I SA/OP 222/25

I SA/Op 222/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Komorowska-Kaczkowska /sprawozdawca/
Beata Kozicka
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 66 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 22, art.
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 stycznia 2025 r. nr 007/2025 w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2023 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Strzelcach Opolskich z dnia 11 lipca 2024 r., nr 0166-2024-002583, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego P. P. kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. (dalej określanej jako: Strona, Skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z 7 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich z 11 lipca 2024 r., w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2023.
Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 26 czerwca 2023 r. Strona, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów (PWD), płatności redystrybucyjnej (RED), płatności do roślin pastewnych, płatności do praktyki: międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe, płatności do praktyki: wymieszanie obornika z glebą naturalna na gruntach ornych w ciągu 12 godzin, płatności do praktyki: stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo, płatności do praktyki: uproszczone systemy uprawy, uzupełniającej płatności podstawowej (UPP), wsparcia dochodów związanego z produkcją do bydła oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
Weryfikując zasadność ubiegania się przez Stronę do w/w płatności organ I instancji wykorzystał materiał dowodowy zgromadzony w toku rozpoznania sprawy Strony o przyznanie płatności obszarowych na rok 2022 r., albowiem zebrane w ramach tego postępowania dowody zostały przedłożone przez Stronę lub przeprowadzone z urzędu już w 2023 r., w tym większość z nich została pozyskana po dacie złożenia przez Stronę wniosku o przyznanie płatności na 2023 r. (27 czerwca 2023r.). Organ wskazał, że najważniejsze ustalenia dotyczące postępowań z 2022 r., przenoszą się bezpośrednio na rozstrzygnięcie w spawie dotyczącej 2023 r.
Z akt sprawy wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich, po otrzymaniu informacji m.in. z Komisariatu Policji w O. i od osób trzecich o możliwości bezprawnej uprawy przez P. P. ponad 60 ha gruntów ornych, wezwaniem z 25 stycznia 2023 r. zwrócił się do Strony o wyjaśnienie nieścisłości związanych z posiadaniem przez nią tytułów prawnych do zgłaszanych do płatności działek ewidencyjnych.
W reakcji na to wezwanie Strona ustanowiła pełnomocnikiem żonę B. P., która w dniu 20 lutego 2023 r. stawiła się przed organem, przedkładając do wglądu akty własności oraz umowy dzierżawy do części działek zgłoszonych do płatności. Ponadto przedłożyła oświadczenie (załącznik nr 1), w którym wskazała, że pozostała część zgłoszonych działek jest użytkowana na podstawie ustnych i umów dzierżawy zawartych przez jej męża – P. P.
W toku rozpoznania sprawy płatności bezpośrednich na 2022 r. organ otrzymał kolejne zgłoszenia osób trzecich o użytkowaniu działek rolnych objętych wnioskiem o płatności bez zgody ich właścicieli, w związku z czym przeprowadził szereg czynności dowodowych w kierunku ustalenia zasadności ubiegania się przez Stronę o wsparcie. W tym względzie wystąpił do stosownych organów o udostępnienie danych osobowych właścicieli działek deklarowanych przez Stronę, przeprowadził kontrole na miejscu w gospodarstwie Strony w zakresie kwalifikowalności powierzchni (w dniach 21 sierpnia 2023 r- 4 września 2023 r.), jak i w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt (w dniu 6 listopada 2023 r.), a także przeprowadził dowody ze źródeł osobowych (zeznań świadków: M. B., I. M. i J. M.
Podczas przesłuchania świadkowie wskazali następujące okoliczności:
- M. B., właścicielka działki a obręb D., wskazała, że działka zadeklarowana przez Stronę jest użytkowana przez P. P., na podstawie ustnej umowy dzierżawy;
- I. M. i J. M. zeznali, że nie wyrazili nikomu zgody na użytkownie działek ewidencyjnych o numerach b i c.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z 11 lipca 2024 r. odmówił przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie płatności dla bydła.
Ponadto naliczono Stronie płatność z tytułu podstawowego wsparcia dochodów w wysokości 36 993,05 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 5 428,80 zł, w ramach płatności do roślin pastewnych kwotę 80,16 zł, w ramach deklarowanego Ekoschematu Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi wariant: Międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe (E_MPW) płatność w wysokości 20 254,26 zł, w ramach wariantu: Uproszczone systemy uprawy (E_USU) pomoc w wysokości 7 438,80 zł, w ramach wariantu: Stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo (E_PN) kwotę 13 096,57 zł oraz w ramach wariantu: Wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin (E_OBR) kwotę 985,97 zł.
Organ ponadto przyznał Wnioskodawcy uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 4 210,38 zł. Jednocześnie w ramach powyższej decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie: przyznania podstawowego wsparcia dochodów w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 12 marca 2024 r. oraz postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt - ekoschemat Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w zakresie praktyki: Stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 12 marca 2024 r.
