I SA/OP 132/23

I SA/Op 132/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Komorowska-Kaczkowska
Grzegorz Gocki
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1326/23 - Wyrok NSA z 2024-08-30
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 91 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 240 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 8 marca 2023 r., nr 7/14/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 790/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Namysłów jest uchwała Nr 7/14/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 8 marca 2023 r., orzekająca nieważność § 2 uchwały nr 790/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok oraz załącznika nr 2 "Plan wydatków budżetowych" do tej uchwały - w określonym w uchwale zakresie. Uchwałą nr 7/14/2023 z dnia 8 marca 2023 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1668), zwanej dalej "u.r.i.o." oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", orzekło nieważność § 2 uchwały nr 790/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok oraz załącznika nr 2 "Plan wydatków budżetowych" do tej uchwały w następującym zakresie:
a) dział 750 Administracja publiczna, rozdział 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego: plan na 2023 rok 21 500,00 zł, wydatki bieżące 21 500,00 zł, wydatki jednostek budżetowych 21 500,00 zł, wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań 9 500,00 zł;
b) dział 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92105 Pozostałe zadania w zakresie kultury: plan na 2023 rok 284 138,06 zł, wydatki bieżące 284 138,06 zł, wydatki jednostek budżetowych 284 138,06 zł, wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań 284 138,06 zł,
z powodu naruszenia art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p., ustawą o finansach publicznych" oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. Równocześnie Kolegium ustaliło budżet Gminy Namysłów na 2023 rok w części dotkniętej nieważnością:
a) dział 750 Administracja publiczna, rozdział 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego: plan na 2023 rok 116 492,00 zł, wydatki bieżące 116 492,00 zł, wydatki jednostek budżetowych 116 492,00 zł, wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań 104 492,00 zł,
b) dział 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92105 Pozostałe zadania w zakresie kultury: plan na 2023 rok 189 146,06 zł, wydatki bieżące 189 146,06 zł, wydatki jednostek budżetowych 189 146,06 zł, wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań 189 146,06 zł.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego.
Do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej też jako: organ nadzoru) doręczono uchwałę nr 790/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska, powołując w podstawie prawnej m. in. art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 u.s.g. oraz art. 211, 212, 214, 222 u.f.p., uchwaliła budżet Gminy Namysłów na rok 2023.
Pismem F.3021.1.2023.ASK z dnia 02.02.2023 r. Burmistrz Namysłowa poinformował organ nadzoru o zmianach wprowadzonych przez radnych Rady Miejskiej w Namysłowie na sesji w dniu 26 stycznia 2023 r. do uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej na lata 2023-2036 oraz uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok. W piśmie wskazano m. in.:
"1) Poprawka zgłoszona przez Radnego Rady Miejskiej w Namysłowie Pana J. F. zmniejsza plan finansowy wydatków w klasyfikacji 750-75075 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych na kwotę 97 000,00 zł, obejmujący środki finansowe, na które Gmina Namysłów zaciągnęła zobowiązania na 2023 rok na łączną kwotę 94 992,00 zł w postaci podpisania umów w dniu 09.01.2023 r. na następujące zadania:
— skład i druk materiałów promocyjnych Gminy Namysłów w magazynie "[...]", na które w klasyfikacji budżetowej 750-75075-4300 zostały zaangażowane środki na kwotę 90 000,00 zł. Umowa została podpisana na okres od 09.01.2023 r. do 31.12.2023 r.,
— świadczenie przez [...] usługi promocji, polegającej na emisji na antenie [...] oraz umieszczaniu na stronie internetowej [...] informacji o działalności (m.in. inwestycyjnej) Gminy Namysłów na kwotę 4 992,00 zł w klasyfikacji budżetowej 750-75075¬4300.
Umowa została podpisana na okres od 09.01.2023 r. do 31.12.2023 r.
Wobec powyższego środki zaangażowane w klasyfikacji budżetowej 750-75075 na realizację powyższych umów nie mogą być przeniesione na inne zadania. Za realizację zadań w tym zakresie Gmina Namysłów otrzymała już faktury za usługi zrealizowane w miesiącu styczniu 2023 r., jednakże ze względu na brak planu finansowego w klasyfikacji 750-75075-4300 nie jest możliwa do realizacji płatność na rzecz Wykonawców za wykonane usługi. Zgodnie z poprawką Radnego środki w wysokości 97 000,00 zł zostały przeniesione do klasyfikacji 921-92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych, na współorganizację komercyjnego festiwalu muzycznego "[...]".
