I SA/Op 163/25

I SA/Op 163/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Anna Komorowska-Kaczkowska
Grzegorz Gocki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 271 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 § 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Beata Olfans po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024r. o sygn. akt I SA/Op 27/24 ze skargi M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2023r., nr 69/II/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie legalności funkcjonowania obiektu 1) wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024r. r., sygn. akt I SA/Op 27/24, 2) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024r. r., sygn. akt I SA/Op 27/24, 3) oddala skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2023r., nr 69/II/2023.
Uzasadnienie
We wniesionej do tut. Sądu skardze Prokurator Regionalny we Wrocławiu (dalej: Prokurator) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024r., sygn. akt I SA/Op 27/24 i zmianę przedmiotowego wyroku poprzez oddalenie skargi M. P. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: Skarżąca) uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: OWINB) z dnia 13 lipca 2023r., nr 69/11/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej jako: PINB) z dnia 30 maja 2023r., nr 55/2023, w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie legalności funkcjonowania obiektu.
Jako podstawę wznowienia postępowania sądowego Prokurator wskazał na zaistnienie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa"), podnosząc, że na skutek naruszenia przepisu art. 33 § 1 w zw. z art. 8 § 1 ppsa oraz art. 91 § 2 ppsa został on pozbawiony możliwości działania w toku postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym wyrokiem.
W uzasadnieniu skargi o wznowienie wskazano, że Prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie legalności funkcjonowania obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...] od czasu, gdy pismem z dnia 16 czerwca 2016r. zgłosił w nim swój udział na podstawie art. 183 § 1 kpa, wnosząc jednocześnie o informowanie go o podejmowanych czynnościach, tak jak stronę, na zasadzie art. 188 kpa (vide: pismo Prokuratury Regionalnej z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. [...] w aktach administracyjnych sprawy).
W związku ze zgłoszeniem udziału w postępowaniu Prokuratorowi Regionalnemu we Wrocławiu doręczano, tak jak stronie, wszystkie decyzje administracyjne wydawane w przedmiotowej sprawie, poza ostatnią z nich, a mianowicie decyzją OWINB w Opolu z 13 lipca 2023r., nr 69/11/2023, będącą przedmiotem skargi rozpoznanej prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 27/24, objętym niniejszą skargą o wznowienie.
Z wyjaśnień OWINB (pismo z 3 sierpnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie tut. Prokuratury o stan sprawy, wynikało, cyt.: "Przy komputerowym przepisywaniu tekstu doszło do pomyłki i Prokuratura Regionalna została pominięta w rozdzielniku decyzji, w efekcie czego nie doręczono jej decyzji." Błąd ten naprawiono, doręczając Prokuraturze decyzję w załączeniu do przywołanego pisma (vide: pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu z 3.08.2023r., znak: [...], zatytułowane "Informacja Wysłano z EZD PUW" - w aktach administracyjnych sprawy). Decyzja ta, jako zgodna ze stanowiskiem Prokuratora, nie została przez niego zaskarżona.
Prokurator nie był z kolei świadomy zaskarżenia tejże decyzji przez M. P., ani uwzględnienia jej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 27/24, a stan ten trwał do 24 stycznia 2025 r., kiedy to doręczono Prokuraturze Regionalnej we Wrocławiu pismo PINB dla powiatu opolskiego zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu przez PINB dla powiatu opolskiego. [...] dot. [...]". W załączeniu przesłano również "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji PINB w powiecie opolskim nr [...] z dnia 25 stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla obiektu tartaku w P. przy ul. [...], w którego uzasadnieniu organ powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 czerwca 2024r., sygn. akt I SA/Op 27/24.
Ponieważ dopiero w tej dacie Prokurator uzyskał wiedzę o zakończonym prawomocnie (wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., I SA/Op 27/24) postępowaniu, w którym bez swojej winy nie brał udziału, od tej daty należy też liczyć trzymiesięczny termin do wniesienia przez Prokuratora skargi o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 277 ppsa.
Uzasadniając natomiast zawarte w skardze o wznowienie żądanie zmiany wyroku z 13 czerwca 2024 r., I SA/Op 27/24, przez oddalenie skargi M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2023r.nr 69/11/2023 Prokurator wskazał na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11), w tym także w orzeczeniach wydanych w sprawie umorzenia postępowania dot. legalności funkcjonowania przedmiotowego tartaku w P. (sygn. II OSK 481/11 i II OSK 1124/19) stanowisko, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania naprawczego, zaś sam proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces uzyskania pozwolenia na budowę.