W uzasadnieniu wskazano iż, z uwagi na sztuczny podział gospodarstwa, odmówiono płatności do bydła. W przypadku płatności obszarowych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich w wydawanym rozstrzygnięciu wykluczył z płatności działkę ewidencyjną nr b o powierzchni 0,22 ha (działka rolna d) i działkę ewidencyjną nr c o powierzchni 0,18 ha (działka rolna e) z powodu braku legitymowania się przez Stronę tytułem prawnym do w/w obszarów. Wskazał również, że przeprowadzona kontrola administracyjna, która porównywała dane zawarte w bazie LPiS z danymi dotyczącymi działek zadeklarowanych przez Stronę we wniosku wykazała, że Strona zawyżyła swoją deklarację w stosunku do następujących działek rolnych: działka rolna f (deklaracja 0,68 ha) - zawyżenie powierzchni o 0,01 ha, działka rolna g (deklaracja 0,71 ha) zawyżenie powierzchni o 0,01 ha, działka rolna h (deklaracja 0,45 ha) zawyżenie powierzchni o 0,02 ha, działka rolna i (deklaracja 0,10 ha) zawyżenie powierzchni o 0,10 ha.
Ponadto organ wskazał, że przeprowadzona w dniach 21 sierpnia 2023 r. - 11 września 2023 r. przez j w O.1 kontrola wykazała, że uprawa na działce rolnej k wynosi 0,44 ha (deklarowana 0,50 ha), na działce rolnej l uprawa wynosi 1,44 ha (deklarowana 1,61 ha), na działce rolnej ł uprawa wynosi 0,88 ha (deklarowana 1,38 ha), na działce rolnej m uprawa wynosi 5,79 ha (deklarowana 5,89 ha), na działce rolnej n uprawa wynosi 0,76 ha (deklarowana 0,78 ha), na działce rolnej o uprawa wynosi 0,95 ha (deklarowana 1,04 ha), na działce rolnej p uprawa wynosi 0,62 ha (deklarowana 0,86 ha), na działce rolnej r uprawa wynosi 0,46 ha (deklarowana 0,50 ha), na działce rolnej s uprawa wynosi 0,50 ha (deklarowana 0,55 ha), na działce rolnej t uprawa wynosi 0,47 ha (deklarowana 0,49 ha), na działce rolnej u (deklarowana 1,01 ha) uprawa wynosi 0,92 ha.
Biorąc pod uwagę powyższe, łączna powierzchnia wykluczona wyniosła 1,52 ha, co w konsekwencji poskutkowało przyznaniem płatności w przypadku podstawowego wsparcia dochodów do powierzchni 73,64 ha, a w przypadku uzupełniającej płatności dodatkowej do powierzchni 54,00 ha (deklaracja na poziomie 54,50 ha).
W zakresie zaś Ekoschematu: Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi wariant: Międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe (E_MPW) łączny areał wykluczony z płatności wyniósł 0,40 ha, co przełożyło się na zawyżenie powierzchni deklarowanej do płatności na poziomie 1,04 % (deklaracja wynosiła 39,02 ha), w stosunku do wariantu: Uproszczone systemy upraw (E_USU), z uwagi na wykluczenie powierzchni 0,10 ha płatność przyznano do powierzchni 17,73 ha (deklaracja na poziomie 17,83 ha), w odniesieniu do praktyki: Stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo (E_PN) z powodu wykluczenia powierzchni 0,55 ha płatność przyznano do powierzchni 41,62 ha (deklaracja po uwzględnieniu wycofania części wniosku wyniosła 42,17 ha), w odniesieniu do praktyki: Wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin (E_OBR) wykluczono z powierzchni uprawniającej do przyznania płatności areał 0,21 ha, co przy deklaracji na poziomie 5,33 ha zobligowało organ do zastosowania § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, który mówi, że w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności przekracza 3% i nie przekracza 20% i jest 3 i większa niż 0,1 ha wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 2-krotność stwierdzonej różnicy. W związku z powyższym płatność do w/w Ekoschematu przyznano do powierzchni 4,70 ha. W stosunku do płatności do roślin pastewnych i płatności redystrybucyjnej areał do którego przyznano płatność był zgodny z wnioskiem Strony.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób, który uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu oraz poznanie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania płatności dla bydła oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym").
Zdaniem Strony, organ I instancji w ramach rozpoznania tej sprawy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a argumentacja przedstawiona w zakresie sztucznych warunków hodowli bydła jest absurdalna i nie uzasadnia podjęcia tego typu rozstrzygnięcia.
Strona zakwestionowała również sposób prowadzenie postępowania w odniesieniu do działek rolnych w i x, podnosząc iż w stosunku do tych działek nie zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące 2023 r. Zarzuciła, że części uzasadnienia dotyczy zeznań I. M., które zostały złożone bez obecności Strony i bez zawiadomienia jej o przeprowadzeniu takiego dowodu. Nadto z protokołu nie wynika, czy ustalenia dotyczą deklaracji działek we wniosku o przyznanie płatności na 2023 r.
