I SA/Op 16/25

I SA/Op 16/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1683
art. 42 ust. 1-ust. 4, art. 86, art. 88 pkt 8, art. 89 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1, pkt 3, art. 90 ust. 1, ust. 3, art. 92 ust. 1- ust. 4, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 220
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 29 października 2024 r., nr 10/2024 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesionej przez A. B. (dalej również jako: "skarżący" "strona" lub "funkcjonariusz"), jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej również jako: "organ drugiej instancji") z dnia 29 października 2024 r., nr 10/2024, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 17 lipca 2024 r., nr 16/2024, w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej.
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją personalną z dnia 17 lipca 2024 r., nr 16/2024, działając na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1, art. 46 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1, 2 - 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1683 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą") w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), z dniem 12 sierpnia 2024 r. zwolnił ze służby w Służbie Więziennej szer. A. B. - strażnika działu ochrony Aresztu Śledczego w [...], z powodu nieprzydatności funkcjonariusza do służby.
Organ pierwszej instancji wskazał m.in., że w opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r., sporządzonej na polecenie wyższego przełożonego za okres od dnia 28 października 2023 r. do dnia 12 kwietnia 2024 r., stwierdzono nieprzydatność skarżącego do służby jako funkcjonariusza Służby Więziennej w okresie służby przygotowawczej. Wywiedziony przez stronę wniosek o zmianę opinii nie został uwzględniony. W konsekwencji czego wyższy przełożony utrzymał ją w mocy. Wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia ze służby było obligatoryjne zgodnie z przepisem art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ pierwszej instancji dodał również, że podnoszone w toku postępowania liczne twierdzenia, wnioski i zarzuty dotyczące treści opinii służbowej lub okoliczności jej wydania nie mogły być uwzględnione. Nie mogły one zostać rozpatrzone w ramach niniejszej sprawy bo organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc od niego odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Opolu, opisaną we wstępie decyzją z dnia 29 października 2024 r., działając na podstawie art. 218 ust. 2 ustawy i art. 138 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ drugiej instancji podkreślił m.in., że z uwagi na pragmatykę służbową przewidującą własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczony do możliwości zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego, w sprawie nie można było dokonać oceny prawidłowości i zasadności opinii, a tym samym uwzględnić wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia przydatności skarżącego do służby. W zakresie postępowania o wydanie opinii skarżący wyczerpał tok odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3 ustawy funkcjonariusz może wnieść wniosek o zmianę opinii do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od zapoznania się z jej treścią. Z uprawnienia tego funkcjonariusz skorzystał, jednak, po zapoznaniu się z całością sprawy, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyższy przełożony utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Zgodnie z art. 94 ust. 4 ustawy utrzymaną w mocy opinię włączono do akt osobowych funkcjonariusza.
Choć opinia służbowa nie mogła być samodzielnym przedmiotem zaskarżenia to organ dokonał jej analizy i stwierdził, że odpowiada ona wymogom formalnym, że ujawniała okoliczności, które nie pozwalały na dalsze trwanie stosunku służbowego skarżącego. Wskazał m.in., że na podstawie stosownych regulacji, w części II opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r. zawarto ocenę cech osobowości, umiejętności oraz predyspozycji szer. A. B. do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast w części III opinii znalazła się opisowa ocena realizacji zadań służbowych, przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, a także ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych i przydatności do służby bądź zajmowanego stanowiska. Opinia zawierała szereg ocen negatywnych. W konsekwencji doprowadziło to do końcowego jej wniosku, w którym stwierdzono nieprzydatność do służby szer. A. B. Zaznaczył organ, że opinia służbowa A. B. obejmowała okres jego służby od dnia 28 października 2023 r. do dnia 12 kwietnia 2024 r. W opisowej ocenie przełożony funkcjonariusza wskazał na konkretne uchybienia, dokonał podsumowania i stwierdził we wnioskach końcowych dotyczących opiniowanego, iż funkcjonariusz w służbie przygotowawczej jest nieprzydatny do służby. Dalej organ wskazał, że przełożeni oceniając całokształt jego służby w odniesieniu do osobowości, umiejętności i predyspozycji do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, poza kilkoma kryteriami ocenionymi w stopniu zadowalającym, w przeważającej mierze ocenili go negatywnie. Biorąc pod uwagę wszystkie kryteria, jakie powinien spełniać funkcjonariusz Służby Więziennej stwierdzono w opinii służbowej, że A. B. jest nieprzydatny do służby.
Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy, opinia o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej jest obligatoryjną przesłanką do zwolnienia funkcjonariusza. W związku z tym szer. A. B. został poinformowany o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Organ prowadzący postępowanie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Strona na każdym etapie prowadzonego postępowania miała zapewniony czynny udział. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz dokonano oceny dowodów zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Nie przekroczono przy tym granic swobodnej oceny dowodów i sprawę wyjaśniono sposób dostateczny, co czyni zarzuty odwołania bezzasadnymi.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła w petitum skargi:
1) naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że same notatki służbowe z dnia 4 marca 2024 r., 20 marca 2024 r., 8 kwietnia 2024 r. i 9 kwietnia 2024 r., niepoparte innymi dowodami, oparte na pustych, gołosłownych twierdzeniach wystawiającego, sporządzone w sytuacji konfliktu (zgłoszenia dyskryminacji i mobbingu w służbie) między funkcjonariuszami, co do których strona nie miała możliwości się wypowiedzieć, mogą być podstawą sporządzenia oceny nieprzydatności do służby funkcjonariusza i uzasadniać taką ocenę w postępowaniu w sprawie o zwolnienie ze służby;
2) błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stanowiący błąd braku uwzględnienia przy wydawaniu opinii służbowej funkcjonariusza A. B. całego okresu służby przygotowawczej, a mianowicie: a) z pominięciem dokumentacji na temat pozytywnej oceny praktyk zawodowych w Służbie Więziennej ocenionych na ocenę "bardzo dobry", b) z pominięciem pierwszej opinii służbowej, c) z pominięciem dokumentacji potwierdzającej kwalifikacje i umiejętności zawodowe, także wykształcenie wyższe, d) z pominięciem faktu otrzymywania przez skarżącego nagród o charakterze uznaniowym za okres pełnienia służby przygotowawczej, e) z pominięciem dokumentacji potwierdzającej postawę moralną funkcjonariusza, przy czym - zdaniem skarżącego - organ oparł się błędnie jedynie na notatkach służbowych za wąski, raptem półtoramiesięczny, okres służby, niepopartych innymi dowodami, opartych na pustych, gołosłownych twierdzeniach wystawiającego, sporządzonych w sytuacji konfliktu (zgłoszenia przypadku dyskryminacji i mobbingu w służbie) między funkcjonariuszami, przy czym zaskarżona decyzja narusza art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym druga opinia służbowa powinna być wydana dopiero na 60 dni przed mianowaniem na stałe, tym samym sporna opinia służbowa była wydawana w pośpiechu, przedwcześnie (co najmniej o pół roku za wcześnie w stosunku do grudnia 2024 r., kiedy upływałby okres służby przygotowawczej), za zbyt krótki okres opiniowania, odnoszący się wyłącznie do rzekomych zdarzeń za okres półtora miesiąca w okresie marca i kwietnia 2024 r., tym samym jedynie pozornie dotyczy okresu opiniowania za okres służby od dnia 28 października 2023 r. do dnia 12 kwietnia 2024 r. (wszak nie odnosi się do zdarzeń za całość tego okresu, a jedynie za okres sporny);
3) błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na nieustaleniu kontekstu sytuacyjnego wydania opinii służbowej funkcjonariusza A. B. w okolicznościach zgłoszenia dyskryminacji i mobbingu w służbie przez osobę wystawiającą sporne notatki służbowe, przy czym w świetle reguł logiki i zasad doświadczenia życiowego z okoliczności tych jednoznacznie wynika, że zaskarżona opinia służbowa (a dalej - wydana na jej podstawie zaskarżona decyzja) miała charakter wyłącznie instrumentalny, pozorowany, gdyż zarówno sporne notatki służbowe, jak i negatywna opinia służbowa funkcjonariusza sporządzona wyłącznie na ich podstawie (co wynika z pkt III opinii "Opisowa ocena"), jak również zaskarżona decyzja - mają formę działania stanowiącego, tzw. odwet przeciwko funkcjonariuszowi korzystającemu z procedury prawnej zgłoszenia dyskryminacji i mobbingu w służbie, co jest częstym i niepokojącym zjawiskiem w służbach mundurowych;
4) błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na nieustaleniu faktu, czy doszło do przypadku dyskryminacji lub mobbingu w służbie wobec funkcjonariusza A. B.;
5) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne nieuwzględnienie żadnego z wniosków dowodowych strony w postępowaniu zmierzającym do zmiany zaskarżonej opinii służbowej sformułowanych w piśmie z dnia 19 maja 2024 r. oraz ponownie w postępowaniu w sprawie o zwolnienie ze służby w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w postępowaniu drugoinstancyjnym, a mianowicie nierozpoznanie (niepoddanie kontroli instancyjnej) niezaskarżalnego postanowienia Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 21 czerwca 2024 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych, co do dowodu z zeznań wskazanych świadków; co do materiałów zgromadzonych przez Komisję do Spraw Relacji w Środowisku Służby i Pracy Aresztu Śledczego w [...]; co do dowodu z przesłuchania (pomimo sformułowania takiego wniosku, w trybie art. 142 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie, skutkujące uniemożliwieniem stronie przedstawienia własnego stanowiska w sprawie w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
6) naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że przełożony ma swobodne uprawnienie w zakresie doboru kadry, podczas gdy dobór kadry nie może być zupełnie dowolny, autorytarny, musi opierać się na kryteriach prawnych, musi być poparty faktami opiniotwórczymi, podczas gdy w stanie sprawy sporna opinia służbowa odnosi się wyłącznie do gołosłownych notatek innych funkcjonariuszy niebędących kierownikiem skarżącego wydanych w warunkach, tzw. odwetu za skorzystanie z procedury zgłoszenia mobbingu, niepopartych innym materiałem dowodowym;
7) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 18 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w zakresie zarzutu dotyczącego ukrytych motywów wydania spornej decyzji w postaci, tzw. odwetu za skorzystanie z procedury zgłoszenia mobbingu, w wyniku czego strona została pozbawiona realnej możliwości poznania motywów rozstrzygnięcia w tym zakresie, przy czym rozważania zawarte w części orzekającej zaskarżonej decyzji mają charakter ogólny, niekonkretny i blankietowy.
W obszernych motywach skargi skarżący zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty do zarzutów przedstawionych w jej petitum. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, wnioski i wywody w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, zwalniającej szer. A. B. ze służby, według sądowego kryterium kontroli zaskarżonego aktu (tj. legalności), w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Sąd w pierwszej kolejności poczynił uwagi prawne natury ogólnej.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - zwanej nadal ustawą.
Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej albo w okresie służby kandydackiej. Przepis ten stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby więziennej w okresie służby przygotowawczej.
Postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby na zasadzie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter związany uprzednim stwierdzeniem nieprzydatności skarżącego do służby. Nieprzydatność ta jest z kolei efektem opiniowania służbowego, odbywającego się na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku, gdy właściwy przełożony wyda we właściwym trybie opinię o nieprzydatności do służby, właściwy organ administracyjny ma obowiązek zwolnić takiego funkcjonariusza ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia o nieprzydatności do służby, będąca podstawą do zwolnienia, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (po wyroki NSA: z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1458/14 oraz z 9 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2253/14).