Po dokonanej analizie zaangażowanych środków w klasyfikacji 750-75075 do przeniesienia na 921-92105 zostałyby środki w wysokości 2 008,00 zł. (...)".
Uchwałą nr 5/9/2023 z dnia 15 lutego 2023 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej też jako: Kolegium) stwierdziło w uchwale nr 790/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok naruszenie polegające na ustaleniu w § 2 uchwały oraz w załączniku nr 2 do uchwały "Plan wydatków budżetowych", planu wydatków bieżących w dziale 750 Administracja publiczna, rozdział 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego, w wysokości która nie zabezpiecza realizacji umów zawartych przez organ wykonawczy na podstawie obowiązującego od 1 stycznia 2023 r. projektu uchwały budżetowej Gminy Namysłów na rok 2023, co narusza art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g.
Kolegium wezwało jednostkę w trybie art. 12 ust. 1 u.r.i.o. do usunięcia nieprawidłowości w terminie do 3 marca 2023 r. poprzez zmianę uchwały budżetowej na 2023 rok w sposób zgodny z postanowieniami ww. przepisów.
W dniu 1 marca 2023 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wpłynęła uchwała nr 832/VIII/23 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok, z której wynika, iż Rada Miejska w Namysłowie, w terminie wskazanym w ww. uchwale Kolegium nie doprowadziła do zmiany uchwały budżetowej we wskazanym zakresie.
Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie przedstawił stanowisko m.in. w związku z uchwałą 5/9/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. W piśmie wskazano, że radni mają wiele wątpliwości w zakresie finansowania przez Gminę Namysłów gazety [...], a Kolegium odniosło się tylko do jednej przesłanki. Jak wskazano w piśmie "Grupa Radnych dalej nie jest przekonana, że wydatkowanie publicznych pieniędzy na sponsorowanie prywatnej gazety jest celowe. (...) rozpatrywanie finansów publicznych jedynie pod kątem zawartej umowy, bez ustalenia całości stanu faktycznego pozostawia wiele wątpliwości, czy jest przez Burmistrza Namysłowa prawidłowo przestrzegana ustawa o finansach publicznych. Przede wszystkim wnoszę o ustalenie, czy cel wydatkowania pieniędzy służy gminie i zawiera się w katalogu zaspokajania publicznych potrzeb. Potrzeba rzetelnego informowania mieszkańców winna mieć parametr co najmniej obiektywności."
W dniu 8 marca 2023 r. odbyło się posiedzenie Kolegium organu nadzoru. W posiedzeniu tym brał udział przedstawiciel Gminy. Radny Rady Miejskiej w Namysłowie podtrzymał stanowisko co do art. 240 ust. 2 u.f.p., czyli dotyczące ograniczeń jakie posiada rada gminy w zakresie dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Radny wskazał, że "(...) organ stanowiący ma prawo kontrolować działania i decydować o pewnych kwestiach, taki też był cel i działanie radnych, czyli usunięcie tego zadania z budżetu Gminy, bowiem w naszej ocenie i jest to poparte piśmiennictwem nie mieści się to w zadaniach własnych gminy. (...) jeżeli ze środków publicznych są finansowane materiały o charakterze propagandowym, nieprawdziwym, szkalującym no to nie mieści się to w żaden sposób w zadaniach własnych gminy, ani nie służy to zaspakajaniu zbiorowych potrzeb, tylko potrzeb danych osób".
Przewodniczący Kolegium wskazał, że w sytuacji gdy w budżecie są zaplanowane wydatki na zadania związane ze zlecaniem ogłoszeń, reklam, dokumentów w gazecie, która jest wydawana przez prywatny podmiot, to zadanie może być realizowane w sposób zapewniający informowanie społeczności lokalnej z poszanowaniem zasad i standardów. Jednak kwestia celowości, czy gospodarności w zakresie realizacji tego zadania jest kwestią, która wykracza poza kompetencje Izby.
Kolegium stwierdziło, że analiza przebiegu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 26 stycznia 2023 r. wskazuje, iż w trakcie sesji budżetowej wprowadzono kilka poprawek, w wyniku, których doszło do zmniejszenia wydatków w rozdziale 75075, w tym następujące poprawki:
1) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 90 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - udział w wydawnictwach obcych,
2) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 7 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - reklama w mediach,
3) zwiększenie wydatków bieżących o kwotę 97 000,00 zł w rozdziale 92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - współorganizacja festiwalu muzycznego "[...]".
