I SA/Op 132/25

I SA/Op 132/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Anna Komorowska-Kaczkowska
Grzegorz Gocki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 364
par. 2 i 3
Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 254/2024 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. (dalej określanej jako: Strona, Skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z 10 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich z 12 września 2024 r., w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 25 maja 2022 r. Strona, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich o przyznanie m.in. płatności ONW.
W związku z otrzymanym zawiadomieniem o bezprawnym zajmowaniu gruntów rolnych organ ARiMR wezwał Stronę do wyjaśnienia nieścisłości związanych z posiadaniem tytułów prawnych do zgłaszanych do płatności działek ewidencyjnych.
W odpowiedzi Strona oświadczyła, że część zgłoszonych działek stanowi jej własność a część użytkowana jest w oparciu o ustną umowę dzierżawy. Strona wymieniła także działki będące w dzierżawie jej męża – P. P. Okazała również do wglądu pracownikowi organu akty własności części działek ewidencyjnych. Z kolei w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. Strona oświadczyła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne i okazała do wglądu faktury VAT, świadczące według niej o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
W toku rozpoznania sprawy organ otrzymał kolejne zgłoszenia osób trzecich o użytkowaniu działek rolnych objętych wnioskiem o płatności bez zgody ich właścicieli, w związku z czym przeprowadził szereg czynności dowodowych w kierunku ustalenia zasadności ubiegania się przez Stronę o płatności ONW. W tym względzie wystąpił do stosownych organów o udostępnienie danych osobowych właścicieli działek deklarowanych przez Stronę, przeprowadził kontrole na miejscu w gospodarstwie Strony w zakresie kwalifikowalności powierzchni (w dniach 21.08.2023 r-04.09.2023 r.), jak i w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt (w dniu 06.11.2023 r.) a także przeprowadził dowody ze źródeł osobowych (zeznań świadków: K. F., B. K., M. D., P. M. i R. M.).
Podczas przesłuchania świadkowie wskazali następujące okoliczności:
- K. F. oświadczył, że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr a, nie zawarł umowy dzierżawy dotyczącej ww. obszaru, który faktycznie jest użytkowany przez P. P.,
- B. K. zeznała, że działkę ewidencyjną nr b i c oddała w dzierżawę P. P.,
- M. D. zeznała, że działkę ewidencyjną nr d oddała w dzierżawę P. P., który ten obszar użytkuje do dziś,
- P. M. wskazał, że działka ewidencyjna nr e nie jest przedmiotem dzierżawy, P. P. użytkuje ją wbrew woli świadka,
- R. M. poinformował, że działka ewidencyjna nr f nie jest przedmiotem umowy dzierżawy, działka jest użytkowana wbrew woli świadka.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z 11 kwietnia 2024 r. odmówił Stronie przyznania płatności ONW, uznając, że doszło do stworzenia przez producenta sztucznych warunków prowadzenia hodowli bydła.
Decyzją z 27 czerwca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie tzw. "sztucznych warunków" w odniesieniu do jednego schematu pomocowego nie powoduje, iż zasadnym staje się nieprzyznanie płatności w ramach innego składnika pomocy finansowej.
Po ponownej analizie sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich decyzją z 12 września 2024 r. przyznał Stronie płatności ONW w łącznej wysokości 3.587,18 zł. Z pomocy wykluczono działki rolne o łącznej powierzchni 32,83 ha, wskutek stwierdzenia, że wobec części działek Strona nie dysponowała tytułem prawnym a inne nie były przez nią użytkowane rolniczo. Ponadto organ wyłączył z płatności działkę rolną AG, stwierdzając, że jej powierzchnia nie przekroczyła minimalnej powierzchni uprawnionej do dopłat.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji brak podstaw prawnych do żądania wykazania się tytułami prawnymi do działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności ONW. Zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2024 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania płatności ONW. Wskazał m.in., że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298), zwanej dalej w skrócie "uwrow") ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Z kolei organ, przed którym toczy się postępowanie obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dalej organ wyjaśnił, że przesłanki uprawniające do płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie ONW"). Organ przytoczył § 2 § 3 i § 6 tego rozporządzenia ONW, wskazując, że wśród przesłanek otrzymania płatności wskazano m.in. warunek posiadania przez rolnika użytków rolnych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (...).