Wyjaśnić należy w tym miejscu należy, że kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały szczegółowo uregulowane w rozdziale 10 ustawy. Zgodnie z art. 86 tej ustawy, funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, którego celem jest m.in. określenie podstaw do ustalenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ocena przydatności do służby, monitorowanie wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz ocena przydatności na zajmowanym stanowisku. Opinie te służą także wyłonieniu kandydatów do mianowania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie w Służbie Więziennej. Opinia służbowa o funkcjonariuszu sporządzana jest w trakcie służby przygotowawczej - najpóźniej 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Należy również podkreślić, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej precyzyjnie określają wymagania dotyczące zdolności kandydata do podjęcia służby, stawiając wysokie standardy, zwłaszcza w kwestii kondycji psychicznej, fizycznej, profilu etycznego, wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych osób ubiegających się o przyjęcie (art. 27 i następne ustawy). Praca funkcjonariusza w tej służbie jest zatem uzależniona od spełnienia szeregu warunków. Ustawodawca nie ograniczył się tylko do oceny wstępnej przydatności kandydata, ale wprowadził także dwuletni okres służby przygotowawczej, którego celem jest weryfikacja początkowej oceny pod względem cech osobistych, charakteru i zdolności (art. 42 ust. 1 - 4 ustawy). Tak długi okres przygotowawczy znajduje uzasadnienie w specyficznych wymaganiach wynikających z zadań i warunków pracy w Służbie Więziennej. Należy zauważyć, że zawód funkcjonariusza służby więziennej wiąże się z wysoką dyspozycyjnością i jest zarezerwowany wyłącznie dla osób wykazujących odpowiednią przydatność do tej służby, nie tylko w zakresie formalnym (wiek, niekaralność, wykształcenie), ale także osobowościowym i zdrowotnym. Służba przygotowawcza ma na celu nie tylko przeszkolenie kandydata do pełnienia trudnych i wymagających zadań, zwiększenie dyspozycyjności, przestrzeganie dyscypliny, pracy zmianowej, wykonywania obowiązków na jednoosobowych stanowiskach, ale także wyposażenie go w wiedzę zawodową, znajomość przepisów oraz weryfikację jego zdolności do pracy w służbie więziennej. Istotnym elementem oceny przydatności funkcjonariusza są jego predyspozycje osobiste i charakter, jak również stan zdrowia, które mogą mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby. Sprawdzenie tych cech możliwe jest tylko podczas praktycznego wykonywania obowiązków zawodowych w trakcie służby przygotowawczej. W praktyce może zdarzyć się, że pozytywna wstępna ocena nie zostanie potwierdzona opinią o przydatności do służby po zakończeniu okresu przygotowawczego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii po odbyciu tego okresu funkcjonariusz może zostać mianowany na stałe.
Sporządzenie opinii o przydatności do służby w trakcie okresu przygotowawczego stanowi kluczowy element, który poprzedza mianowanie na stałe i równocześnie jest wyrazem podporządkowania się obowiązującej w służbie więziennej hierarchii służbowej. Pragmatyka służbowa wyznacza precyzyjny tryb opracowywania oraz weryfikowania opinii służbowej, przy czym możliwość jej zaskarżenia ograniczona jest jedynie do wyższego przełożonego. Opinia ta nie podlega dalszej merytorycznej kontroli instancyjnej ani nie stanowi przedmiotu merytorycznej weryfikacji w żadnym innym postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Ustawodawca, regulując kwestie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej w przepisach art. 86 i następnych ustawy wyłączył je spod stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter wewnętrzny i odbywa się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej, angażując podmioty pozostające w zależności służbowej. W przypadku zaskarżenia opinii, nowy organ - wyższy przełożony - ma możliwość jej utrzymania w mocy lub jej uchylenia, z możliwością wskazania okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy sporządzeniu nowej opinii. Funkcjonariusz jest informowany na piśmie, za pośrednictwem organu wydającego opinię, o sposobie rozpatrzenia jego wniosku (art. 92 ust. 1 - 4 ustawy). Z kolei organ zajmujący się decyzją o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie ma kompetencji do badania zasadności wydanej opinii. Również sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie ma uprawnień do merytorycznej oceny treści opinii służbowej.
Należy podkreślić, że opinia służbowa stanowi przejaw uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Jest to kluczowy element w procesie podejmowania decyzji dotyczącej dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie oraz jego mianowania na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby jest zatem suwerennym aktem przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego, zgodnie z obowiązującymi przepisami i praktyką służbową. Takie stanowisko potwierdzają m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 60/22 oraz powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2402/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/10.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził.
W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z powodu stwierdzonej w opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r. nieprzydatności do służby wydanej w trakcie służby przygotowawczej. Z materiału dowodowego wynika, że szer. A. B., strażnik działu ochrony, rozpoczął służbę w Służbie Więziennej 1 grudnia 2022 r. Był opiniowany dwukrotnie. Druga ocena jego przydatności miała miejsce 17 kwietnia 2024 r. i nastąpiła w trybie art. 89 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. na polecenie wyższego przełożonego (tu: Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]). Bezspornie opinię służbową funkcjonariusza szer. A. B. z dnia 17 kwietnia 2024 r. sporządził jego bezpośredni przełożony - Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w [...] a utrzymał w mocy wyższy przełożony - Dyrektor Aresztu Śledczego w [...].