Prokurator argumentował, że sam fakt - z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - iż ostatecznie, jedynie z uwagi na upływ czasu, nie udało się wyeliminować z obrotu prawnego naruszającej prawo decyzji PINB z dnia 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania, nie podważa bytu prawnego decyzji PINB z dnia 25 stycznia 2019 r. nr [...] wydanej w postępowaniu naprawczym, gdyż sama decyzja o umorzeniu postępowania stanowi jedynie orzeczenie formalne i nie jest decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, a co za tym idzie, nie jest to decyzja wydaną w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Tym samym, wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd w wyroku z 13 czerwca 2024r., sygn. akt I SA/Op 27/24, w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, jeśli decyzja merytoryczna została wydana po stwierdzeniu nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, które to orzeczenie zostało następnie uchylone i w konsekwencji w obrocie prawnym pozostała naruszająca prawo decyzja o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie stanowi bowiem przeszkody do podjęcia przez organ czynności na nowo, jeżeli okaże się, że wbrew przyjętej uprzednio ocenie, występują przesłanki do prowadzenia postępowania. Istotą decyzji o umorzeniu postępowania jest zapobieżenie zbędnym na danym etapie sprawy czynnościom procesowym organu lub zakończenie postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z powodów przewidzianych prawem (np. śmierć strony postępowania, nieistnienie przedmiotu sprawy). Organ wówczas nie rozważa zastosowania przepisów prawa materialnego, bowiem uniemożliwiają to względy procesowe. Wobec tego, decyzji o umorzeniu nie można przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rzeczy osądzonej ani zdolności do unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu do załatwienia sprawy. Zatem, pomimo jej istnienia w obrocie prawnym, właściwy organ może zadecydować o podjęciu postępowania na nowo jeśli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję tegoż organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1902/24).
W udzielonej odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, przychylając się do żądania wznowienia postępowania, równocześnie wniósł o oddalenie wniosku o zmianę wyroku z 13 czerwca 2024r., sygn. akt I SA/Op 27/24 poprzez oddalenie skargi M. P.
Pozostali uczestnicy postępowania nie udzielili odpowiedzi na doręczoną im skargę o wznowienie postępowania sądowego.
Objęty wnioskiem o wznowienie wyrok tut. Sądu z 13 czerwca 2024r., sygn. akt I SA/Op 27/24 zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z 5 maja 1993 r. znak [...] udzielił pozwolenia na budowę hali tartaku na działce nr a przy ul. [...] w P. Po wybudowaniu obiektu budowlanego (pismem z 6 października 1993 r. zgłoszono zakończenie robót budowlanych) i oddaniu go do użytku (zawiadomienie z 15 listopada 1994 r.), Wojewoda Opolski decyzją z 27 września 1999 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: GINB] z 29 listopada 1999 r. znak [...], stwierdził nieważność pozwolenia na budowę, z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2001 r. sygn. akt. IV SA 2331/99 oddalił skargę na powyższą decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności tartaku, a następnie decyzją z 7 kwietnia 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że tartak został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego, a w czasie, gdy stwierdzono nieważność ww. pozwolenia, obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy K. z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi D., D.1, O.1, P., W.), zgodnie z którym tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK – teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. Organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
WINB decyzją z 26 kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. GINB decyzją z 13 czerwca 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB.
Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 2003 r. PINB decyzją z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazał M. P., N. P. oraz R. P. solidarnie sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego tartaku. Następnie postanowieniem z 8 lutego 2019 r. nr [...] PINB uzupełnił własną decyzję z 25 stycznia 2019 r.
Wskutek wyroku NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1124/19 został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/17 oddalający skargę na decyzję GINB z 13 czerwca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję GINB. Decyzją z 14 września 2022 r. znak [...] GINB uchylił decyzję WINB z 26 kwietnia 2017 r. i stwierdził, że decyzja PINB z 7 kwietnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło ponad dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa).
W opisanym stanie sprawy, skarżąca pismem z 4 października 2022 r. (złożonym w tym samym dniu) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z 25 stycznia 2019 r. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa i wskazując, że przyczyną wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym było stwierdzenie nieważności decyzji z PINB z 7 kwietnia 2003 r., która jednak została "przywrócona" do obrotu prawnego.