W wyniku wniesienia wszystkich poprawek plan wydatków w rozdziale 75075 zmniejszono do wysokości 9 500,00 zł (wydatki związane z realizacją zadań statutowych).
Nie kwestionując możliwości dokonywania zmian w zakresie zmiany planu wydatków przez Radę Miejską na sesji budżetowej, Kolegium zwróciło uwagę, iż organ wykonawczy realizował budżet Gminy od 1 stycznia 2023 r. na podstawie projektu budżetu, co oznacza również, iż w ramach planu wydatków miał prawo zaciągać zobowiązania na realizację ujętych w projekcie zadań oraz dokonywać wydatków. Tym samym, uchwalając w dniu 26 stycznia 2023 r. budżet, Rada Miejska winna uwzględnić zarówno zaciągnięte na tej podstawie zobowiązania jak i poniesione wydatki. Ten obowiązek – w ocenie Kolegium - jest konsekwencją nieuchwalenia budżetu w podstawowym terminie tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego. Wniesione poprawki do planu wydatków w rozdziale 75075 spowodowały, że w obowiązującym od 26 stycznia 2023 r. budżecie nie zabezpieczono środków na realizację umów zawartych w dniu 09.01.2023 r. na łączną kwotę 94 992,00 zł.
W związku z powyższym Kolegium dopatrzyło się naruszenia art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. bowiem zmiany wprowadzone przez radnych uniemożliwiły realizację budżetu w zakresie wydatków bieżących w rozdziale 75075. Doprowadzenie wskazanej wyżej nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w terminie do dnia 3 marca 2023 r. Rada Miejska w Namysłowie w wyznaczonym terminie nie usunęła wskazanych nieprawidłowości. W konsekwencji Kolegium orzekło o nieważności uchwały w części oraz ustaliło budżet Gminy Namysłów na 2023 rok w części dotkniętej nieważnością.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Izba sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., nadzór sprawowany jest pod względem legalności. Izba bada czy podjęta uchwała spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów prawa, tym samym Kolegium Izby w ramach nadzoru nie bada celowości ujmowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego konkretnych zadań, względnie sposobu ich realizacji, a jedynie może ocenić czy zadanie mieści się w katalogu zadań, które może realizować samorząd gminny. To rolą organów gminy: zarówno Burmistrza jak i Rady Miejskiej jest wybór, a następnie ujęcie w uchwale budżetowej i realizacja takich zadań, które są potrzebne i ważne dla lokalnej społeczności. Kolegium wskazało, iż jego pogląd potwierdza stanowisko doktryny, gdzie podkreśla się, że: "Operacje finansowe dokonane do czasu uchwalenia uchwały budżetowej na podstawie projektu uchwały lub na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym podlegają zarachowaniu na rzecz postanowień zawartych w uchwale budżetowej". [C. Kosikowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, art. 240.] Ponadto wskazano, iż kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia uchwały budżetowej wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie oznacza to jednak – w ocenie Kolegium - że rada posiada możliwość kształtowania treści uchwały budżetowej w dowolny sposób. Organ stanowiący musi bowiem w tym zakresie respektować przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Przykładowo, rada lub sejmik nie mogą wprowadzać tego rodzaju zmian, które spowodowałyby brak zagwarantowania środków na realizację zadań własnych i zleconych j.s.t. lub zmian skutkujących brakiem zabezpieczenia środków przeznaczonych na planowaną w danym roku budżetowym spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań dłużnych (tak: P. Lenio [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 240.).
W dniu 3 kwietnia 2023 r. Rada Miejska w Namysłowie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Nr 7/14/2023 Kolegium, zarzucając naruszenie:
1) art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w sytuacji, gdy nie była ona dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie;
2) art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu tej jednostki, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taką wadą.
Rada Miejska wniosła o:
- natychmiastowe wstrzymanie rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu rozpatrzenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu,
- uchylenie uchwały nr 7/14/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na oddalenie.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaś przepis art. 3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością samorządu w zakresie spraw finansowych. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U 2022 r. poz. 559) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy).
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały wskazać należy, że spór w tej sprawie dotyczy kwestii możliwości ingerencji przez Radę w przedłożony przez Burmistrza projekt uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2023 r.
Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a burmistrza (wójta albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej i o zmianie uchwały budżetowej w gminie - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 60 ust. 1 u.s.g. stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent), a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru, iż stanowiąca przedmiot postępowania uchwała lub zarządzenie narusza prawo, w konsekwencji może implikować orzeczeniem w całości lub w części jej nieważności bądź też wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa. Przyjąć przy tym za ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 153/18).
Zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określają w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w Dziale V Budżet, Wieloletnia prognoza finansowa i Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, które wytyczają linię kompetencyjnego podziału pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 238 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, który stosownie do art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która składa się z: budżetu jednostki samorządu terytorialnego, załączników. Jak wynika z art. 239 ustawy o finansach publicznych uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Stosownie zaś do zapisów art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w art. 60 ust. 1, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (art. 60 ust. 2 pkt 1), dokonywania wydatków budżetowych (art. 60 ust. 2 pkt 3).
Rada Miejska w Namysłowie nie uchwaliła budżetu Gminy przed rozpoczęciem roku budżetowego 2023, co oznaczało, iż w styczniu (do 26 stycznia 2023 r.) organ wykonawczy prowadził gospodarkę finansową Gminy w oparciu o projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada 2022 r. Stosownie zatem do regulacji zawartej w cytowanym powyżej art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oznacza to, iż skoro do 26 stycznia 2023 r. podstawą gospodarki finansowej był projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu Gminy, to Burmistrz - prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej - miał prawo do realizowania zadań ujętych w tym projekcie, a tym samym do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w projekcie uchwały budżetowej kwotach wydatków oraz dokonywania wydatków budżetowych.
Niespornie zaś z przedłożonego do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu do 15 listopada 2022 r. projektu uchwały budżetowej na rok 2023 wynikało, iż w ramach wydatków bieżących w rozdziale 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego zabezpieczono plan wydatków bieżących na łączną kwotę 232 500,00 zł, z tego wydatki na wynagrodzenia w wysokości 12 000,00 zł, pozostała kwota 220 500,00 zł dotyczyła wydatków jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych.
Analiza zaś przebiegu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 26 stycznia 2023 r. wskazuje, iż w trakcie sesji budżetowej wprowadzono kilka poprawek, w wyniku, których doszło do zmniejszenia wydatków w rozdziale 75075, w tym następujące poprawki:
1) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 90 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - udział w wydawnictwach obcych,
2) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 7 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - reklama w mediach,
3) zwiększenie wydatków bieżących o kwotę 97 000,00 zł w rozdziale 92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - współorganizacja festiwalu muzycznego "[...]".
W wyniku wniesienia wszystkich poprawek plan wydatków w rozdziale 75075 zmniejszono do wysokości 9 500,00 zł (wydatki związane z realizacją zadań statutowych).
Skoro jednak organ wykonawczy realizował budżet Gminy od 1 stycznia 2023 r. na podstawie projektu budżetu, co oznacza również, iż w ramach planu wydatków miał prawo zaciągać zobowiązania na realizację ujętych w projekcie zadań oraz dokonywać wydatków. Tym samym, uchwalając w dniu 26 stycznia 2023 r. budżet, Rada Miejska winna uwzględnić zarówno zaciągnięte na tej podstawie zobowiązania jak i poniesione wydatki. Ten obowiązek – jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej uchwale - jest konsekwencją nieuchwalenia budżetu w podstawowym terminie tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego. Wniesione zaś poprawki do planu wydatków w rozdziale 75075 spowodowały, iż w obowiązującym od 26 stycznia 2023 r. budżecie nie zabezpieczono środków na realizację umów zawartych w dniu 09.01.2023 r. na łączną kwotę 94 992,00 zł.
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem wnoszone poprawki na sesji budżetowej nie doprowadziły do zwiększenia deficytu budżetowego. Kolegium bowiem – prawidłowo w ocenie Sądu - dopatrzyło się naruszenia art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g., słusznie wywodząc, iż zmiany wprowadzone przez radnych uniemożliwiły realizację budżetu w zakresie wydatków bieżących w rozdziale 75075.
Podkreślenia wymaga, iż fakt, że Rada Miejska w Namysłowie nie uchwaliła budżetu na rok 2023 do dnia 31 grudnia 2022 r. spowodował, iż tym samym gospodarka finansowa Gminy Namysłów od 1 stycznia 2023 r. prowadzona była w oparciu o projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada 2022 r. Jak wynika zaś z projektu budżetu, w rozdziale 75075 zabezpieczono wydatki m.in. na realizację zadań w zakresie reklamy gminy w mediach - 7 000,00 zł oraz udział w wydawnictwach obcych - 90 000,00 zł, co sprawiało, iż Burmistrz był w pełni uprawniony do zawarcia w dniu 09.01.2023 r. umów dotyczących składu i druku materiałów promocyjnych Gminy Namysłów w magazynie "[...]" oraz świadczenia przez [...] usługi promocji.