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 23 grudnia 1995 r.). Zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i kraje członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.
Rozpatrując okoliczności faktyczne sprawy w świetle powołanych regulacji, organ odwoławczy zauważył, że zadeklarowany przez Stronę areał można podzielić, za organem I instancji, na trzy grupy, tj.: 1) działki rolne, które kwalifikują się do objęcia ich systemem pomocy finansowej, 2) obszary, które nie były użytkowane rolniczo przez Stronę oraz 3) działki niekwalifikujące się do płatności z uwagi na prowadzenie na nich działalności wbrew woli właścicieli (brak tytułu prawnego).
W odniesieniu do pierwszej kategorii działek organ odwoławczy ocenił ustalenia organu I instancji jako prawidłowe, zarówno w stosunku do obszaru kwalifikującego się do płatności ONW, jak i zastosowanych stawek pomocy finansowej.
Kontrolując kwestię płatności względem drugiej kategorii działek rolnych, tj. areału nie będącego w dyspozycji Strony lecz P. P., organ zaznaczył, że wykaz tych działek Strona przedstawiła w oświadczeniu z 20 lutego 2023 r. W tymże piśmie Strona poinformowała organ Agencji, cyt: "Reszta działek, zgodnie z załącznikiem nr 3, działki są dzierżawione na podstawie dzierżaw pisemnych i ustnych na mojego męża P. P. lecz dopłaty są pisane na mnie ze względu na uprawę w kompleksie." Zdaniem organu, z zaprezentowanej wypowiedzi wynika, że Strona nie tylko nie posiada tytułu prawnego do deklarowanych obszarów, ale co ważniejsze, nie prowadzi na nich we własnym imieniu działalności rolniczej. Owe działki są jedynie zgłaszane (ujawnione) w złożonym przez nią wniosku o płatność, o czym świadczy stwierdzenie Strony "(...) dopłaty są pisane na mnie (...)". Innymi słowy, rola Strony, jak chodzi o użytkowanie omawianych gruntów rolnych, zaczyna się i kończy w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. Powoduje to, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, gdyż omawiane działki nie były w posiadaniu Strony.
Organ odwoławczy zaakceptował także stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania płatności Stronie względem trzeciej kategorii działek rolnych była uzasadniona, z uwagi na brak tytułów prawnych do ich użytkowania. Zaznaczył, że chociaż prawo krajowe przewiduje taki obowiązek jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych należących do zasobu zarządzanego przez KOWR, niemniej jednak w świetle wskazań płynących z wyroku TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z 17 grudnia 2020 r., uzależnienie przyznania płatności od wykazania tytułu prawnego jest konieczne, także względem gruntów nie będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. W tymże wyroku TSUE stwierdził, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. Organ podniósł przy tym, że powyższy wyrok TSUE należy stosować bezpośrednio w państwach członkowskich Unii Europejskiej, a zatem nawet pomimo braku istnienia bezpośredniego przepisu prawnego wprowadzającego warunek posiadania tytułu prawnego do zgłaszanych do płatności działek rolnych.
Wobec powyższego Dyrektor ARiMR stanął na stanowisku, że brak tytułów prawnych do deklarowanych działek powoduje konieczność wykluczenia części działek z pomocy, pomimo że w rozpatrywanej sprawie nie miał miejsca tzw. "konflikt kontroli krzyżowej". W ocenie organu z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu Strony wbrew woli właścicieli działek, należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe wykazało, że w niektórych przypadkach (np. działki ewidencyjne należące do R. M. K. M., M. D.) właściciele gruntów nie wyrażali zgody na ich użytkowanie przez Stronę. Oświadczenia części producentów pokazują, że Strona niejednokrotnie działała jawnie wbrew woli właścicieli.