Opinia została opracowana na podstawie analizy pracy i zachowań skarżącego w trakcie pełnienia służby. Ze zgromadzonych akt administracyjnych (szeregu notatek: k. 1, 2 4 i 8 akt admin. I instancji) wynika, że funkcjonariusz nie spełniał - w ocenie bezpośredniego przełożonego - wymaganych standardów w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Tego typu nieprawidłowości miały – w ocenie przełożonego - bezpośredni wpływ na wyrażoną w pkt. III opinii ocenę o nieprzydatności funkcjonariusza do dalszej służby (k. 7 akt admin. I instancji).
Zauważyć również należy, iż skarżący wyczerpał tryb odwoławczy. Złożył bowiem wniosek o ponowne rozpoznanie opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r. do wyższego przełożonego. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową o czym poinformował skarżącego pismem z dniu 21 maja 2024 r. (k. 70 akt admin. I instancji). Opinia służbowa uzyskała zatem walor ostatecznej.
W związku z tym została spełniona przesłanka do zwolnienia skarżącego ze służby, określona w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia tej przesłanki istniał obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a nie jedynie możliwość podjęcia takiej decyzji.
W postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak wynika z przedstawionych i trafnych rozważań Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, organ administracyjny nie dokonuje ponownej merytorycznej oceny opinii służbowej, która stanowi podstawę rozpoczęcia tego postępowania. Jego zadaniem jest jedynie ustalenie konsekwencji związanych z tą opinią - obowiązkowego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie to ma charakter obligatoryjny (związany) zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej, o czym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwolnienie ze służby Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu potwierdził, że opinia spełnia wymogi formalne uregulowane w art. 88 i nast. ustawy. W opinii służbowej rzeczywiście stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej. Zostały wyczerpane procedury odwoławcze przewidziane w ustawie. Opinię wydał właściwy przełożony (por. art. 88 pkt 8 ustawy), tj. Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w [...] (k. 6 akt admin. I instancji). W sprawie miał zastosowanie tryb z art. 89 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy pozwalający - wbrew zarzutom skargi - sporządzić opinię niezależnie od terminu z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy [opinię wydano bowiem na polecenie wyższego przełożonego, a ponadto wystąpił przypadek "stwierdzenia (...) nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej"]. Funkcjonariusza zapoznano też z treścią opinii służbowej (por. art. 90 ust. 1 ustawy) co miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2024 r. (k. 5 akt admin. I instancji), a następnie, w terminie czternastu dni, skarżący złożył w dniu 30 kwietnia 2024 r. wniosek o zmianę opinii (por. art. 90 ust. 3 ustawy - zob. k. 56 akt admin. I instancji). Wyższy przełożony utrzymał w mocy opinię służbową o czym poinformował skarżącego na piśmie (por. art. 92 ust. 1 i 2 ustawy - zob. k. 70 akt admin. I instancji).
Nie mogły mieć znaczenie zarzuty skarżącego oparte na polemice z treścią opinii służbowej i kwestionowanie jej zasadności za pomocą wniosków dowodowych (trafnie nieuwzględnionych przez organy obu instancji) zmierzających w istocie do podważania prawidłowości stanowiska wyrażonego przez bezpośredniego przełożonego w ostatecznej opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r.
Jak wskazano wcześniej, postępowanie dotyczące zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu zasadniczo weryfikację, czy w opinii służbowej rzeczywiście stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, czy został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb odwoławczy w odniesieniu do tej opinii, czy opinia spełnia wymogi formalne. Organy orzekające w sprawie o zwolnienie ze służby nie mają kompetencji do ponownej merytorycznej weryfikacji opinii służbowej.
W ocenie Sądu Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] prawidłowo wydał postanowienie dowodowe z dnia 21 czerwca 2024 r. o odmowie uwzględnia wniosków dowodowych (k. 110 akt admin. I instancji). Organy obu instancji mają bowiem rację, że liczne wnioski dowodowe i zarzuty formułowane przeciw treści opinii służbowej lub okoliczności jej wydania nie mogły być uwzględnione. Nie mogły one zostać rozpatrzone w ramach sprawy o zwolnienie ze służby bo organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności ostatecznej opinii służbowej. Tymczasem skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do tut. Sądu, domaga się dokładnie takiej właśnie jej merytorycznej weryfikacji. Umyka jego uwadze to, że żądana weryfikacja opinii służbowej nie mieści się w kompetencji organów administracji publicznej orzekających o zwolnieniu ze służby, a tym samym wykracza poza granice kontrolowanej przez Sąd sprawy sądowoadministracyjnej.
