I SA/Op 15/24

I SA/Op 15/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 53 , art.  107 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Remigiusz Mazur Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.40.3704.2022.ps w przedmiocie odmowy skierowania do mieszkania chronionego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kluczborka z dnia 27 października 2022 r., nr ŚS.4128.2856.2022, 2) zasądza od Skarbu Państwa - Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - na rzecz radcy prawnego P. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
M. U. (dalej także jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez r. pr. P. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.40.3704.2022.ps, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Kluczborka (dalej także jako: "organ I instancji") z dnia 27 października 2022 r., nr SŚ.4128.2856.2022, w sprawie odmowy ustalenia na rzecz strony prawa do świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do wspierania w mieszkaniu chronionym.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. U. z dnia 19 września 2022 r. o przyznanie prawa do świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie skierowania do wspierania w mieszkaniu chronionym. We wniosku wskazała, że jest osobą niepełnosprawną z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.
Z akt administracyjnych wynika, że strona miała już raz przyznane prawo do świadczenia w formie skierowania do wspierania w mieszkaniu chronionym. Na podstawie decyzji przebywała bowiem w mieszkaniu chronionym Gminy Kluczbork, przy ul. [...] w K., od dnia [...], a świadczenie to przyznano jej na czas określony do dnia [...].
Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 7 czerwca 2019 r. o stopniu niepełnosprawności, zmienionego orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 1 sierpnia 2019 r. (dalej jako: "orzeczenie", "orzeczenie o stopniu niepełnosprawności") wynika, że strona, lat [...], została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, jej niepełnosprawność istnieje od 27 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2013 r., symbol stwierdzonej niepełnosprawności to: [...] (dop. Sądu - choroby [...]) i [...] (dop. Sądu - choroby [...]). W zakresie wskazań w pkt. 1, 2 i 6 orzeczenia stwierdzono, że strona wymaga pracy w warunkach chronionych, szkoleń oraz "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji". Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zasadniczą przyczyną rozpoznania niepełnosprawności były stwierdzone u strony choroby [...]. Wyjaśniono, że zachodzi konieczność udzielenia stronie częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Jest osobą częściowo zależną od otoczenia wymagającą wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia i rehabilitacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka. Powołano się przy tym na stosowne regulacje § 29 ust. 1 pkt 3 i § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027).
Z dokumentu pn. "Protokół na okoliczność zmiany decyzji w części" z dnia 31 maja 2022 r. wynika m. in., że M. U. miała oświadczyć pracownikowi socjalnemu, że: "(...) podtrzymuje, iż nie wymaga wsparcia w formie usług bytowych, tj. sprzątania, gotowania, zarządzania budżetem, wsparcia w trakcie spacerów (...) w załatwianiu spraw urzędowych, sama kontaktuje się z lekarzami, sama monitoruje sprawę przydziału mieszkania (...) jest osobą samodzielną", a od 1 czerwca 2022 r. będzie przebywać w mieszkaniu chronionym bez wsparcia opiekunów mieszkania chronionego, gdyż takiego wsparcia "nie wymaga i nie oczekuje".
Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 września 2022 r., w tym z formularza pkt. H, pn. "Diagnoza osoby lub rodziny i wnioski pracownika socjalnego"; wynika m.in., że strona choruje [...]. Wskazano, że jest osobą samodzielną, nie wymaga wsparcia w codziennych czynnościach, potrafi gotować, umyć się, ubrać, załatwić sprawy urzędowe, zrobić zakupy, obsługiwać sprzęt AGD. Stwierdzono, że: "(...) sama zrezygnowała ze wsparcia w mieszkaniu chronionym, cały czas podtrzymując, iż nie wymaga wsparcia. Od 01.06.2022 r. – przebywa w mieszkaniu chronionym bez wsparcia".