Zaskarżoną decyzją z 7 stycznia 2025 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania płatności objętych wnioskiem Strony, przytaczając treść art. 1, art. 15, art. 16, art. 22, art. 25 ust. 1, art. 126 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 32, art. 48 i art. 66 ustawy o Planie Strategicznym, art. 59 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 66 i art. 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, z późn. zm. - dalej "rozporządzenie 2021/2116"), § 45 rozporządzenia redystrybucyjnego oraz § 4 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 roku w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 493 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ekoschematów).
W dalszej kolejności organ podkreślił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 23 grudnia 1995 r.). Zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i kraje członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.
Przechodząc do istoty sprawy wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności do bydła było stwierdzenie, że w sprawie wystąpiły tzw. "sztuczne warunki" (brak elementu samodzielności w prowadzeniu przez Stronę hodowli). Jednocześnie odmówiono Stronie przyznania pomocy finansowej do gruntów rolnych, w odniesieniu do których nie dysponowała ona tytułem prawnym, jak również dokonano zmniejszenia płatności w odniesieniu do działek rolnych w stosunku do których stwierdzone zostało zawyżenie powierzchni gruntów rolnych.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że Strona stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności.
Według organu, analiza sprawy potwierdza, że hodowane przez Stronę zwierzęta przebywają w warunkach uniemożliwiających oddzielenie produkcji zwierzęcej prowadzonej samodzielnie przez nią od gospodarstw pozostałych członków rodziny. Przedstawione przez Stronę wyjaśnienia i dowody są niewystarczające i nie podważają tezy na temat braku samodzielności realizacji zamierzeń gospodarczych podejmowanych przez nią. W tym zakresie kluczowym dowodem jest protokół z czynności kontrolnych, który wskazuje na to, że zwierzęta przebywają w stadzie i są niejako "wymieszane" ze zwierzętami innych członków rodziny. W takich warunkach mówienie o samodzielności prowadzenia przez Stronę działalności rolniczej w zakresie hodowli zwierząt nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Takiego stanu rzeczy nie zmienia fakt przywoływany przez Stronę, a mianowicie możliwość identyfikacji poszczególnych sztuk bydła dzięki posiadanym kolczykom. Decydujące znaczenie w tym kontekście ma bowiem okoliczność przebywania wszystkich sztuk bydła razem (ich wymieszanie) i korzystanie ze wspólnych urządzeń infrastrukturalnych, co w praktyce wyklucza możliwość samodzielnego prowadzenia hodowli. Organ Agencji nie negował możliwości prowadzenia trzech siedzib stad w tej samej lokalizacji, jednakże warunkiem spełnienia przesłanki samodzielnego prowadzenia hodowli w takiej sytuacji jest ich infrastrukturalne rozdzielenie np. poprzez stosowanie barierek rozdzielających poszczególne stada. W niniejszej sprawie - co wynika wprost z protokołu z kontroli na miejscu - takich rozwiązań nie stosowano, gdyż wszystkie sztuki bydła tworzyły niejako jedno stado. Irracjonalne byłoby przyjęcie, że Strona przed przykładowo napojeniem zwierząt, sprawdzałaby numery indentyfikacyjne, celem zweryfikowania do jakiego gospodarstwa przynależy konkretna sztuka, w szczególności zważywszy na liczbę zwierząt w stadzie należącym do rodziny P.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 62 rozporządzenia 2021/2016 warunki wymagane do uzyskania korzyści (pomocy finansowej) nie mogą być sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami danej pomocy. Natomiast jednym z podstawowych warunków płatności jest prowadzenie we własnym imieniu i na własny rachunek m.in. hodowli zwierząt. Tymczasem ustalenia w sprawie pozwoliły na przyjęcie, iż Strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (prowadzenie produkcji zwierzęcej wraz z innymi członkami rodziny w sztucznie podzielonym gospodarstwie rolnym), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone.