Tym samym, według organu, Strona nie mogła otrzymać płatności do działek rolnych użytkowanych bez zgody ich właścicieli (a często wbrew ich woli). Wymaganie tytułu prawnego należy bowiem rozumieć w tym kontekście, jako prawo do dysponowania gruntami w danym okresie (tj. w ciągu roku kalendarzowego, w którym składany był wniosek o przyznanie płatności), które w okolicznościach niniejszej sprawy nie należały do Strony, gdyż właściciele zgłaszanych przez nią gruntów, w każdej chwili mogli podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty. Innymi słowy, celem wprowadzenia zasady, zgodnie z którą jest konieczność dysponowania gruntami, jest wykluczenie sytuacji, w której w trakcie realizacji zobowiązania, wnioskodawca utraci prawo dysponowania areałem zgłoszonym do pomocy finansowej.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę na zachowanie Strony w toku postępowania, która, jego zdaniem, tylko pozorowała chęć sprostania obowiązkowi z art. 27 ust 2 uwrow, a w rzeczywistości dążyła do maksymalnego utrudnienia organowi wyjaśnienia sprawy, o czym świadczy choćby powtarzająca się maniera odmawiania pracownikom organu zgody na wykonanie kopii składanych dokumentów, co z uwagi na terytorialny zasięg obszarów zgłaszanych do płatności, stanowiło realne utrudnienie w procedowaniu nad sprawą.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że iż podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich rozstrzygnięcie w sprawie przyznania Stronie płatności ONW na rok 2022 jest zgodne z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa, a argumenty Strony przedstawione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję, Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 127 § 1 kpa poprzez wyjście poza granice zaskarżenia decyzji odwołaniem,
2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 i art. 7b kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji bez odniesienia ustaleń faktycznych do stanu prawnego oraz w braku odniesienia się do argumentacji Skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji,
3. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 f Dz.Urz.UE.L Nr 347. str. 549) w związku z art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 608) poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przyjęciu, iż Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności ONW w 2022 r.,
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako: [ppsa] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa) Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy powierzchni uprawnionej do przedmiotowych płatności. Jak bowiem wynika z okoliczności faktycznych sprawy, Skarżąca wnioskowała o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni wynoszącej 52,90 ha. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organy I instancji odmówił przyznania płatności ONW do działek położonych w obrębach: D., D.1 i K. o łącznej powierzchni 32,83 ha (wyszczególnionych na str. 17 decyzji organu I instancji), wskutek stwierdzenia, że wobec części działek Skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym a inne nie były przez nią użytkowane rolniczo. Ustalenia te podtrzymał organ odwoławczy.
Odnosząc się do powyższego sporu między stronami wskazać na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą przyznanych płatności były m.in. przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298 - dalej: uwrow), a także z przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. - dalej: "rozporządzenie ONW").
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013"), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.
W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:
1) na których jest:
a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1c rozporządzenia nr 1307/2013;
2) położonych na obszarach ONW.
Zgodnie zaś z § 2 ust 3 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Jednocześnie przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia ONW zastrzega, że w przypadku gdy użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW są przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatność ONW przysługuje temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy.
Zważyć należy, że przepisy rozporządzenia ONW, w szczególności powołany § 2, nie zawierają definicji "posiadania" przez rolnika użytków rolnych, do powierzchni których ubiega się o płatności. Pomocnym w wykładni pojęcia "posiadania" na gruncie ww. rozporządzenia ONW jest art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, który stanowi: "Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi w 2015 r. jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 na 2015 r. i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie. Dzień ten nie może przypadać później niż ustalona w tym państwie członkowskim data zmiany wniosku o przyznanie pomocy."
Dla wykładni tego przepisu znaczenie normatywne ma motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 2014r. Nr 181. s. 1), który stanowi, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, pkt 50 i nast.)], uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika. Artykuł 15 rozporządzenia delegowanego, zatytułowany "Ustalenie kwalifikujących się hektarów do celów art. 24 ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 rozporządzenia [nr 1307/2013], przewiduje w ust. 2: "W przypadku gdy kwalifikujący się hektar, o którym mowa w ust. 1, jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do działalności rolniczej wykonywanej na tym hektarze oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością."
Takie też rozumienie pojęcia "posiadanie" jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów krajowych, w którym podkreśla się, że istotą przedmiotowych płatności jest to, że są przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 871/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest zatem stanem faktycznym, a nie wyłącznie stanem prawnym. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. Rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22, tamże). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres. W związku z powyższym, aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one w posiadaniu rolnika oraz by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Rolnik nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie, czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek."