W dwóch dodatkowych dokumentach wskazano rodzaje wsparcia jakiego oczekiwała strona i jego zakres: W "Programie wsparcia w mieszkaniu chronionym" z dnia 26 września 2022 r., w pkt V i VII wskazano: "(...) pomoc w posprzątaniu w pokoju (np. przesunięcie wersalki), pomocy w poszukiwaniu kursów, szkoleń, zakupów gdy jest chora". W "Protokole z dokonanych uzgodnień z osobą ubiegającą się o wsparcie w mieszkaniu chronionym" z dnia 26 września 2022 r., w pkt. V, l.p. 1 lit. c, l.p. 2, l.p. 4 lit. a wskazano: "Usługi bytowe w postaci(...) Utrzymania czystości w tym w zakresie zakupu środków czystości"; "Pracę socjalną"; "Realizacja kontaktów społecznych (...) Utrzymywanie więzi rodzinnych".
Organ I instancji opisaną we wstępie decyzją z dnia 27 października 2022 r. odmówił przyznania stronie świadczenia w formie skierowania do wspierania w mieszkaniu chronionym. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że pomimo jej niepełnosprawności nie stwierdzono u strony potrzeby wsparcia w zakresie zaspokojenia potrzeb bytowych ani w zakresie ról społecznych. Wskazane przez stronę formy wsparcia (pomoc w pracach porządkowych np. przesunięcie wersalki, czy pomoc w zakupach w czasie choroby) nie wynikają – zdaniem organu - z jej niepełnosprawności. Uwypuklił, że ubiegając się o świadczenie oczekuje jedynie zapewnienia pobytu w mieszkaniu bez jakichkolwiek usług. Tymczasem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest istotą świadczenia o jakie się ubiega. Zarzucił przy tym, że strona nie przyjęła mieszkania zaoferowanego jej z gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Kluczbork. Wskazał nadto na ograniczoną liczbę miejsc w mieszkaniu chronionym jaką dysponuje Gmina Kluczbork i kolejne osoby oczekujące na skierowanie, a wymagające wsparcia w realizacji ról społecznych i usług bytowych. Decyzję organu I instancji doręczono stronie w dniu 9 listopada 2022 r.
Strona, podaniem z dnia 21 listopada 2022 r. (złożonym bezpośrednio w siedzibie organu I instancji w dniu 22 listopada 2022 r.), wniosła odwołanie.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W części historycznej uzasadnienia decyzji własnej Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania. Dalej, w uzasadnieniu prawnym, wskazało i omówiło obowiązujące w sprawie przepisy prawa w tym: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 36 pkt 2 lit. n, art. 53 ust. 1, 2, 3, 5 i 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z poźn. zm. – dalej jako: "u.p.s.") oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz. U. z 2023 r. poz. 75 – dalej jako: "Rozporządzenie").
W uzasadnieniu faktycznym decyzji własnej przedstawiło dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne. Następnie uzasadniło swoje stanowisko koncentrując się na następujących kwestiach:
Podobnie jak organ I instancji, uznało że wskazane przez stronę potrzeby nie wymagają wsparcia w mieszkaniu chronionym, bo podczas pobytu w mieszkaniu chronionym strona usamodzielniła się. W ocenie organu odwoławczego cel jej pobytu w mieszkaniu chronionym został osiągnięty i dalsze korzystanie z tej formy pomocy nie jest konieczne. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że pomoc (w przesunięciu ciężkich rzeczy przy sprzątaniu, czy też w zrobieniu zakupów podczas choroby) nie występuje na co dzień. Strona nie wymaga stałego wparcia, stałej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb, a jedynie wsparcia okresowego w przypadku zachorowania, czy też poradnictwa zapewniającego rozwój zawodowy czy utrzymywanie więzi rodzinnych. Potrzeby strony mogą być zaspokojone w formie usług opiekuńczych realizowanych w miejscu jej zamieszkania.