PINB decyzją z 30 maja 2023 r. nr 55/2023 odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z 25 stycznia 2019 r. wydanej w przedmiocie legalności funkcjonowania obiektu tartaku. Po rozpatrzeniu odwołania strony WINB decyzją z 13 lipca 2023 r. nr 69/II/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że ocenie w sprawie podlega możliwość zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, czyli czy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przyczynkiem do wydania rozstrzygnięcia z 25 stycznia 2019 r. było uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności tartaku, poprzez stwierdzenie jej nieważności. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie WINB, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 2003 r. nadal istnieją, a jedynie na skutek upływu dziesięcioletniego terminu od dnia jej wydania nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja ta jednak została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym, mimo że obecnie nie można stwierdzić, iż decyzja ta została wskutek nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego, jej wadliwość nadal istnieje. Dalej organ stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy pomiędzy decyzją z 25 stycznia 2019 r. nakazującą sporządzenie projektu zamiennego a decyzją z 26 kwietnia 2017 r. WINB stwierdzającą nieważność decyzji umorzeniowej, która jednak została uchylona decyzją GINB, istnieje związek przyczynowy, a jeśli tak to jaki, i czy doszło do zmiany bądź uchylenia decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję ostateczną, a tym samym czy faktycznie doszło do spełnienia przesłanki wznowieniowej. W ocenie organu odwoławczego brak jest zależności pomiędzy obiema decyzjami, tzn. decyzja z 26 kwietnia 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 7 kwietnia 2003 r. nie stanowiła podstawy prawnej decyzji z 25 stycznia 2019 r. PINB, podejmując decyzję z 25 stycznia 2019 r., był zobowiązany do zbadania sprawy w jej całokształcie. Organ wskazał wówczas, że sporna inwestycja prowadzona była i została zrealizowana w warunkach zakwestionowanych co do wymogów zagospodarowania przestrzennego oraz uregulowań z zakresu ochrony środowiska. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje, że obecnie obiekt funkcjonuje bez ważnych dokumentów, statuujących jego legalność. Decyzja z 7 kwietnia 2003 r., która - w przekonaniu strony - stanowi o zakończeniu postępowania legalizacyjnego, mimo jej nieuchylenia, wydana została z naruszeniem prawa. Umorzenie postępowania nie mogło wywołać skutku w postaci legalizacji obiektu. Decyzja umorzeniowa stanowi orzeczenie formalne, kończące sprawę, ale bez jej merytorycznego załatwienia, czyli nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania decyzją z 7 kwietnia 2003 r. nie może być utożsamiane z decyzją wydaną na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) [dalej: upb], na podstawie których organ już wówczas prowadził postępowanie. Innymi słowy, umorzenie postępowania nie zakończyło sprawy merytorycznie. Z samego faktu, że obecnie nie można, na skutek upływu lat, stwierdzić nieważności tego rozstrzygnięcia, nie może wypływać wniosek, że PINB nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania legalizującego. Ocenianie całokształtu postępowania w oderwaniu od okoliczności, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do sytuacji, w której obiekt pozostaje bez dokumentacji potwierdzającej jego legalność. W ocenie WINB decyzją, która stanowi podstawę prawną decyzji z 25 stycznia 2019 r., jest w istocie decyzja Wojewody Opolskiego z 27 września 1999 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 5 maja 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku. Dopiero zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku o wznowienie postępowania, pomiędzy tymi decyzjami zachodzi bowiem stosunek zależności, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zachodzi tu bezwzględna zależność pomiędzy tymi decyzjami.
Na opisaną decyzję strona wniosła skargę, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkujące błędną kwalifikacją przedmiotu postępowania i sposobu dokonanego rozstrzygnięcia,
2) art. 151 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wadliwie dokonane ustalenia dotyczącego prowadzonego postępowania,
3) art. 156 kpa, z uwagi na obarczenie decyzji, której organ odmówił uchylenia, wadą nieważności.
Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona stwierdziła, że nie sposób zrozumieć, dlaczego postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji zmierzają do postawienia tezy, że pomimo ostatecznego umorzenia postępowania w sprawie legalności funkcjonowania obiektu tartaku, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, poprzez stwierdzenie jej nieważności, należy przeprowadzić kolejne postępowanie w sprawie legalności funkcjonowania obiektu tartaku, w wyniku którego niezbędne było nakazanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a projekt ten miałby być dokumentem, którym mógłby się inwestor posługiwać np. podczas kontroli dokonywanych przez różnego rodzaju instytucje. Istotne jest to, że postępowanie PINB, zakończone decyzją z 2019 r., nie zostało wszczęte od nowa, a było kontynuacją postępowania tego organu, które było zakończone decyzją z 2003 r., którą ostatecznie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzją GINB z 13 czerwca 2017 r. Decyzja PINB z 25 stycznia 2019 r. była zatem decyzją kończącą postępowanie naprawcze, zainicjowane po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę obiektu. Na skutek skarg wniesionych przez inwestora do sądów administracyjnych obu instancji, ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 2003 r. zostało uchylone, a w wyniku tych rozstrzygnięć GINB decyzją z 14 września 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 2003 r. i orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa. W ten sposób decyzja PINB z 7 kwietnia 2003 r. została przywrócona do obiegu prawnego, co oznacza, że postępowanie w sprawie legalności funkcjonowania tartaku zostało ostatecznie i niepodważalnie zakończone. Skoro przywrócony został byt prawny decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. to każde następne rozstrzygnięcie wydane w miejsce tejże decyzji należy traktować jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Za niedopuszczalne, zdaniem skarżącej, należy uznać twierdzenie, że umorzenie postępowania nie wyklucza prawa do prowadzenia w tej samej sprawie postępowania i wydania innego, merytorycznego rozstrzygnięcia. "Nowe" postępowanie zakończone decyzją z 25 stycznia 2019 r., było jedynie kontynuacją pierwotnego postępowania. Nie było ono "nowe'", a zatem nie można zgodzić się z tezą, że to samo postępowanie może być zakończone dwoma różnymi decyzjami.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie przed Sądem stawiła się skarżąca, która argumentowała, że historyczne spojrzenie na sprawę, zwłaszcza na decyzję umarzającą postępowanie, powinno zostać przez organ wnikliwie, w szerokim zakresie, ocenione, co skutkowałoby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie o sygn. akt I SA/Op 27/24, uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 lipca 2023r. nr 69/11/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z dnia 30 maja 2023r., nr 55/2023 oraz zasądził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w rozważaniach organów nadzoru budowlanego, zawartych w decyzjach wydanych po wznowieniu (na wniosek skarżącej) postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego, zabrakło wyczerpującej analizy stanu sprawy w aspekcie, który można by określić jako "historyczny", to jest uwzględniający kolejność istotnych w sprawie zdarzeń prawnych.
Sąd uznał też za zasadną argumentację Skarżącej, że pomiędzy decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji umarzającej postępowanie legalizacyjne a decyzją nakazującą sporządzenie zamiennego projektu budowlanego istnieje związek o charakterze procesowym. Wydanie decyzji PINB z 25 stycznia 2019 r. nr [...] było proceduralnie uzależnione od wydania (uchylonej obecnie) decyzji WINB z 26 kwietnia 2017 r. nr [...]. Decyzja z 25 stycznia 2019 r. została zatem wydana, w sensie procesowym, "w oparciu" o poprzedzającą ją decyzję z 26 kwietnia 2017 r., a tym samym ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Tym samym Sąd uznał za błędne stwierdzenie WINB, zawarte w zaskarżonej obecnie decyzji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Sąd dodatkowo zauważył, że decyzja z 7 kwietnia 2003 r. (umarzająca postępowanie administracyjne) wywołuje skutki procesowe, a tym samym uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego, niezależnie od tego, że została uznana za wadliwą. Z jej uzasadnienia wynika także, iż wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonana inwestycja stała się zgodna z zasadami ładu przestrzennego w gminie. Organ nadzoru budowlanego nie podważył również prawidłowości dokumentacji budowlanej, dotyczącej hali tartaku, która została sporządzona w związku z wykonaną inwestycją. W istocie, jak dalej zauważył Sąd, samo stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę skutkuje też stwierdzeniem, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale w stanie niniejszej sprawy słusznie Skarżąca powołuje się na okoliczność, iż PINB w decyzji z 7 kwietnia 2003 r., poprzez umorzenie postępowania w sprawie legalności tartaku, jako bezprzedmiotowego, potwierdził legalność wykonanej inwestycji, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania tego administracyjnego.
Z tych też powodów Sąd, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazał organom na potrzebę ustalenia i ocenienia w ramach ponownie prowadzonego wznowionego postępowania istotnych w sprawie okoliczności warunkujących wydanie decyzji odpowiadającej wymogom zawartym w przepisach art. 151 kpa.