Z powyższego wynika, że rolnik nie jest zobowiązany posiadać i przedkładać organowi umów co do wnioskowanych gruntów, dopóki nie zaistnieje ku temu potrzeba wynikająca z konieczności rozstrzygnięcia konkurencyjnych wniosków o uzyskanie płatności. Przesłanką do uzyskania płatności jest bowiem posiadanie gruntu w dyspozycji w określonym przez państwo członkowskie dniu. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie, fakt bezumownego korzystania z gruntu nie będzie stanowił podstawy do odmowy przyznania płatności, jeżeli rolnik posiada grunt w dyspozycji i nie został złożony konkurencyjny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny. W sytuacji więc, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności występuje jeden rolnik posiadający numer identyfikacyjny w krajowym systemie producentów rolnych, który jest w posiadaniu na dzień 31 maja danego roku wymaganą powierzchnię kwalifikowanego obszaru, a jednocześnie deklarowane działki nie są własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (art. 20 ust. 4 uwrow), brak jest podstaw do odmowy przyznania tych płatności nawet wówczas, gdyby owo posiadanie było bez tytułu prawnego, czy posiadania w złej wierze (por. tezę wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1235/22).
Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że organy ARiMR przedwcześnie, bez rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi się kierowały, odmówiły Skarżącej wnioskowanych przez nią płatności do działek o łącznej powierzchni 32,82 ha.
W tym miejscu warto przypomnieć, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz.572, dalej: jako "kpa"). Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, a konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. W art. 27 ust. 1 pkt 2 uwrow obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w wymienionej ustawie ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji ma obowiązek, m.in. zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 uwrow). Ponadto omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11; z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11).
Niemniej jednak trzeba podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy ARiMR nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa) zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pomimo modyfikacji reguł prowadzenia postępowania przed organami ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony, czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez nią dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W szczególności należy zaznaczyć, że określone w art. 27 ust. 2 uwrow przerzucenie ciężaru dowodu nie może prowadzić do naruszenia przez organ zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością (zob. wyroki WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 273/13, WSA w Warszawie z 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10, WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 799/22).
Na tle powołanych przepisów i niekwestionowanej modyfikacji zasad postępowania Sąd uznał, że organy ARiMR nie sprostały powyższym regułom, albowiem nie wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Jak wskazuje analiza akt sprawy i treści wydanych rozstrzygnięć, prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające koncentrowało się przede wszystkim na tym, czy Skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do deklarowanych działek rolnych. W przedłożonych tut. Sądowi aktach sprawy zawarte są trzy wezwania kierowane do Skarżącej w zakresie wyjaśnienia nieścisłości dotyczących wniosku o płatności. Pierwsze z tych wezwań, datowane na 25 stycznia 2023 r., zobowiązywało Stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wymienionych w wezwaniu działek. W kolejnym wezwaniu z 4 kwietnia 2023 r. organ zwrócił się do Strony o przedstawienie danych adresowych wyszczególnionych osób, będących stronami umów dzierżawy oraz, mając na uwadze informację o współposiadaniu działki h - nr g położonej w D. wraz z synem M. P., wezwał Stronę (w pkt 2 pisma) do złożenia wyjaśnień dotyczących działki w zakresie zasad prowadzenia gospodarstwa w kontekście uprawy działek w kompleksie (kto przeprowadza zabiegi, jak są rozliczane, kto sprzedaje plony, kto decyduje o podejmowanych działaniach agrotechnicznych itp.). Strona w reakcji na to wezwanie (pismo z 25 kwietnia 2023 r.) podniosła, że posiadanie tytułu prawnego do użytkowanych działek nie jest warunkiem przyznania płatności i zarzuciła brak podstaw prawnych do domagania się od niej wskazania danych adresowych osób, z którymi zawarto umowę dzierżawy. Odnosząc się natomiast do pkt 2 wezwania Skarżąca okazała do wglądu faktury VAT dot. m.in. zakupu nawozów i sprzedaży zboża, przy czym dowody te nie zostały w jakikolwiek sposób ocenione przez organy w wydanych rozstrzygnięciach. Z kolei trzecie wezwanie z 16 stycznia 2024 r. dotyczyło złożenia wyjaśnień w zakresie płatności do bydła, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W toku postępowania organ przeprowadził również kontrolę na miejscu w gospodarstwie Strony m.in. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jednakże wyniki tej kontroli (udokumentowane w załączonym do akt raporcie - str. 283-312 akt administracyjnych) nie stanowiły podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć i nie dają odpowiedzi na temat podmiotu faktycznie użytkującego rolniczo sporne grunty. Natomiast kolejne czynności dowodowe podjęte przez organ w toku postępowania, tj. wezwania kierowane do innych organów o udzielenie danych adresowych właścicieli gruntów i przesłuchania świadków, prowadzone były w kierunku ustalenia tytułów prawnych do deklarowanych gruntów.