Za organem I instancji organ odwoławczy wskazał także na deficyt miejsc w mieszkaniu chronionym dla kobiet (tylko trzy miejsca) jakim dysponuje Gmina Kluczbork oraz, że obecnie na skierowanie do tego mieszkania oczekują kolejne osoby wymagające wparcia w realizacji ról społecznych i usług bytowych.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało, że strona nie wykazała, iż jej sytuacja uległa zmianie lub pogorszeniu uległ stan jej zdrowia i obecnie potrzebuje stałej pomocy. Strona nie podała, że zmienił się stan faktyczny, że wystąpiły nowe okoliczności, które utrudniają stronie samodzielne funkcjonowanie. Kolegium nie dało wiary twierdzeniom odwołującej, iż wymaga pomocy z zakupach i w codziennych porządkach, gdyż strona już w maju 2022 r. zgłaszała pracownikowi socjalnemu, iż nie wymaga wsparcia m.in. w sprzątaniu oraz zaspokajaniu innych potrzeb bytowych (por. protokół z 31 maja 2022 r.). Strona nie wskazała, aby od tego czasu jej stan zdrowia pogorszył się albo miały miejsce inne okoliczności utrudniające jej codzienne funkcjonowanie.
Decyzję Kolegium doręczono stronie w dniu 10 marca 2023 r.
Skarżąca pismem z dnia 24 marca 2023 r. (nadanym pocztą tego samego dnia) złożyła do tut. Sądu wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu, załączając formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy, stosowany przed sądami powszechnymi. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SPP/Op 19/23, starszy referendarz sądowy w tut. Sądzie ustanowił radcę prawnego z urzędu oraz umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Na pełnomocnika z urzędu został wyznaczony przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w O. radca prawny P. M.
Pismem procesowym z dnia 28 kwietnia 2023 r., wniesionym w tym samym dniu (data stempla pocztowego na kopercie), ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z dnia 28 lutego 2023 r., a także wniósł skargę. Skarga wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynęły do tut. Sądu w dniu 8 maja 2023 r. Sąd, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 191/23, przywrócił termin do wniesienia skargi.
W petitum wniesionej skargi oraz w jej uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania mających - w jego ocenie - istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez: pominięciu faktu nawrotowego i nieuleczalnego charakteru choroby skarżącej, a także objawów towarzyszących chorobie w fazie remisji i nasilenia, przy czym aktualnie doszło do ponownego nasilenia objawów u skarżącej skutkujących skierowaniem do szpitala w trybie pilnym; pominięcie złożonych przyczyn medycznych ustalonego stopnia niepełnosprawności skarżącej oraz wpływu stanu zdrowia skarżącej na jej codzienne funkcjonowanie; pominięcie okoliczności związanych z faktem, że sytuacja skarżącej od momentu przyznania prawa do świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie skierowania do wspierania w mieszkaniu chronionym (tj. od [...]) nie zmieniła się i nie uległa poprawie, a zatem nie ustąpiły pierwotne przesłanki uwzględnienia świadczenia na rzecz skarżącej; oparcie ustaleń na protokole z 31 maja 2022 r. podpisanym przez skarżącą (stanowiącym jej oświadczenie) przy jednoczesnej odmowie nadania wiarygodności twierdzeniom skarżącej wskazanym w odwołaniu w zakresie ponownej potrzeby uzyskania pomocy; przyjęcie, że skarżąca oczekuje przesunięcia wersalki, podczas gdy skarżąca wskazała tę okoliczność jako przykładową w zakresie wsparcia w sprzątaniu pokoju; a w konsekwencji powyższego błędne przyjęcie, że podczas pobytu w mieszkaniu chronionym skarżąca się usamodzielniła i nie wymaga stałej pomocy w zaspokojeniu podstawowych potrzeb i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, realizacji potrzeb społecznych, jest przygotowana do samodzielnego życia i wymaga jedynie okresowego wsparcia w przypadku zachorowania, czy też poradnictwa zapewniającego rozwój zawodowy, czy utrzymywanie więzi rodzinnych, co skutkowało przyjęciem przez organ, że cel pobytu w mieszkaniu chronionym został w sytuacji strony osiągnięty i dalsze korzystanie z tej formy pomocy nie jest konieczne, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca w dalszym ciągu wymaga wsparcia w mieszkaniu chronionym. W uzasadnieniu skargi uszczegółowił zarzuty.
Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Kluczborka i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wniósł także o przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - na swoją rzecz 480 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części, podwyższonej o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, tj. przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt SK 53/22) oraz stawek minimalnych opłat za czynności radców prawnych określonych w § 14 ust. 1. pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia.
Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 24 lipca 2023 r., wniósł nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd, postanowienie z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 191/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Kluczborka.
Na rozprawie pełnomocnik m.in. oświadczył, że koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Wyjaśnienie takiej oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały wprost podniesione w skardze. Strona skarżąca nie zgadza się bowiem z ustaleniami faktycznymi przedstawionymi przez Kolegium w decyzji (a w konsekwencji z materialnoprawnymi ich skutkami).
W ocenie Sądu, dokonując analizy sytuacji skarżącej w świetle art. 54 ust. 1 u.p.s. Kolegium naruszyło przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie, o czym będzie mowa niżej.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy zostały prawidłowo ustalone podstawy faktyczne do odmowy przyznania skarżącej wsparcia w mieszkaniu chronionym, co należało ocenić w kontekście zestawienia ustalonych faktów z ogólnymi przesłankami przyznania spornego świadczenia oraz z kryteriami uznania administracyjnego.
Jeśli chodzi o stan prawny sprawy jest on niesporny i nie budzi wątpliwości Sądu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 53 ust. 1 u.p.s. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium), zgodnie z którym osobie pełnoletniej, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, okręgowy ośrodek wychowawczy, zakład poprawczy, schronisko dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, może być przyznane wsparcie w mieszkaniu chronionym. Przyznawane na tej podstawie świadczenie wsparcia w mieszkaniu chronionym jest formą pomocy środowiskowej, mającą zastosowanie w sytuacjach, w których osoba potrzebująca pomocy nie kwalifikuje się do zapewnienia jej całodobowej opieki w jednostkach specjalnie do tego przeznaczonych. Pomoc ta nie tylko umożliwia zaspokojenie potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, ale przygotowuje, pod opieką specjalistów, przebywające w mieszkaniu chronionym osoby do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomaga te osoby w codziennym funkcjonowaniu (art. 53 ust. 2 u.p.s.). Wsparcie to polega na oferowaniu określonych świadczeń zapewniających usługi bytowe oraz pomoc w wykonywaniu czynności niezbędnych w życiu codziennym i realizacji kontaktów społecznych, w celu utrzymania lub rozwijania samodzielności osoby na poziomie jej psychofizycznych możliwości (por. art. 53 ust. 6 u.p.s.). Wydane na podstawie art. 53 ust. 13 u.p.s. Rozporządzenie określa rodzaj i zakres wsparcia oraz warunki kierowania i pobytu w mieszkaniu chronionym w ramach instytucji mieszkania chronionego. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia w ramach minimalnego standardu usług świadczonych w mieszkaniu chronionym wspieranym zapewnia się usługi obejmujące pomoc w: 1) wykonywaniu czynności niezbędnych w życiu codziennym dotyczących: a) przemieszczania się, b) utrzymania higieny osobistej, c) ubierania się, d) sprzątania, e) zakupów i przygotowywania posiłków, f) załatwiania spraw osobistych; 2) realizacji kontaktów społecznych przez umożliwienie osobie: a) utrzymywania więzi rodzinnych, b) uczestnictwa w życiu społeczności lokalnej.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów Kolegium miało w pierwszej kolejności obowiązek ustalić okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia ogólnych przesłanek otrzymania spornego świadczenia. Istotne było zatem, czy skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji spowodowanej niepełnosprawnością lub chorobami, w szczególności zaburzeniami psychicznymi (1) i czy w związku z tym potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu (2).