W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi dotyczące merytorycznej wadliwości opinii służbowej z dnia 17 kwietnia 2024 r., jak również kwestionowanie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że nie przeprowadzano wskazanych w skardze dowodów, nie mogły wpłynąć na sądową ocenę legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze Służby Więziennej w okresie służby przygotowawczej, ponieważ decyzja ta opiera się na wydanej ostatecznej opinii, której Sąd nie może poddać merytorycznej weryfikacji. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny kontrolować merytorycznie ocen lub stwierdzeń zawartych w opinii z dnia 17 kwietnia 2024 r.
Stanowisko prezentowane przez Sąd jest również akceptowane w orzecznictwie sądowym.
W orzecznictwie SN wyrażony został trafny podgląd, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje prawo do rozpoznania jego zarzutów dotyczących opinii służbowej przez niezależny i niezawisły sąd pracy, poza procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która ma charakter wewnętrzny i daje prawo odwołania się do wyższego przełożonego. W art. 220 ustawy o Służbie Więziennej wskazano, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W związku z tym spory funkcjonariuszy, niewymienione wprost w ustawie z 2010 r. o Służbie Więziennej jako podlegające właściwości sądu administracyjnego, są rozpatrywane przez sądy powszechne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I PK 160/13, LEX nr 2529234). Wobec powyższego należy uznać, że z treści art. 220 ustawy z 2010 r. o Służbie Więziennej wynika wola ustawodawcy zastosowania do rozważanych sporów przepisów o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., sygn. akt III PK 7/15, LEX nr 1816597). Z kolei w wyroku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt III PSKP 63/21 Sąd Najwyższy stwierdził, że sprawy rozpoznawane prze sąd pracy dotyczą przede wszystkim kwestii majątkowych, a więc związanych z uposażeniem funkcjonariuszy, korzystaniem z uprawnień rodzicielskich, czasem pracy oraz wydaniem świadectwa służby i opinią służbowa po wyczerpaniu drogi służbowej. Sprawy ze stosunku służbowego są to sprawy, które wynikają z bezpośredniej realizacji praw i obowiązków tworzonych przez stosunek służbowy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 marca 2016 r., sygn. akt I PK 181/15, OSNP 2017, Nr 10, poz. 131). Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawy dotyczące wydania opinii służbowych są tego rodzaju sprawami. Przede wszystkim obowiązek poddania się opiniowaniu służbowemu leży u samych podstaw dyscypliny służbowej i wynika z istoty stosunku służbowego funkcjonariuszy. Ponadto, wydanie opinii służbowej oraz jej treść ma istotne znaczenie dla sfery uprawnień i obowiązków funkcjonariusza związanych ze służbą, jak również dla treści i w ogóle trwania stosunku służbowego. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że poza procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 90 ust. 3 ustawy, która ma charakter wewnętrzny i daje prawo jedynie odwołania się do wyższego przełożonego, funkcjonariuszowi powinno przysługiwać również prawo do rozpoznania jego zarzutów dotyczących wydanej opinii przez niezależni niezawisły sąd. Specyfiką Służby Więziennej jest, że ustawodawca przewidział tutaj ogólną właściwość sądów pracy, a nie sądów administracyjnych.
Powyższa wykładnia została również zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że przepis art. 220 ustawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań. Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 52/13).
W związku z tym zarzuty skargi koncentrujące się na kwestionowaniu zasadności opinii służbowej wydanej wobec skarżącego nie mają znaczenia w sprawie o zwolnienie ze służby.
Jako niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z tej przyczyny, że uniemożliwiono stronie przedstawienie własnego stanowiska w sprawie w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji podejmowały starania w celu zapewnienia skarżącemu realizacji jego uprawnień procesowych poprzez każdorazowe zawiadomienie o wszczęciu albo prowadzeniu postępowania na danym jego etapie. Informowały o jego zakończeniu oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzenia się względem nich, z czego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, skorzystał, składając swoje wystąpienia i wnioski dowodowe. Nie zostały zatem naruszone w skazane w skardze przepisy, w tym procesowe, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach faktycznych, mających znaczenie dla materialnoprawnej podstawy jej podjęcia i prawidłowo również została uzasadniona, zarówno pod względem wyjaśnienia podstawy faktycznej jak i prawnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skargę oddalił.
Wyżej powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.