że istniejąca zabudowa jest po pierwsze zgodna z prawem, a po drugie również stanowi kontynuację funkcji, której wniosek dotyczy. Spełnienia tego warunku nie można potwierdzić na podstawie akt sprawy przekazanych Sądowi. Postępowanie administracyjne wymaga więc uzupełnienia o informacje i dokumenty, znajdujące się w szczególności w posiadaniu organów nadzoru budowlanego, w celu ustalenia przez organy właściwe w sprawie z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy, czy obiekt budowlany stanowiący jeden z punktów odniesienia analizy architektoniczno-urbanistycznej sam pozostaje w zgodzie z regułą kontynuacji funkcji i zasadą dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem Sądu również funkcjonowanie na ul. [...] gabinetu lekarskiego, zlokalizowanego w budynku mieszkalnym, nie stanowi dostatecznego potwierdzenia kontynuacji funkcji dla obiektu pełniącego funkcję usługową (zaplecze) wobec szpitala [...] wykonującego całodobowo działalność leczniczą. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.): szpital to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne (art. 2 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy), a świadczenia szpitalne to wykonywane całą dobę kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych (art. 2 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Stwierdzenie, że gabinet lekarski znajdujący się w budynku jednorodzinnym oraz szpital wykonują świadczenia zdrowotne, a więc działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne (art. 2 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy) nie świadczy wystarczająco o kontynuacji funkcji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o kontynuacji cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, szczególnie biorąc pod uwagę to, że planowany obiekt przyszpitalny miałby być zlokalizowany na terenie, który cechuje się niską zabudową mieszkaniową. Planowany obiekt budowlany, już tylko ze względu na swoje przeznaczenie i korelację z istniejącym budynkiem szpitala, nie będzie nosił cech charakterystycznych dla - upraszczając - osiedla niskich domów mieszkalnych (głównie jednorodzinnnych), na którym realizowana jest funkcja mieszkaniowa i nieuciążliwa funkcja usługowa.
Przy ocenie stanu faktycznego sprawy trzeba mieć na uwadze cel, któremu ma służyć obowiązek spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zakreślonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Regulacją tą ustanowiono wymaganie kontynuacji zabudowy zastanej także co do jej funkcji. Wymaganie to ma na celu realizację zabudowy, której potencjalna uciążliwość nie wykroczy ponad przeciętnie już generowaną na danym terenie, w ramach zastanego sposobu zagospodarowania działek. Zasadę tę należy rozumieć, wobec konstytucyjnej zasady ochrony własności, jako obowiązek równoważenia interesu osób zainteresowanych wykorzystaniem działek na cele inwestycyjne i tych, posiadających nieruchomości sąsiednie, w kontekście możliwości dalszego ich nieskrępowanego wykorzystywania z uwzględnieniem miary przeciętnych uciążliwości sąsiedzkich, występujących wobec dotychczasowej zabudowy na danym terenie. Właśnie taką miarę wolności zabudowy wyznacza przywoływany przez organ administracji art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc wskazaną regułę do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że miarę uciążliwości na terenie, gdzie planowana jest zabudowa, wyznacza zagospodarowanie na cele mieszkaniowe budynkami jednorodzinnymi. Budynek pełniący funkcję uzupełniającą wobec budynku zakładu opieki zdrowotnej nie stanowi zabudowy uzupełniającej na terenie zabudowy mieszkaniowej głównie jednorodzinnej - w ramach kontynuacji tej samej funkcji. Odmienne mogłaby być oceniana sytuacja, gdyby chodziło o lokalizację budynku odpowiadającego cechom gabinetu lekarza prowadzącego prywatną praktykę w budynku mieszkalnym. Inna jednak musi być ocena, gdy chodzi o lokalizację obiektu odbiegającego od zabudowy sąsiedniej, związanego ze szpitalem i mającego służyć działalności leczniczej świadczonej przez szpital. Tego rodzaju obiekt nie stanowi ani bezpośrednio kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ani nie ma charakteru w stosunku do niej uzupełniającego. Jego przeznaczenie i zakres potencjalnych oddziaływań istotnie bowiem odbiega od charakterystycznych dla obiektów na działkach przyległych. Standardy zabudowy wyznacza bowiem stan zastany. Ich zmiana jest możliwa w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego określonym terenom można przypisywać inne niż dotychczasowe funkcje oraz określić odmienne parametry zabudowy. W takiej sytuacji, w niewystarczająco ustalonym stanie sprawy, przedwczesna była ocena organów obu instancji, jakoby planowana zabudowa stanowiła kontynuację funkcji zastanych na danym terenie (wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2097/16). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji nie wykazały dostatecznie, że planowany sposób zagospodarowania wskazanych we wniosku inwestora działek mieści się w granicach zasady wolności zabudowy, a równocześnie potencjalna inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Podsumowując, w stanie sprawy niniejszej lokalizacja obiektu pełniącego funkcję służebną wobec istniejącego już budynku szpitala mogłaby być uznana za zgodną z regułą kontynuacji funkcji, ale tylko wtedy, gdy zasadniczym punktem odniesienia będzie ten szpital. Rzecz jednak w tym, że nie jest pewne czy obiekt szpitala został wzniesiony bez naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów regulujących ład przestrzenny. Z tego powodu dotychczasowe ustalenia organów dotyczące istniejącego stanu zagospodarowania działek inwestycyjnych nie stanowią wystarczającej podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przyszłego, nowego budynku i wymagają uzupełnienia. Należyte wyjaśnienie omawianego zagadnienia będzie miało istotne znaczenie dla przebiegu dalszych analiz i ich ewentualnej prawidłowości w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Sąd dostrzegł to, że w granicach obszaru analizowanego znalazły się grunty zabudowane wysokimi budynkami wielorodzinnymi. Jednak istnienie tych obiektów mieszkaniowych i ewentualne realizowanie nieuciążliwych usług komplementarnych wobec funkcji mieszkaniowej również nie daje przekonującej podstawy do stwierdzenia zaistnienia kontynuacji funkcji, którą realizuje szpital i planowany, powiązany z nim budynek.
W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta zostały wydane, pomimo nieustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a podjęte rozstrzygnięcia nie zostały przekonująco uzasadnione, tym samym organy naruszyły zasady procedury administracyjnej z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, co - zdaniem Sądu - stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast podstawienie do hipotezy normy wynikającej z art. 61 ust. 1 upzp stanu faktycznego, którego wszystkie prawnie doniosłe elementy nie zostały ustalone w stopniu wymaganym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skutkowało również obrazą prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy.
W kontekście zarzutu skargi Sąd wyjaśnia dodatkowo, że organ I instancji ustalił, iż teren planowanej inwestycji stanowi teren górniczy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm.). Jednak Prezydent uzyskał uzgodnienie dotyczące planowanej inwestycji w drodze postanowienia wydanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach, który stwierdził również, że brak jest wpływów wywołanych eksploatacją górniczą i nie planuje się prowadzenia eksploatacji górniczej, która swoimi wpływami objęłaby opiniowany teren. Mogą natomiast wystąpić wstrząsy górotworu. Zatem sam fakt planowania budowy garażu podziemnego związanego z budynkiem usługowym trudno uznać za kolidujący z występowaniem terenu górniczego. Sąd nie dostrzega też sprzeczności pomiędzy lokalizacją garażu podziemnego a istniejącą już na danym terenie funkcją mieszkaniową lub nieuciążliwą funkcją usługową. Ewentualnie powstały garaż podziemny stanowiłby właśnie uzupełnienie dotychczasowych funkcji terenu i mógłby się przyczynić się do zmniejszenia liczby pojazdów zaparkowanych na istniejących drogach.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.