Jednak nawet fakt spełnienia ogólnych przesłanek przyznania spornego świadczenia nie gwarantuje jeszcze pozytywnego dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 939/21). Ich spełnienie jest warunkiem koniecznym (sine qua non) jego przyznania, ale nie oznacza, że świadczenie takie zostanie automatycznie stronie przyznane. W przepisie art. 53 ust. 1 u.p.s. mowa jest bowiem o tym, że osobie spełniającej określone w tym przepisie wymagania (cyt.): "może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym" więc pozostawia on organowi swobodę wyboru prawnych jego konsekwencji. Decyzja tego rodzaju opiera się na orzekaniu w ramach uznania administracyjnego. W przypadku wystąpienia ogólnych przesłanek właściwy organ dokonuje ich oceny - zgodnie z kryteriami art. 7 k.p.a. - to jest mając na względzie "słuszny interes strony" wnioskującej o świadczenie lub "interes społeczny". Oznacza to, że nawet po spełnieniu ogólnych przesłanek z u.p.s. organ może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności. Stanowisko organu musi być logicznie i rzeczowo uzasadnione.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza:
W sprawie nie było sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca była w trudnej sytuacji spowodowanej niepełnosprawnością wywołaną chorobami, w szczególności [...]. Spełniła pierwszą z ogólnych przesłanek przyznania świadczenia, co potwierdza m.in. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Kolegium jej spełnienia nie kwestionowało.
Dalej Sąd zauważył, że o ile organ I instancji kategorycznie twierdził, że pomimo niepełnosprawności nie stwierdził u skarżącej potrzeby wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, w zakresie zaspokajania jej potrzeb bytowych i ról społecznych, bo wg oświadczenia strony oczekiwała ona jedynie zapewnienia pobytu w mieszkaniu bez jakichkolwiek usług, to jednak Kolegium zajęło odmienne stanowisko. Ustaliło bowiem, że strona wsparcia wymaga. W uzasadnieniu decyzji własnej Kolegium przytoczyło zakres tej pomocy opierając się na niespornych ustaleniach dokonanych przez organ I instancji (tj. pomocy w sprzątaniu, robieniu zakupów, utrzymywaniu więzi rodzinnych). Są to formy pomocy udzielane osobie niepełnosprawnej niezbędne w życiu codziennym i w realizacji kontaktów społecznych wymienione w § 4 rozporządzenia. Jednak w ocenie Kolegium wskazane fakty nie dowodzą, że skarżąca spełniła drugą z przesłanek ogólnych z u.p.s., bo nie wymagała pomocy codziennej, stałej.
Kolegium ma rację, że z punktu widzenia drugiej ogólnej przesłanki przyznania spornego świadczenia ma znaczenie, czy skarżąca wymaga wsparcia w życiu codziennym, czy też tylko okresowo (np. w przypadku zachorowania). Istota argumentacji Sądu sprowadza się do tego, że Kolegium nie ustaliło, w sposób dostateczny, na moment wydania decyzji własnej, czy tego rodzaju wsparcia skarżąca faktycznie wymagała.