Organ odwoławczy przeanalizował także zasadność przyznania płatności do zgłaszanych przez Stronę gruntów rolnych. Zaznaczył, że w tym aspekcie zgłaszany areał można podzielić, na trzy grupy, tj.: działki rolne, które kwalifikują się do objęcia ich systemem pomocy finansowej, działki rolne wobec których Strona nie była wstanie przedstawić wiarygodnych dowodów na posiadanie tytułu prawnego oraz działki rolne wykluczone w związku z wynikami kontroli na miejscu.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że iż podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich rozstrzygnięcie w sprawie przyznania Stronie płatności na rok 2023 jest zgodne z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa, a argumenty Strony przedstawione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności, odnosząc się do zarzutu braku poinformowania i w konsekwencji braku udziału Strony w przeprowadzonym przez organ przesłuchaniu świadka, wskazał, że chociaż istotnie organ I instancji naruszył art. 79 § 2 Kpa, jednak ocena skutków tego uchybienia powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, który ogranicza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu tylko do sytuacji, gdy Strona postępowania z takim żądaniem wystąpiła, a ponadto wyłącza stosowanie regulacji zawartej w art. 81 kpa, czyli konieczności informowania strony i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na zachowanie Strony w toku postępowania, która, jego zdaniem, tylko pozorowała chęć sprostania obowiązkowi z art. 66 ust 2 ustawy o Planie Strategicznym, a w rzeczywistości dążyła do maksymalnego utrudnienia organowi wyjaśnienia sprawy, o czym świadczy choćby powtarzająca się maniera odmawiania pracownikom organu zgody na wykonanie kopii składanych dokumentów, co z uwagi na terytorialny zasięg obszarów zgłaszanych do płatności, stanowiło realne utrudnienie w procedowaniu nad sprawą.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję, Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 62 rozporządzenia 2021/2116 w związku z art. 8 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przyjęciu, iż Skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania wsparcia w postaci płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na 2023 rok w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprzed wielu lat;
2. art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż przepis ten ogranicza uprawnienia strony postępowania administracyjnego z art. 79 kpa;
3. art. 22 ustawy o Planie Strategicznym w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania, na jakich dowodach organ oparł swoje stwierdzenie o braku tytułu prawnego Skarżącego do gruntów wykluczonych z płatności w oparciu o tę przesłankę ustawową.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako: [ppsa] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa) Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z 7 stycznia 2025 r., nr 007/2025, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 r. Sporne na obecnym etapie postępowania pozostają dwie kwestie - pierwszą jest uznanie przez organy, iż w zakresie dopłat do bydła Skarżący stworzyła "sztuczne warunki" celem ich uzyskania. Drugą kwestią sporną jest uznanie przez organy, iż w odniesieniu do części działek Skarżący nie posiadała tytułów prawnych.
Rozstrzygnięcia organów ARiMR uzasadniające odmowę przyznania płatności do bydła zapadły m.in. przy zastosowaniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Organ odwoławczy, przywołując za organem I instancji, iż w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, wskazał jako kluczowy dowód protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Z treści protokołu wynikało, iż zwierzęta Skarżącego przebywają w tych samych obiektach co zwierzęta pozostałych członków rodziny (żony: B. P. i syna: M. P.) i są "wymieszane" z nimi. W tym kontekście, zdaniem organu, przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dowody (między innymi rachunki za energię elektryczną, pisemne oświadczenia) są niewystarczające i nie podważają tezy na temat braku samodzielności realizacji zamierzeń gospodarczych przez stronę.
Z takim stanowiskiem, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przyczyną zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 było stwierdzenie wystąpienia okoliczności z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W celu interpretacji powyższych przepisów zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sygn. akt C-434/12 (tekst wyroku dostępny na stronie internetowej www.curia.europa.eu). Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2011.25.8), ale jego treść odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego należy rozważyć obiektywne okoliczności danej sprawy pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Z kolei w ramach elementu subiektywnego leży rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
W powyższym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna między osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.
Zwrot, że warunki zostały "sztucznie stworzone", ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Mimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi, niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 563/19). Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2576/14 - dostępny w CBOSA).
Omawiana klauzula ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji zaistniałych na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanu faktycznego tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej manipulacji korzystniejszemu (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w normalnym układzie rzeczy (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 917/18). W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony, ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy (wyroki o sygn. akt I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, I GSK 901/18 i I GSK 1039/18).
W sprawie należało zatem ocenić ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne na podstawie przytoczonych wcześniej przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, Skarżący stworzył (działając wraz z właścicielami pozostałych stad znajdujących się w tych samych pomieszczeniach) sztuczne warunki do uzyskania płatności i po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 657/18). W tak zakreślonych ramach organ powinien nie tylko ocenić, czy działania Skarżącego nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także czy można je przypisać również wspomnianym wyżej osobom.
Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy kpa doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Jak zaś stanowi art. 66 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się (ust. 2).
Jak wskazano natomiast w ust. 2 powołanego artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. w art. 77 kpa. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Jednakże, zarzucając stronie postępowania sztuczne warunki i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 740/18 - dostępny w CBOSA).
Tym samym, to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która zaś jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 2602/18 - dostępny w CBOSA).
W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności skarżącemu organy były zobowiązane do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. W ocenie Sądu, organy przyjmując stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności nie zgromadziły w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie wykazały, aby warunki te zostały stworzone sztucznie.
Argumentem mającym przemawiać za zastosowaniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 było zdaniem organów posiadanie przez Skarżącego oraz B. P. i M. P. takich samych adresów siedziby stada i przebywanie stad tych osób w tych samych obiektach (dwie obory i cielętnik). Zdaniem organu brak odrębności stad potwierdza wspólne przetrzymywanie zwierząt bez "infrastrukturalnego rozdzielenia", np. poprzez stosowanie barierek rozdzielających rożne stada.