W obecnie rozpatrywanej sprawie, Prokurator podtrzymał na rozprawie w całości żądania skargi, natomiast pełnomocnik organu oraz M. P., przychylając się do skargi w zakresie wskazywanej w niej przesłanki wznowieniowej postępowania sądowego, wnieśli jednocześnie o jej oddalenie w pozostałym zakresie dotyczącym zmiany rozstrzygnięcia zapadłego w wyroku tut. Sądu z 13 czerwca 2024 r. o. sygn. akt I SA/Op 27/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga o wznowienie postępowania sądowego zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 270 ppsa, w przypadkach przewidzianych w Dziale VII ustawy można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.
Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem. Jest to zatem instytucja, której celem jest obalenie prawomocnych orzeczeń sądowych, umożliwiająca ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w celu zagwarantowania zgodności z prawem wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 280 § 1 ppsa, Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia.
W pierwszym etapie chodzi zatem - nie o badanie, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia istnieją, lecz o to, czy podmiot ubiegający się o wznowienie wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy wskazana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. W przypadku niespełnienia jednej z przesłanek, sąd odrzuca skargę, natomiast jeśli spełnione zostały wskazane wyżej wymogi, sąd przystępuje do drugiego etapu, wyznaczając rozprawę (zob. K. Sobieralski, Glosa do postanowienia WSA w Gliwicach z 16 maja 2011 r. sygn. akt II SA/GL 82/11, opubl. OSP z 2012 r. Nr 10, poz. 102a, a także postanowienie NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 2120/13). Etap ten polega zatem na ustaleniu, czy w sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa, która otwiera możliwość ponownego zbadania sprawy. Natomiast drugi etap dotyczy stricte ponownego rozstrzygnięcia sporu, który był przedmiotem orzeczenia, zakwestionowanego w tym nadzwyczajnym trybie.
W niniejszej sprawie Sąd, rozpoznając złożoną przez Prokuratora skargę o wznowienie postępowania, uznał, że została ona wniesiona w terminie i została oparta na ustawowej podstawie wznowienia.
Jak bowiem podnosił Prokurator w skardze, wskazując na przesłankę nieważności, o której mowa w art. 271 pkt 2 ppsa, został on pozbawiony możności działania w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2024r., uchylającym decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 lipca 2023r., nr 69/11/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z 30 maja 2023r., nr 55/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie legalności funkcjonowania obiektu - gdyż pomimo udziału na prawach strony w ww. postępowaniu przed organami, został on pominięty w rozdzielniku decyzji organu II instancji, w efekcie czego nie doręczono mu tej decyzji. Błąd ten wprawdzie naprawiono w późniejszym czasie, doręczając przedmiotową decyzję, jednakże ponieważ zgadzał się on z jej rozstrzygnięciem, odstąpił od dalszych działań prawnych. Prokurator nie był świadomy zaskarżenia tejże decyzji przez M. P. ani uwzględnienia jej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 27/24, gdyż Sąd nie uwzględnił go w zainicjowanym przez M. P. postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika – a stan ten trwał do 24 stycznia 2025r., kiedy to doręczono Prokuraturze Regionalnej we Wrocławiu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postepowania przez PINB dla powiatu opolskiego. [...]. dot. [...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że Prokurator nie posiadał wiedzy o zakończonym prawomocnie, wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 27/24, postępowaniu, w którym bez swojej winy nie brał udziału. W ocenie Sądu dochowany został również trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 277 ppsa, którego bieg rozpoczął się z chwilą otrzymania przez Prokuratora informacji o zapadłym wyroku.
W związku z powyższym Sąd przeszedł do badania zasadności skargi o wznowienie, w ramach której Prokurator domagał się oddalenia skargi M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 lipca 2023r. nr 69/11/2023, uzasadniając swe stanowisko miedzy innymi tym, że decyzji PINB z 7 kwietnia 2003r. o umorzeniu postępowania legalizującego nie można przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rzeczy osądzonej ani zdolności do unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu do załatwienia sprawy. Pomimo więc jej istnienia w obrocie prawnym, właściwy organ może zadecydować o podjęciu postępowania na nowo, jeśli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję tegoż organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie.
Przystępując do ponownej oceny zasadności skargi wniesionej do tut. Sądu przez M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 lipca 2023 r. nr 69/II/2023, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z 30 maja 2023 r. nr 55/2023 odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzji PINB z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...], Sąd zobligowany był do dokonania ponownej kontroli legalności tego aktu, z uwzględnieniem regulacji art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 145 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Jednocześnie, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania (art. 134 § 1ppsa).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie spełniona jest przesłanka wznowienia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Jak natomiast wynika z wniosku Skarżącej, inicjującej w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa postępowanie wznowieniowe - dotyczące postępowania zakończonego decyzją PINB z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...] - z powołaniem się na okoliczność przywrócenia do obrotu prawnego decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. umarzającej postępowanie legalizacyjne, uprzednio objętej stwierdzeniem nieważności.