Sąd zauważył, że skarżąca, w toku postępowania różnie opisywała swoją sytuację. Niespornie zna ją najlepiej, ale mając na uwadze opisaną powyżej specyfikę jej niepełnosprawności i złożone medyczne przyczyny jej powstania, potwierdzone stosownym orzeczeniem, organy pomocy społecznej winny krytycznie oceniać jej oświadczenia i dokonywać ich weryfikacji. O ile jeszcze organ I instancji mógł, wespół z innymi dowodami, uznać oświadczenia skarżącej złożone do protokołu z dnia 31 maja 2022 r. oraz w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 26 września 2022 r. (twierdziła, że wsparcia nie wymaga i nie oczekuje), za spójne z całokształtem zebranego materiału dowodowego, to jednak treść późniejszego oświadczenia strony zamieszczonego w odwołaniu temu przeczyła. W odwołaniu skarżąca wskazała bowiem na dużo szerszy zakres pomocy jakiej – w jej ocenie - wymaga, że: "potrzebuje bieżącej pomocy w realizacji podstawowych potrzeb dnia codziennego. Aktualnie nie jestem w stanie realizować podstawowych czynności obejmujących np. zrobienie zakupów, czy zrealizowanie codziennych porządków" (k. 2 akt admin.). Na etapie postępowania odwoławczego sygnalizowała zatem wsparcie we wszystkich podstawowych potrzebach dnia codziennego podając tylko ich przykłady i nie ograniczając swoich potrzeb tylko do "okresowego wsparcia".
Kolegium odniosło się co prawda do podnoszonych w odwołaniu kwestii jednak w ocenie Sądu przedwcześnie i wadliwie nie dając wiary jej twierdzeniom, a to ze względu na jej wcześniejsze oświadczenie z maja 2022 r. i brak wykazania w odwołaniu, że jej stan zdrowia pogorszył się. Według Sądu dokonując takiej oceny dowodów Kolegium przeoczyło pierwotne przyczyny jej trudnej sytuacji ujawnione w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Orzeczenie to zostało wydane przez specjalistów (lekarzy) dysponujących wiedzą merytoryczną i praktyczną niezależnych od stron. Według orzeczenia stopień niepełnosprawności skarżącej ma charakter trwały, czyli według wiedzy medycznej stan jej zdrowia nie rokuje poprawy (por. § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz. U. z 2021 r. poz. 857, z późn. zm.). W pkt. 6 orzeczenia zakwalifikowana stronę jako wymagającą: "(...) wsparcia w samodzielnej egzystencji". Dalej zakwalifikowano: "(...) jako osobę częściowo zależną od otoczenia, wymagającą wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia i rehabilitacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka" (k. 85 akt admin.). Przy tym choć nie stwierdzono, że będzie wymagała stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby ale określono ją jako osobę wymagającą: "częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych" (k. 82 akt admin.). Orzeczenie to wskazuje zatem na potrzebę wsparcia strony w udzielaniu jej pomocy w funkcjonowaniu w czynnościach życia codziennego. Z akt administracyjnych nie wynika i nie jest wiadomym dla Sądu także z urzędu, aby orzeczenie to zostało zmienione.
Kolegium pominęło specyfikę schorzenia, które wywołało niepełnosprawność skarżącej – chorobę [...] i spowodowane nią [...], które mogą nasilać się lub cofać tym bardziej, że jak ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego strona "leczy się (...) [...]" (k. 44 akt admin.). W okresie sporządzenia protokołu z dnia 31 maja 2022 r., czy też wywiadu środowiskowego w dniu 26 września 2022 r., remisja choroby u skarżącej mogła zatem obiektywnie spowodować poprawę jej zdrowia. Tym samym nie można było wykluczyć nawrotu choroby u skarżącej, która legła u podstaw nie tylko wydania orzeczenia o niepełnosprawności ale już raz skutkowała przyznanie stronie świadczenia w mieszkaniu chronionym, na co trafnie w skardze podnosił pełnomocnik, mając na uwadze właśnie złożone medyczne przyczyny jej niepełnosprawności.
W tej sytuacji na Kolegium ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania zaskarżonej (zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). Było zobowiązane ustalić, czy skarżąca spełnia drugą z ogólnych przesłanek, tj. czy wymaga pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych ze względu na swoją niepełnosprawność na moment wydania decyzji własnej. Kolegium tego zaniechało.