W świetle powyższych stwierdzeń nie sposób jednak uznać, iż okoliczność braku odrębności stad - stanowiąca sztuczne warunki - została przez organy udowodniona. Dowodem na to nie może być z pewnością samo w sobie zarejestrowanie stad należących do tych osób w tej samej siedzibie. Zgodnie z definicją siedziby stada zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, są to wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich. Również okoliczność przetrzymywania w jednym budynku zwierząt należących do różnych stad, nie może świadczyć sama w sobie o wykreowania sztucznych warunków.
Należy przypomnieć, iż organ na poparcie swej tezy wskazał tylko na protokół z kontroli i ustalenie, że brak było np. barierek rozdzielających poszczególne stada. Jednak nie wyjaśnił, jak stada mogły być rozdzielone skoro w stadzie mogły być różne typy bydła – krowy, byki, cielęta, a które to nie mogą przebywać razem nawet w obrębie jednego stada, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik Strony. Organ w tym względzie nie poczynił jednak ustaleń ani rozważań.
Z wyjaśnień strony wynikało, że zwierzęta są zakolczykowane indywidualnymi numerami, co pozwalało na identyfikację zwierząt wchodzących w skład jego stada. Za nieuzasadnione należy uznać również lakoniczne uzasadnienie dla omowy uznania za wiarygodne przedłożonych przez stronę rachunków za energię elektryczną.
Wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach lub ustalanej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013). Na poziomie krajowym w art. 29 ust. 3, 4 i 5 ustawy o Planie Strategicznym wskazano odpowiednio, że płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 3 pkt 1a, a do krów - maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 3 pkt 2a. Organy nie przeprowadziły jednak symulacji wskazującej, jakie płatności do zwierząt Skarżący mógłby uzyskać, gdyby zdaniem organu nie stworzył sztucznych warunków w tym zakresie, a jakie uzyskałby przy ewentualnym ich stworzeniu. Nie sposób zatem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić, czy w danej sytuacji można zasadnie postawić stronie zarzut deklarowania do płatności maksymalnej możliwej liczby sztuk zwierząt i czy miało to jedynie na celu uzyskanie płatności, jakich w normalnych warunkach jedno gospodarstwo wspólnie zarządzane przez np. P. P. nie uzyskałoby. Nie bez znaczenia jest również podniesiona w skardze argumentacja, że gospodarstwo Skarżącego oraz pozostałych członków rodziny funkcjonują w zbliżony sposób od wielu lat, zaś sposób hodowli bydła nie budził dotychczas zastrzeżeń organów ARiMR i płatności były przyznawane. Sądowi z urzędu wiadomym jest (z innych postępowań z udziałem Skarżącego), że wydzielenie stad Skarżącego i B. P. miało miejsce już w 2015 r. Nie jest zatem wiadomym, dlaczego dopiero w ostatnich latach (2022 -2023) organy Agencji uznały, że stworzono sztuczne warunki w zakresie hodowli bydła. Słusznie w tym zakresie podnosi Skarżąca, iż sporny przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 posługuje się przesłanką "stworzenia" sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, która to winna być rozpatrywana w pewnym związku czasowym z okresem, w jakim strona ubiega się o przyznanie pomocy finansowej. Zatem brak bezpośredniego, a nawet pośredniego związku czasowego pomiędzy wnioskiem Skarżącego z 2023 r., a sytuacją wydzielenia hodowli zwierząt w 2015 r. nie pozwalają na wysunięcie tak dalece idących konsekwencji względem Skarżącego, jakim jest odmowa przyznania płatności do bydła.
Należy podkreślić, iż to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Przytoczyć w tym miejscu należy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 07.02.2024 roku, sygn. akt I SA/Ol 430/23, zgodnie z którym: "przepisy ustaw o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt nie wykluczają by pod jednym adresem można było zgłosić kilka siedzib stad". W ww. sprawie o zbliżonym do niniejszego stanie faktycznym sprawy sąd wskazał, iż: "analiza zgromadzonych w sprawie dowodów powinna być przeprowadzona w szerszym zakresie, uwzględniającym nie tylko aspekt kosztów działalności rolniczej podmiotów, którym stawia się zarzut sztucznego tworzenia warunków, ale też osiąganych z niej dochodów i ich źródła. W aspekcie kosztów tej działalności wyjaśnienia wymagało zaś, jakie są zasady ponoszenia ich przez producentów rolnych w sytuacji wspólnego użytkowania obór, czego dotychczas nie wyjaśniono. W szczególności nie ustalono źródeł finansowania wydatków na utrzymanie zwierząt. Podkreślić należy, że "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit, b) rozporządzenia nr 1307/2013). Gospodarstwo rolne stanowi zatem wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Powinna posiadać odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości, i powinna być zarządzana przez rolnika. W ocenie Sądu, wszystkie te aspekty działalności rolniczej powinny podlegać kompleksowej ocenie organów". Z argumentacją przytoczoną w powyższym orzeczeniu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni się zgadza.
Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu art. 66 ustawy o Planie Strategicznym. Z unormowań tych wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie jednak ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. W tym kontekście naruszono przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie uzasadniły tez, które postawiły. Z kolei uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie pozwalają na obecnym etapie na przesądzenie, czy naruszono art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i pozostałe wymienione w skardze przepisy prawa materialnego.
Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w obrotu prawnego.
Dodatkowo dostrzec należy, że organy Agencji wykluczyły z pomocy zadeklarowane przez Skarżącego działki rolne wymienione w decyzji z uwagi na brak posiadania przez Skarżącego tytułu prawnego do ich użytkowania.
Przepis art. 22 ustawy o Planie Strategicznym stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Powyższy przepis odmiennie reguluje warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w poprzednim stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), zgodnie z którym płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało to ograniczenie.
Natomiast z aktualnie obowiązującego art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wynika, że wymóg posiadania tytułu prawnego odnosi się do wszystkich posiadaczy gruntów, nie tylko do użytkujących ziemię będącą własnością Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania płatności w odniesieniu do kampanii 2023 r. nie jest wystarczające jej użytkowanie przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny. Państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Polski ustawodawca skorzystał z tej możliwości i wprowadził w art. 22 cyt. ustawy wymóg legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do użytkowanej nieruchomości, co skutkuje stwierdzeniem, że brak wykazania takiego tytułu implikuje odmowę przyznania wnioskowanych płatności.
Wobec powyższego rację trzeba przyznać organom Agencji, że w przypadku gruntu nie jest wystarczające władanie (użytkowanie, posiadanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym. Podobnie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym to nie organ, lecz wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia dowodów na dysponowanie tytułem prawnym do zgłoszonych do płatności działek rolnych.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący - co bezsporne - dowodów potwierdzających spełnienie tego wymogu w stosunku do wykluczonego areału nie przedłożył.
Niemniej jednak, Sąd dostrzega, iż poczynione ustalenia faktyczne są następstwem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Jak już wyżej wskazano, na gruncie niniejszej sprawy konieczne było ustalenie, czy Skarżący dysponował tytułem prawnym do każdej ze zgłoszonych we wniosku do płatności działki rolnej. Istotne jest przy tym wskazanie, że w przypadku wniosków o przyznanie płatności za 2023 r. - jak w niniejszej sprawie - obowiązek legitymizowania się tytułem prawnym do gruntu aktualizuje się na dzień 31 maja 2023 r., co wprost wynika z treści art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Zatem datą, z perspektywy której organy Agencji winny ocenić wniosek Skarżącej pod kątem spełnienia wymogu z art. 22 w/w ustawy był właśnie dzień 31 maja 2023 r. Natomiast wcześniejsza sytuacja prawna wnioskodawcy odnośnie prawa do gruntów pozostaje bez wpływu na uprawnienie do płatności za 2023 r.
Zauważyć również należy, że z treści art. 16 i 17 ustawy o Planie Strategicznym wynika, że co do zasady pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, który składa się za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji w sposób określony w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z powyższego wynika, że postępowanie o przyznanie płatności jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, a decyzje w sprawie przyznania płatności organ wydaje w oparciu o dane podane przez producenta rolnego we wniosku jak też wszelkich zmianach i korektach tego wniosku. Złożony wniosek o przyznanie płatności wiąże organ, który decydując o przyznaniu pomocy, musi odnieść się do danych w nim zawartych i te dane poddać kontroli administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że ubieganie się o płatności następuje w ramach procedury uproszczonej, polegającej na elektronicznym składaniu wniosku na dostarczonych formularzach, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują, by warunkiem koniecznym procedowania o pomoc było załączenie do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do przyznania pomocy (formularz aplikacyjny przewiduje w tym względzie tylko złożenie przez producenta rolnego stosownych oświadczeń). Zatem dopiero w wyniku kontroli wniosków otwiera się możliwość weryfikacji informacji zawartych w dokumentach aplikacyjnych, co z reguły wiąże się z koniecznością wszczęcia postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku (chyba, że wystarczająca okaże się kontrola dokonana w oparciu o dane będące w zintegrowanym systemie danych bądź ze źródeł danych będących w dyspozycji władz krajowych do celów wniosków o płatność). Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne. Warunkiem jest jednak prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
W sprawie niniejszej organy jednak nie zrealizowały tego obowiązku w należyty sposób. Sąd podkreśla, że z opisanych wyżej powodów badanie spełnienia warunku dysponowania tytułem prawnym do gruntu powinno być poprzedzone uprzednim wezwaniem wnioskodawcy do przedłożenia odpowiednich dokumentów w tym względzie (aktów notarialnych, umów cywilnoprawnych) wskazujących na dysponowanie nieruchomością na podstawie tytuły prawnego w 2023 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ I instancji w ramach postępowania prowadzonego w zakresie wniosku Skarżącego za 2023 r. zaniechał takiego działania, czego powodem - jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - było stanowisko, że do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy wystarczający jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania prowadzonego wobec Strony w sprawie płatności za rok poprzedni (2022). Według organu najważniejsze ustalenia dotyczące postępowań z 2022 r. zostały poczynione po złożeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 r., w związku z tym wszystkie zebrane dowody przekładają się na rozstrzygnięcie sprawy kampanii na 2023 r.