W tym miejscu Sąd zauważa, że jak wynika z bezspornych w sprawie okoliczności, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego, PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności tartaku, a następnie decyzją z 7 kwietnia 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Następnie WINB decyzją z 26 kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, zaś GINB decyzją z 13 czerwca 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy tą decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/17 oddalił skargę na decyzję GINB z 13 czerwca 2017 r. Jednakże wskutek wyroku NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1124/19 wyrok ten zastał uchylony wraz z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 czerwca 2017 r.
GINB uchylił następnie w postępowaniu odwoławczym decyzję WINB z 26 kwietnia 2017 r. i ostatecznie stwierdził, że decyzja PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło ponad dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa).
Istotnym jest zatem podkreślenie w tym miejscu, że w odniesieniu do decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego uruchomiony został tryb nadzwyczajny z zakresu instytucji stwierdzenia jej nieważności, zaś zainicjowana przez Skarżącą procedura wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczyła instytucji wznowienia postępowania, a konkretnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, czyli sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Z tego też względu, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy zależy od prawidłowego odkodowania wzajemnych relacji postępowań nadzwyczajnych, jakimi są: stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, celowym jest odwołanie się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., w sprawie I OPS 2/12.
W uchwale tej - stanowiącej odpowiedź na pytanie "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa?" - przede wszystkim wyjaśniono, co trzeba podkreślić w kontrze do dotychczas przedstawionych argumentów, że "Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej." Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "(...) Nie można (...) w określeniu decyzja została następnie uchylona lub zmieniona, użytym w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że również w pojęciu "wzruszalności" decyzji lub postanowienia nie mieści się "stwierdzenie ich nieważności". W konkluzji zaś stwierdził: "(...) Uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, (...) Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie145 § 1 pkt 8 kpa".
Podkreślenia przy tym wymaga, że wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale. Podjęcie uchwały przez poszerzony skład NSA ma ten skutek, że swoiście wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ppsa, zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten, pośrednio, nie pozwala również organom administracji rozstrzygnąć danej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.
Jedynie na marginesie Sąd zauważa, iż wiążący pogląd wyrażony w wyżej przywołanej uchwale jest aktualny także aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2024 r. sygn. akt II GSK 215/24 stwierdzono: nie można w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że również w pojęciu "wzruszalności" decyzji lub postanowienie nie mieści się "stwierdzenie ich nieważności".
Wobec powyższego, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, mając na uwadze - co w sprawie jest bezsporne- że w odniesieniu do decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego uruchomiony został tryb nadzwyczajny z zakresu instytucji stwierdzenia nieważności i ostatecznie doszło do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, zobligowane były do odmowy uwzględnienia żądania Skarżącej o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa decyzji ostatecznej z 25 stycznia 2019 r. nr [...], nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...].
Ponieważ z wyżej wskazanych powodów nie ziściła się w niniejszej sprawie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, organy prawidłowo odmówiły jej uchylenia, po wznowieniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Sens tego ostatniego uregulowania polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 kpa, rozstrzygnięć.
Natomiast poza granicami niniejszego postępowania, dotyczącego kontroli legalności odmowy uchylenia w wyniku wznowienia decyzji ostatecznej z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...], pozostaje kwestia wpływu na prawidłowość tej decyzji pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 7 kwietnia 2003 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 105 § 1, umarzającej postępowanie w sprawie legalności tartaku, a w stosunku do której doszło do ostatecznego stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Z tego też względu poza rozważaniami Sądu musiały pozostawać te argumenty stron niniejszego postępowania, które odnosiły się do oceny skutków prawnych decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, z uwagi na jego ewentualną bezprzedmiotowość. Ocena ta bowiem nie ma znaczenia na gruncie obecnie rozpoznawanej sprawy dla stwierdzenia braku zaistnienia- ze wskazanych powyżej powodów - przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 282 § 2 w zw. z art. 151 ppsa, uchylił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 27/24 (pkt 2 sentencji wyroku) i oddalił skargę M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 lipca 2023r., nr 69/II/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie legalności funkcjonowania obiektu (pkt 3 sentencji wyroku).