Sąd dostrzegł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium ustalenie stanu faktycznego wymagało wykorzystania specyficznego instrumentu badania i weryfikacji spornej w sprawie okoliczności w postaci aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. W sprawie wywiad środowiskowy i jego aktualizacja były obligatoryjnym rodzajem dowodu w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jako rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej (por. art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s.). Wywiad stanowił dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji i poddawanych prawnej ocenie. Z kolei obowiązek jego aktualizacji powstawał gdy następowała zmiana danych zawartych w wywiadzie (por. art. 107 ust. 4 u.p.s.).
Kolegium powinno było przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej (ewentualnie zlecić na podstawie art. 136 k.p.a.), w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego, czego nie uczyniło. Wyprowadziło przedwczesne i wadliwe wnioski co do "samodzielności" strony wybiórczo traktując zebrane dowody. Uznało bowiem oświadczenie strony złożone w odwołaniu za niewiarygodne, gdy wcześniejszych jej oświadczeń nie kwestionowało jako rzetelnych źródeł ustaleń faktycznych, co narusza art. 80 k.p.a. Sąd podkreśla, że nie umniejsza przy tym wagi innych dowodów zgromadzonych przez organ I instancji mając na uwadze otwarty katalog dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.). Jednak dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji odzwierciedlały stan faktyczny na moment ich sporządzenia, który nie miał waloru aktualności na dzień wydania decyzji przez Kolegium.
Przechodząc kontroli do oceny pozostałej części decyzji Kolegium należy wpierw wyjaśnić:
Wskazana przez Kolegium możliwość udzielania pomocy skarżącej w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania jest istotną w sprawie okolicznością, ale – w ocenie Sądu – może być brana pod uwagę na etapie rozstrzygania sprawy w ramach uznania administracyjnego. Nie mieści się bowiem w ogólnych przesłankach przyznania spornego świadczenia. Innymi słowy to, że pomoc może być zapewniona w miejscu zamieszkania w formie usług opiekuńczych nie wyklucza możliwości ubiegania się o przyznanie spornego świadczenia przez osobę, co do której nie ma wątpliwości, że wymaga wsparcia w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych ze względu na swoją trudną sytuację spowodowaną niepełnosprawnością. Może być natomiast podstawą faktyczną decyzji odmownej jeśli nie zostaną spełnione przesłanki "słusznego interesu strony" lub "interesu społecznego" z art. 7 k.p.a., co wymaga ustalenia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Kolegium nie ustaliło, czy i jaki był zakres oferowanej pomocy w formie usług opiekuńczych, z której korzystać musiałaby skarżąca. Czy obejmowała ona pomoc w tych wszystkich czynnościach życia codziennego, w jakich strona wymagała asysty i wsparcia. Zwraca uwagę fakt, że w samym w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, w pkt. J, pn. "Plan pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny" (k. 46 akt admin), nie określono form i zakresu proponowanej stronie pomocy.
W aktach sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium brak jest informacji o tym, czy skarżącej zaproponowano odpowiednią do jej potrzeb pomoc w formie usług opiekuńczych. Jest tak z tego powodu, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do możliwości ich udzielania. Nie badał i nie rozstrzygał o tym, bo jak czytamy w jego decyzji "pomimo istniejącej niepełnosprawności nie stwierdzono potrzeby wsparcia w zakresie zaspakajania potrzeb bytowych ani w zakresie realizacji ról społecznych", a wskazane przez skarżącą rodzaje wsparcia zakwalifikował jako ten ich rodzaj, który jest potrzebny większości osób bez względu na stan zdrowia i nie wynika z niepełnosprawności skarżącej (k. 18 akt admin.). Kwestia ta pojawiła się dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego. W konsekwencji, wobec braku dostatecznych ustaleń faktycznych w tym zakresie, niemożliwa stała się ocena przez Sąd, czy pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, do jakiej odwołuje się Kolegium, istotnie zaspokoi potrzeby skarżącej i będzie umożliwiała jej samodzielne funkcjonowanie w codziennym życiu, czy też ich świadczenie może być udzielane tylko w formie mieszkania chronionego.