Pogląd zaprezentowany w zaskarżonej uchwale potwierdza stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że: "Operacje finansowe dokonane do czasu uchwalenia uchwały budżetowej na podstawie projektu uchwały lub na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym podlegają zarachowaniu na rzecz postanowień zawartych w uchwale budżetowej" (C. Kosikowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, art. 240).
Ni podlega sporowi, iż kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia uchwały budżetowej wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Jak jednak podkreśla się w doktrynie przedmiotu: "Nie oznacza to jednak, że rada posiada możliwość kształtowania treści uchwały budżetowej w dowolny sposób. Organ stanowiący musi bowiem w tym zakresie respektować przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Przykładowo, rada lub sejmik nie mogą wprowadzać tego rodzaju zmian, które spowodowałyby brak zagwarantowania środków na realizację zadań własnych i zleconych j.s.t. lub zmian skutkujących brakiem zabezpieczenia środków przeznaczonych na planowaną w danym roku budżetowym spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań dłużnych" (P. Lenio [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 240). Powyższe w istocie naruszałoby ustawowe kompetencje organu wykonawczego do prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie - w tym momencie - projektu budżetu gminy.
W świetle powyższego zasadnie stwierdzono w zaskarżonej uchwale, iż doszło do naruszenia przez organ stanowiący art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g.
Nieuzasadniony jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 240 ust. 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu tej jednostki, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie Kolegium zaprezentowało wadliwą wykładnię powyższego przepisu. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność nie z powodu stwierdzenia naruszenia art. 240 ust. 2 , a dopatrzyło się naruszenia art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g., bowiem zmiany wprowadzone przez radnych uniemożliwiły realizację budżetu w zakresie wydatków bieżących w rozdziale 75075. Stosownie bowiem do zapisów art. 240 ust. 1 u.f.p. - do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w art. 60 ust. 1, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (art. 60 ust. 2 pkt 1), dokonywania wydatków budżetowych (art. 60 ust. 2 pkt 3). To naruszenie powyższych regulacji stanowiło – prawidłowo w ocenie Sądu – podstawę stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 12 u.r.i.o. Zgodnie z art. 12 u.r.i.o.: Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby. Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 528 i 583) oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 547 i 583), na okres nie dłuższy niż 30 dni.
Mając na uwadze ww. przepis, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu prawidłowo zastosowało procedurę orzekania o nieważności uchwały budżetowej. W pierwszej kolejności organ nadzoru prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej Rady Miejskiej w Namysłowie za nieważną w części, wskazał nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia – a to w uchwale nr 5/9/2023 z dnia 15 lutego 2023 r. Rada Miejska w Namysłowie w wyznaczonym tą uchwałą terminie nie usunęła wskazanych nieprawidłowości. W konsekwencji Kolegium Izby orzekło o nieważności uchwały w części oraz ustaliło budżet Gminy Namysłów na 2023 rok w części dotkniętej nieważnością, tym samym wypełniając dyspozycję art. 12 u.r.i.o.
Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że Izba sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., przy czym nadzór sprawowany jest pod względem legalności. Organ nadzoru bada zatem czy podjęta uchwała spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów prawa, tym samym Kolegium Izby w ramach nadzoru nie bada celowości ujmowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego konkretnych zadań, względnie sposobu ich realizacji, a jedynie może ocenić czy zadanie mieści się w katalogu zadań, które może realizować samorząd gminny. To rolą organów gminy: zarówno Burmistrza jak i Rady Miejskiej jest wybór, a następnie ujęcie w uchwale budżetowej i realizacja takich zadań, które są potrzebne i ważne dla lokalnej społeczności.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru, że stanowiąca przedmiot postępowania uchwała lub zarządzenie narusza prawo, może implikować orzeczeniem w całości lub w części jej nieważności bądź też wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, a pogląd ten podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 153/18). Wskazane w zaskarżonej uchwale naruszenie prawa w zakresie dotyczącym art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym sprowadza się do naruszenia przepisów prawa ustrojowego, natomiast w zakresie dotyczącym art. 240 ust. 1 u.f.p. - do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.