Z opisanego wyżej przebiegu postępowania wynika, że organy pozyskały tylko dowody na okoliczność bezumownego korzystania przez Skarżącą z części gruntów ujętych we wniosku, nie przeprowadziły natomiast żadnego przeciwdowodu dla skutecznego podważenia zawartego we wniosku o płatności oświadczenia Skarżącej, że działki rolne wnioskowane do płatności były w jej posiadaniu na dzień 31 maja 2022 r. (do wyjaśnień Skarżącej z 20 lutego 2023 r., na którym organ odwoławczy oparł tezę, że nie prowadziła ona na działkach wymienionych w załączniku nr 3 działalności rolniczej, Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Tymczasem, jak już wyżej wskazano, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntu, przez co należy rozumieć jego faktyczne użytkowanie. Dla oceny zasadności wniosku o płatności istotne jest więc to, czy rolnik prowadzi na deklarowanym areale działalność rolniczą (posiada decyzyjność w tym zakresie). Nie budzi przy tym wątpliwości, że na gruncie przepisów uwrow (w brzmieniu obowiązującym w 2022 r.) tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest jedynie w przypadkach, gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (art. 20 ust. 4 uwrow). W innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest. Ewentualnie tytuł prawny do gruntu może mieć znaczenie w przypadku konfliktu krzyżowego, co reguluje art. 20 ust. 1 uwrow stanowiąc, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.
W związku z powyższym stwierdzić należy że kierunek postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy ARiMR skupiał się na okoliczności nie mającej znaczenia prawnego z perspektywy przepisów regulujących przyznanie płatności ONW. Organy błędnie bowiem przyjęły, że Skarżąca zobowiązana była legitymować się tytułem prawnym do kwestionowanych działek. Co istotne, w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, by wykluczone działki były przedmiotem konkurencyjnych wniosków o płatności ONW. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020, C-216/19, okoliczność użytkowania przez Skarżącą gruntów bez zgody, a nawet wbrew woli ich właścicieli, powoduje konieczność wyłączenia tych gruntów z płatności.
Zgodnie z tezą wyrażoną w przywołanym wyżej wyroku TSUE: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu" (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia).
Należy jednak zauważyć, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). W ocenie Sądu, z treści tego wyroku wynikają wnioski wręcz przeciwne, niż wywiódł organ. Otóż, w pkt 34 uzasadnienia Trybunał, wskazując, że wyrażenie "w jego dyspozycji" nie zostało zdefiniowane w tym przepisie, wyraźnie podkreślił, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód podstawy prawnej użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji. Ponadto, zgodnie z pkt. 36. wyroku "państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są "w dyspozycji" rolnika, który składa ten wniosek w rozumieniu tego przepisu. Z kolei z pkt. 40. i 41. wyroku wynika, że w przypadku złożenia jednego tylko wniosku na dany obszar istnieje domniemanie, że kwalifikujący się do dopłat obszar pozostaje w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Domniemanie to zostaje podważone dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków. Zgodnie bowiem z powołanymi punktami wyroku: (40) W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone. (41) W takiej sytuacji właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców pozostają kwalifikujące się hektary." Natomiast w pkt. 35 Trybunał nakazał przestrzegać zasady proporcjonalności. Stwierdził: "(...) państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. Jednak w ramach zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C-375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86)."
