I SA/Op 131/25

I SA/Op 131/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Anna Komorowska-Kaczkowska
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 16 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 24 ust. 2
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 253/2024 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. (dalej jako: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 10.12.2024 r., którą organ ten działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: K.p.a, kpa], art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1199) [dalej w skrócie jako "ustawa o ARiMR"] oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.) [dalej w skrócie: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"] – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich z dnia 09.09.2024 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 25.05.2022 roku skarżąca, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności dla bydła.
W dniach 27.06.2022 roku, 24.10.2022 roku skarżąca występowała do organu Agencji ze zmianą do powyższego wniosku.
W wiadomości elektronicznej z dnia 07.12.2023 roku B. D. poinformowała organ Agencji o bezprawnym zajmowaniu gruntów rolnych przez P. P. (męża skarżącej).
Wezwaniem nr [...] z dnia 25.01.2023 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich zwrócił się do strony o wyjaśnienie nieścisłości związanych z posiadaniem przez nią tytułów prawnych do zgłaszanych do płatności działek ewidencyjnych.
W odpowiedzi na powyższe strona oświadczyła, że część zgłoszonych działek stanowi jej własność a część użytkowana jest w oparciu o ustną umowę dzierżawy. Strona wymieniła także działki będące w dzierżawie jej męża (P. P.). Ponadto przedstawiono pracownikowi organu prowadzącego postępowanie, do wglądu, akty własności części działek ewidencyjnych.
W dniu 21.02.2023 roku strona udostępniła do wglądu pracownikowi Agencji akty własności części działek ewidencyjnych deklarowanych do płatności.
Dnia 04.04.2023 roku organ prowadzący postępowanie wystosował do strony wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień lub dokumentów.
W piśmie z dnia 20.04.2023 roku, które nie zawiera podpisu autora, J. M. wskazał, że P.P. bezprawnie użytkuje grunty rolne o łącznym areale ponad 65 ha, które są zlokalizowane na terenie gminy [...].
Dnia 25.04.2023 roku strona oświadczyła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne. Ponadto przedstawiono do wglądu kilka faktur świadczących, w opinii skarżącej, o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Pismem z dnia 24.05.2023 roku organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w O. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat danych osobowych właścicieli działek rolnych deklarowanych do płatności przez stronę.
W dniu 29.06.2023 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich wezwał do złożenia zeznań następujących świadków: - E. Ł., -K.F., - B. K., - M. D., - R. K., - K. M., - R. M.
W dniu 05.07.2023 roku U. B. oświadczyła, że działkę ewidencyjną nr a, która jest własnością R. K. użytkuje P. P.
Dnia 18.07.2023 roku wskazani świadkowie złożyli następujące zeznania:
- świadek K. F. oświadczył, że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr b, nie zawarł umowy dzierżawy dotyczącej obszaru, który faktycznie jest użytkowany przez P. P.,
- świadek B. K. podkreśliła, że działkę ewidencyjną nr c i d oddała w dzierżawę P. P.,
- świadek M. D. podkreśliła, że działkę ewidencyjną nr e oddała w dzierżawę P. P., który ten obszar użytkuje do dziś,
- świadek P. M. wskazał, że działka ewidencyjna ni f nie jest przedmiotem dzierżawy, P. P. użytkuje ją wbrew woli świadka,
- świadek R. M. poinformował, że działka ewidencyjna nr g nie jest przedmiotem umowy dzierżawy, działka jest użytkowana wbrew woli świadka.
Dnia 20.07.2023 roku z organem prowadzącym postępowanie skontaktował się J. M. i poinformował, że P. P. użytkuje grunty rolne wbrew woli właścicieli.
W dniach 21.08.2023 roku - 04.09.2023 roku w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której ustalenia utrwalono w formie protokołu nr [...].
W dniu 24.08.2023 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat J. M., który to dysponował za życia tytułem prawnym do części gruntów zgłaszanych przez skarżącą.
Dnia 24.08.2023 roku organ Agencji wystosował do Wójta Gminy C., Burmistrza O. wnioski o udostępnienie danych osobowych właścicieli działek deklarowanych przez stronę.
W pismach z dnia 11.09.2023 roku Burmistrz O. udzielił odpowiedzi na pytania organu Agencji.
W dniu 06.11.2023 roku w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W ramach czynności sprawdzających ustalono między innymi, że zwierzęta przebywają łącznie w dwóch oborach i cielętniku wraz ze zwierzętami P. P. i M. P. w warunkach infrastrukturalnych, które uniemożliwiają rozdzielenie hodowli prowadzonej przez każdego z w/w producentów rolnych. Ustalenia z kontroli utrwalono w formie protokołu nr [...].
Dnia 16.01.2024 roku organ prowadzący postępowanie wystosował do strony wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień na temat sposobu rozliczania kosztów związanych z hodowlą bydła.
W odpowiedzi na powyższe skarżąca w dniu 22.01.2024 roku zauważyła, że w jej gospodarstwie w dniu 06.11.2022 roku nie została wykonana kontrola na miejscu.