Sąd podziela powołany przez Kolegium pogląd prawny NSA (wyrok z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Cytując go obszernie organ odwoławczy jednak w logiczny sposób nie wyjaśnił jego zastosowania do realiów załatwianej sprawy i konkretnej sytuacji skarżącej oraz innych osób oczekujących na mieszkanie chronione. W uzasadnieniu decyzji własnej Kolegium podniosło tyle, że "na skierowanie do tego mieszkania oczekują kolejne osoby wymagające wsparcia" i organ "winien również wziąć pod uwagę potrzeby innych osób" (k. 6, str. 5, akt admin.). Sam fakt ograniczonej liczby miejsc w mieszkaniu chronionym Gminy Kluczbork nie rozstrzyga o braku istnienia po stronie skarżącej "słusznego interesu", bo nie zmienia w żaden sposób jej trudnej sytuacji życiowej. W ramach uznania administracyjnego Kolegium nie przedstawiło też dowodów na poparcie słuszności powyższych twierdzeń i nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji własnej dlaczego uznało, że to strona musi ustąpić innym, że ich interes ma prymat nad interesem skarżącej lub, że przemawia za tym interes społeczny. Kolegium nie wskazało dokonanych w tym zakresie ustaleń, kryteriów oceny oraz przyjętej hierarchii preferencji swojego wyboru. Dokonane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie wymyka się zatem spod kontroli Sądu, a lakoniczne uzasadnienie decyzji Kolegium narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, dokonane przez Kolegium ustalenia i ocena materiału dowodowego nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy, co prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co – w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektów powyżej przedstawionych) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy. W związku z tym pod adresem Kolegium został skutecznie w skardze wyartykułowany zarzut naruszenia prawa procesowego.
Kolegium nie dostrzegło wadliwości aktu, który utrzymało w mocy, przez co należy uznać i rozstrzygnięcie organu I instancji za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom prawa procesowego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego decyzji Kolegium oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji uwzględnią nowelizację dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1693 – dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Ustawa nowelizująca w art. 1 pkt 13 wprowadziła zasadnicze zmiany w treści art. 53 u.p.s. Zmiana art. 53 u.p.s. weszła w życie z dniem 1 listopada 2023 r. (por. art. 15 ustawy nowelizującej). W wyniku uchylenia przez Sąd decyzji Kolegium postępowanie o skierowanie skarżącej do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym będzie postępowaniem wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy nowelizującej do postępowań o skierowanie osoby do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 53 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Obowiązek uwzględnienia art. 53 u.p.s. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca dodatkowo potwierdza, że Sąd musiał uchylić decyzje organów obu instancji, aby sprawa z wniosku strony została załatwiona w dwóch instancjach w tym samym stanie prawnym, czego wymaga zasada dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz przedstawionej oceny prawnej. Wiążą one organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu.
Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w pkt II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Sąd podziela bowiem stanowisko prezentowane w szeregu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, kwestionujące konstytucyjność zróżnicowania wynagrodzenia otrzymywanego przez pełnomocników z urzędu ze stawkami opłat za czynności pełnomocników działających z wyboru (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19, Lex nr 2952994; z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21, Lex nr 3489599; z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 85/22, Lex nr 3519500 oraz z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22).
Kierując się zatem prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa oraz bazując na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należało przyznać pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie na poziomie równym minimalnej stawce wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, tj. w kwocie 480 zł, w tym podatek od towarów i usług, pomijając przy tym dyspozycję § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437). W ocenie Sądu brak jest podstaw do podwyższenia tej kwoty o podatek od towarów i usług, gdyż w takich okolicznościach pełnomocnicy z urzędu znaleźliby się w znacznie korzystniejszej sytuacji niż pełnomocnicy z wyboru. Sąd zwraca przecież stronie poniesione koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru w stawce, która nie jest powiększana o podatek VAT, a który to podatek strona zapłaciła w ramach wynagrodzenia pełnomocnika za usługę prawną.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.