Ze stanowiskiem tym, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić z uwagi na zmianę stanu prawnego dotyczącego warunków przyznawania płatności oraz naruszenia przepisów postępowania w przeprowadzeniu postępowania dowodowego dotyczącego 2022 r. , co stało się podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu decyzji organów dotyczących płatności za 2022 r.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że brak wezwania Skarżącego w tej sprawie do złożenia dokumentów potwierdzających prawo do deklarowanych gruntów w 2023 r. trzeba ocenić jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodu zaniechania organu Skarżący został bowiem pozbawiona możliwości działania w sprawie i obrony swych praw. Zwłaszcza, że składając wniosek podpisał formularz z oświadczeniem m.in., że grunt deklarowany do płatności będzie/jest/był w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2023 r. na podstawie tytułu prawnego. Sąd podkreśla, że włączenie do akt sprawy wezwania skierowanego do Strony w tym zakresie w ramach postępowania w sprawie płatności za 2022 r. nie mogło w żaden sposób konwalidować stwierdzonego uchybienia. Organ zobowiązany był bowiem wezwać Skarżącego do uzupełnienia wniosku w tej konkretnie prowadzonej sprawie, czyli dotyczącej wniosku o płatności na 2023 r. Zauważyć przy tym należy, że przesłanka posiadania tytułu prawnego do gruntu - wyznaczająca, wskutek opisanej wyżej zmiany stanu prawnego, zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie niniejszej - w postępowaniu dotyczącym płatności na 2022 r. była irrelewantna prawnie (wówczas istotne było jedynie wykazanie posiadania gruntów, nawet bez tytułu prawnego, polegającego na ich faktycznym użytkowaniu rolniczym przez producenta rolnego). Co prawda w postępowaniu dotyczącym roku 2022 organ badał również tą kwestię, wzywając Skarżącego do przedstawienia dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny do działek rolnych objętych wnioskiem, jednakże Sądowi wiadomo z urzędu, i na co również zwraca uwagę Skarżący, iż nie został on zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, co stanowi istotną wadliwość procesową. Przeprowadzenie tej czynności w obecności Strony przy jednoznacznym określeniu ram czasowych, do których odnoszą się złożone zeznania pozwoliłoby na definitywne wyeliminowanie wątpliwości co do przydatności złożonych zeznań w procesie oceny wniosku Skarżącego dotyczącego przyznania płatności na 2023 r.
Wskazać w tym miejscu należy, że art. 22 ustawy o Planie Strategicznym nie precyzuje zakresu znaczeniowego zwrotu "na podstawie tytułu prawnego", ani też nie przewiduje wymogów co do formy dowodów potwierdzających spełnienie tego warunku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem tego terminu, w myśl którego tytułem prawnym do gruntu jest wynikające z prawa własności lub z czynności cywilnoprawnej, ustawy lub decyzji administracyjnej uprawnienie konkretnej osoby do korzystania z gruntu. Oznacza to, że warunek posiadania prawa do gruntu może zostać spełniony przez wszystkie dopuszczone prawem formy, jak np. tytuł własności, współwłasności, umowa dzierżawy, poddzierżawy, użyczenie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, przy ocenie sposobu udokumentowania posiadania prawa do gruntu na podstawie stosunków obligacyjnych należy uwzględnić przepisy kodeksu cywilnego dotyczące formy dokonywania czynności prawnych, w tym art. 73 § 1 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, dokumentową albo elektroniczną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Mając zatem na uwadze realia sprawy, istotne jest wskazanie, że przepisy dotyczące umowy dzierżawy nie przewidują nieważności przy zawarciu jej w formie ustnej, wobec czego przyjąć należy, że umowa dzierżawy zawarta w formie ustnej jest tak samo ważna i wiążąca strony, jak umowa zawarta w formie pisemnej. Przy czym nie można tracić z pola widzenia, iż dostarczenie dowodów na potwierdzenie posiadania prawa do gruntu obciąża wnioskodawcę (art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym). O ile więc zawarcie umowy dzierżawy w formie ustnej spełnia warunek legitymizowania się tytułem prawnym, o tyle wnioskodawca musi wykazać, za pomocą wszelkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, że do zawarcia takiej umowy ustnej faktycznie doszło i że obowiązywała ona w czasie istotnym dla oceny przesłanek przyznania płatności.