Wbrew więc stanowisku organu odwoławczego, teza wyrażona w wyroku TSUE w sprawie C-216/19 nie może być uznana za adekwatną do oceny zasadności wniosku Skarżącej. W szczególności nie można podzielić poglądu organu, iż pomimo braku konfliktu krzyżowego w sprawie niniejszej należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego, z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu Strony wbrew woli właścicieli działek. Z przytoczonych bowiem wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku TSUE C-216/19 wyraźnie wynika, że dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, (...) domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje podważone. Zatem a contrario, gdy nie ma "takiej sytuacji", tj. wniosków konkurencyjnych, organ nie ma obowiązku sprawdzania, w czyjej dyspozycji znajdują się grunty; tym bardziej więc nie ma obowiązku weryfikacji tytułu prawnego do nich. Skoro więc w realiach tej sprawy nie zostało obalone domniemanie, iż działki zgłoszone przez Skarżącą do płatności ONW były w 2022 r. w jej dyspozycji (brak konfliktu krzyżowego), to wyrok C-216/19, który zapadł na tle okoliczności faktycznych nie przystających do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, nie mógł stanowić podstawy do wykluczenia spornych działek z pomocy. Z żadnego bowiem punktu tego wyroku nie wynika, aby organ miał ustalać tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, kto użytkuje grunty rolne. Byłoby to zresztą nielogiczne i niweczyło dorobek orzeczniczy TSUE oraz sądowoadministracyjny, który wyraźnie wiąże prawo do płatności z dysponowaniem gruntem i jego faktycznym użytkowaniem, a nie z tytułem prawnym do gruntu.
Podsumowując, stwierdzić należy, że wyrok TSUE w sprawie C 216/19 należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek, brak jest podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem, któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty, skoro jest tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego.
Nietrafny jest też pogląd organu, iż o prawie do dysponowania gruntami (ich faktycznego posiadania) trudno mówić w sytuacji, gdy osoby mające prawo własności takich gruntów w każdej chwili mogą podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty. Sąd zauważa, że posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możliwość władania rzeczą (wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 407/17). Jeżeli dany podmiot "włada" określoną rzeczą, to znaczy, że inny podmiot takiego władania jest pozbawiony. W rezultacie potencjalna, czysto hipotetyczna możliwość podjęcia przez właściciela środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania, dopóki takie kroki nie zostaną rzeczywiście podjęte, nie będzie wywoływać skutków w zakresie stanu posiadania. Innymi słowy, dopiero w przypadku faktycznego wystąpienia przez osoby dysponujące prawem własności do działek ze stosownym roszczeniem przeciwko posiadaczowi zajmującemu grunty bezumownie, możliwe jest stwierdzenie, że posiadanie zostało "zakłócone", co w tej sprawie nie miało miejsca.
W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia wymaganie przez organ, aby Skarżąca wykazała tytuł prawny do deklarowanych we wniosku działek. Przepisy rozporządzenia ONW odwołują się bowiem do posiadania działki przez rolnika, zatem jedynie to kryterium, w rozumieniu wyżej przedstawionym, tj. jako realne uprawianie deklarowanego areału, może być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o płatności. Nie ma znaczenia przy braku konfliktu krzyżowego "prawo" rolnika do gruntu. Uprawnionym do przyznania płatności jest ten rolnik, który działką włada. Może to być przy tym władanie bezumowne. W tym zakresie można odwołać się do wyroku TSUE z 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09, w zakresie w jakim odnosi się on do konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Stwierdził mianowicie że "do przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa rolnika nie jest konieczne, aby dany rolnik dysponował nim na podstawie umowy dzierżawy lub innego typu odpłatnej umowy oddania w używanie o takim samym charakterze. Grunt taki może być oddany za samo opłacanie od niego należnych składek czy nawet samo jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. W takich sytuacjach rolnik również jest uprawniony do uzyskania płatności."
Tym samym, w zakresie działek zaliczonych w skarżonej decyzji do trzeciej grupy (wyłączonych z płatności z powodu braku tytułu prawnego), organy ARiMR naruszyły prawo procesowe i materialne, żądając wykazania okoliczności nie mających znaczenia przy przyznawaniu uprawnienia do płatności ONW. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany uwzględnić rozważania Sądu, przyjmując właściwą wykładnię przepisów unijnych i krajowych oraz akceptując fakt, że analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19 prowadzi do wniosku, iż posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w przepisach ustawy (art. 20 ust 4 uwroz) oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika).