W ocenie Sądu, chociaż bezsprzecznie rację ma organ, że osoby użytkujące działki rolne wbrew woli ich właścicieli, z oczywistych względów nie posiadają tytułu prawnego do gruntu i tym samym nie spełniają przesłanki przyznania płatności do tych działek - to jednak uzasadnione okazały się zawarte w skardze zastrzeżenia co do wartości dowodowej włączonych do akt dowodów z zeznań świadków, przeprowadzonych z naruszeniem procedury administracyjnej, tj. bez zawiadomienia Strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, stosownie do art. 79 § 1 kpa. Wprawdzie, wbrew zarzutom skargi, organy w sprawie niniejszej formalnie nie naruszyły art. 79 § 1 kpa, albowiem - jak wynika z akt sprawy - w tym postępowaniu dowody z zeznań świadków nie były prowadzone, zamiast tego wykorzystano zeznania przeprowadzone w postępowaniu w przedmiocie płatności na 2022 r., niemniej jednak - co przyznał organ odwoławczy - w tamtym postępowaniu podczas procedury przeprowadzania dowodów z zeznań świadków doszło do uchybienia w postaci niedochowania przez Kierownika Biura Powiatowego w Strzelcach Opolskich wymogów przewidzianych w art. 79 § 1 kpa. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że ocena wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy powinna uwzględniać treść art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym, który to przepis ogranicza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd ma świadomość, że przepisy w/w ustawy w istotny sposób modyfikują ogólne postępowanie administracyjne, ograniczając zasadę prawdy obiektywnej (poprzez przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Niemniej jednak należy zauważyć, że żaden przepis ustawy o płatnościach nie wyłącza stosowania art. 79 kpa, a co za tym idzie, modyfikacja w/w zasad w żaden sposób nie zwalnia organu z obowiązku poinformowania Strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, w szczególności, jeżeli z taką inicjatywą występuje sam organ prowadzący postępowanie. Podkreślić należy, że art. 66 ust 1 pkt 4 ustawy nie przewiduje warunku, by chęć uczestnictwa strony w postępowaniu została zakomunikowana organowi niezwłocznie po wszczęciu tego postępowania, przeciwnie przepis ten wyraźnie wskazuje, że żądanie w tym zakresie może być zgłoszone w każdym stadium postępowania. Strona postępowania w sprawie płatności ma więc prawo przystąpić do udziału w tym postępowaniu dopiero w reakcji na określone czynności dowodowe, przeprowadzone czy to z jej inicjatywy, czy to z inicjatywy organu, czego jednak w tym drugim przypadku z przyczyn oczywistych nie mogłaby uczynić, jeśli organ uchybi obowiązkowi, o którym mowa w art. 79 § 1 kpa. W rezultacie Sąd stoi na stanowisku, że jeśli to organ ARiMR we własnym zakresie podejmuje określone czynności dowodowe, dopuszczając się przy tym naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia danego dowodu, to ocena skutków takiego uchybienia winna być traktowana jako naruszenie wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bez względu na ograniczenie tej zasady, zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym. Przewidziany bowiem w tym przepisie wymóg formalny dotyczący wystąpienia przez stronę z żądaniem czynnego uczestnictwa w postępowaniu - skoro nie ma ona wiedzy o podejmowanych przez organ działaniach - nie może, zdaniem Sądu, prowadzić do sytuacji, że strona jest obarczana negatywnymi konsekwencjami zaniedbania organów. W ocenie Sądu odmienne stanowisko (postulowane przez organ) prowadziłoby do wypaczenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 ust 1 kpa) oraz wskazanej wyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że wady formalne, którymi obarczone były włączone do akt dowody ze źródeł osobowych, skutkowały koniecznością powtórzenia w niniejszym postępowaniu czynności dowodowych w tym zakresie, tym razem z zachowaniem wymogu z art. 79 § 1 kpa. Tak się jednak nie stało. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dowody obarczone wadą formalną w stopniu negującym możliwość uznania ich za mające wartość dowodową w tej sprawie.
Podsumowując tą część rozważań Sąd stwierdza, stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o nienależycie zebrany, nierzetelnie rozpatrzony i wadliwie oceniony materiał dowodowy. Za wadliwe w tym względzie - zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami - należało uznać stanowisko organów Agencji, iż dla rekonstrukcji stanu faktycznego w sprawie z wniosku Skarżącej o przyznanie płatności na 2023 r. wystarczające będą dokumenty zebrane w toku postępowania za rok poprzedni. Tym samym dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego ma charakter dowolnej, a nie swobodnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 80 kpa. Organy ARiMR naruszyły również art. 107 § 3 kpa, bowiem sporządzone uzasadnienie oparto na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.
W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie przesądza obecnie o wyniku ponownie prowadzonego postępowania i tym samym rozstrzygnięcia. Brak dostatecznego wyjaśnienia tego zagadnienia nie oznacza jeszcze, że Skarżącemu przysługują płatności. Ponadto Sąd podkreśla, że to wnioskodawca obowiązany jest dostarczyć stosowne dokumenty, jeżeli jego zdaniem mają one potwierdzać zasadność wniosku o płatności. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko Skarżącego i przedstawiane przez niego dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie.
W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu na podstawie powołanego na wstępie rozważań art. 135 ppsa, który nakazuje zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W zakresie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.