Wadliwe okazało się również rozstrzygnięcie w zakresie niezakwalifikowania do płatności działek, które według organu odwoławczego nie znajdowały się w posiadaniu Skarżącej lecz jej męża P. P. Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organ odwoławczy oparł jedynie na treści pisma Skarżącej z 20 lutego 2023 r., w którym oświadczyła ona, cyt: "Reszta działek, zgodnie z załącznikiem nr 3 (6 stron) działki są dzierżawione na podstawie dzierżaw pisemnych i ustnych na mojego męża P. P. lecz dopłaty są pisane na mnie ze względu na uprawę w kompleksie".
W ocenie Sądu, przytoczone wyżej oświadczenie Skarżącej absolutnie nie uprawnia do formułowania tego rodzaju wniosku - jak przyjął organ - że Skarżąca nie prowadzi na tych gruntach we własnym imieniu działalności rolniczej. To bowiem, że zgodnie z tym oświadczeniem, P. P. dysponuje prawem dzierżawy (posiadanie zależne) do wyszczególnionych w załączniku nr 3 działek, nie wyklucza automatycznie, jak zdaje się uważać organ, możliwości ich uprawy przez Skarżącą, na zasadzie faktycznego władania (w porozumieniu z mężem). Dostrzec przy tym należy, że w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, by P. P. występował z wnioskiem o płatności do działek wskazanych w załączniku nr 3. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia: w czyjej dyspozycji przedmiotowe działki pozostawały w 2022 r., tj. który z małżonków P. posiadał decyzyjność co do ich uprawiania. Wbrew twierdzeniom organu kwestii tej, z przyczyn wyżej wskazanych, nie wyjaśnia omawiane pismo Skarżącej z 20 lutego 2023 r., zatem dowód ten nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do odmowy Stronie przyznania płatności ONW do przedmiotowych działek. Niezrozumiały dla Sądu jest również tok rozumowania organu, który bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, ze stwierdzenia Skarżącej, iż dopłaty są pisane na nią ze względu na uprawę w kompleksie, wyciągnął wniosek, że rola Skarżącej, jak chodzi o użytkowanie omawianych gruntów rolnych, zaczyna się i kończy w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. Wobec powyższego, za dowolną Sąd uznał ocenę, że przedmiotowe działki nie znajdowały się w posiadaniu Skarżącej, co powoduje, że podjęte rozstrzygniecie jest arbitralne i nie pozwalające na kontrole poprawności rozumowania organu.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o nienależycie rozpatrzony i wadliwie oceniony materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, które skutecznie podważałby stanowisko Skarżącej, w ocenie której użytkuje ona sporne działki. Tym samym dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego ma charakter dowolnej, a nie swobodnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 80 kpa. Organy ARiMR naruszyły również art. 107 § 3 kpa, bowiem sporządzone uzasadnienie oparto na błędnej ocenie przepisów prawa materialnego i niepełnym materiale dowodowym. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie przesądza obecnie o wyniku ponownie prowadzonego postępowania i tym samym rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że kwestie związane z ustaleniem, czy Skarżąca faktycznie użytkowała rolniczo sporne działki nie została jednoznacznie wyjaśniona. Brak dostatecznego wyjaśnienia tego zagadnienia nie oznacza jeszcze, że Skarżącej przysługują płatności. Ponadto Sąd podkreśla, że to wnioskodawca obowiązany jest dostarczyć stosowne dokumenty, jeżeli jego zdaniem mają one potwierdzać zasadność wniosku o płatności. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie. Specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się bowiem z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania. Tut Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 222/23, w którym wskazano: "To rolnik ponosi konsekwencje nieudowodnienia faktu istotnego dla złożonego wniosku. (...) Rolą organu jest zatem przeprowadzenie wszelkich dowodów zgłoszonych przez rolnika, a także innych dowodów, o których ma wiedzę i uzna je za istotne w sprawie. Jednak w postępowaniu o przyznanie płatności nie obowiązują domniemania prawdziwości złożonego wniosku, czy tłumaczenia na korzyść występujących w sprawie wątpliwości dowodowych. Jeżeli jakiś fakt nie został przez rolnika wykazany, a dla realizacji jego wniosku wykazanie tego faktu jest konieczne, to wówczas organ ma prawo odmówić mu przyznania dopłaty."
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko Skarżącej i przedstawiane przez nią dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie.
W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W zakresie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.