Dnia 29.01.2024 roku organ prowadzący postępowanie sprostował oczywistą omyłkę w zakresie daty kontroli wskazanej w wezwaniu z dnia 16.01.2024 roku.
Dnia 12.02.2024 roku D. D. pisemnie oświadczył, że był świadkiem jak skarżąca obsługiwała i karmiła należące do niej bydło.
W piśmie z dnia 15.02.2024 roku strona wyjaśniła, że hodowlę zwierząt prowadzi osobiście i na własny rachunek.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich decyzją z dnia 11.04.2024 roku odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie każdego z wnioskowanych schematów pomocowych. Jako przyczynę odmowy podano stworzenie przez Producenta sztucznych warunków prowadzenia hodowli bydła.
Decyzją z dnia 27.06.2024 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownej analizie sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach 7 Opolskich decyzją nr z dnia 09.09.2024 roku odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie płatności dla bydła. Ponadto naliczono stronie JPO, płatność za zazielenienie oraz płatność redystrybucyjną w łącznej wysokości 20.698,18 złotych. W decyzji dokonano także zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 455,72 złotych. W uzasadnieniu wskazano, z uwagi na sztuczny podział gospodarstwa, odmówiono płatności do bydła. W przypadku płatności JPO z pomocy wykluczono działki rolne o łącznej powierzchni 32,83 ha. Areał dotyczący płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej wyznaczono w oparciu o powierzchnię JPO, z uwzględnieniem korekt wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Płatność uzupełniającą przyznano do powierzchni 11,10 ha.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10.12.2024 r.
W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, która pomimo utraty mocy obowiązującej ma zastosowanie w sprawie na mocy przepisu art. art. 167 ustawy z dnia 08 lutego 2023 roku o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 429), art. 77 ust. 2, art. 74, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", art. 14 litera d, art. 4, art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 rok ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatność oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014".
Wyjaśnił, że przepisy rozporządzeń unijnych nr 640/2014, 809/2014 i 1306/2013 na dzień wydawania decyzji utraciły moc, jednakże na podstawie przepisów przejściowych zawartych w aktach je uchylających - odpowiednio:
- art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (TJE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12 z dnia 2022.07.08),
- art. 14 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.U.UE.L.2022.183.23 z dnia 2022.07.08),
- art. 104 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 z dnia 2021.12.06), mają dalej zastosowanie do wniosków o przyznanie płatności obszarowych składanych przed 01.01.2023 roku.
Przechodząc do istoty sprawy wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności do bydła było stwierdzenie, że w sprawie wystąpiły tzw. "sztuczne warunki" (brak elementu samodzielności w prowadzeniu przez stronę hodowli). Ponadto odmówiono przyznania pomocy finansowej do gruntów rolnych, w odniesieniu do których strona nie dysponowała tytułem prawnym oraz takich, które nie były przez skarżącą użytkowane rolniczo.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że strona stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności.
Analiza sprawy potwierdza, że na dzień 31.12.2015 roku w gospodarstwie rodzinnym skarżącej i jej męża stado liczyło 163 sztuki, natomiast po roku od tej daty wydzielono z produkcji gospodarstwo skarżącej liczące 39 sztuk zwierząt.
Hodowane przez stronę zwierzęta przebywają w warunkach uniemożliwiających oddzielenie produkcji zwierzęcej prowadzonej samodzielnie przez skarżącą od gospodarstw pozostałych członków rodziny. Przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dowody (między innymi rachunki za energię elektryczną, pisemne oświadczenia) są niewystarczające i nie podważają tezy na temat braku samodzielności realizacji zamierzeń gospodarczych podejmowanych przez stronę. W tym zakresie kluczowym dowodem jest protokół z czynności kontrolnych, który wskazuje na to, że zwierzęta przebywają w stadzie i są niejako "wymieszane" ze zwierzętami innych członków rodziny. W takich warunkach mówienie o samodzielności prowadzenia przez wnioskodawczynię działalności rolniczej w zakresie hodowli zwierząt nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Takiego stanu rzeczy nie zmienia fakt przywoływany przez skarżącą, a mianowicie możliwość identyfikacji poszczególnych sztuk bydła dzięki posiadanym kolczykom. Decydujące znaczenie w tym kontekście ma bowiem okoliczność przebywania wszystkich sztuk bydła razem (ich wymieszanie) i korzystanie ze wspólnych urządzeń infrastrukturalnych, co w praktyce wyklucza możliwość samodzielnego prowadzenia hodowli. Organ Agencji nie negował możliwości prowadzenia trzech siedzib stąd w tej samej lokalizacji, jednakże warunkiem spełnienia przesłanki samodzielnego prowadzenia hodowli w takiej sytuacji jest jednak ich infrastrukturalne rozdzielenie np. poprzez stosowanie barierek rozdzielających poszczególne stada. W niniejszej sprawie - co wynika wprost z protokołu z kontroli na miejscu - takich rozwiązań nie stosowano, gdyż wszystkie sztuki bydła tworzyły niejako jedno stado. Irracjonalne byłoby przyjęcie, że strona przed przykładowo napojeniem zwierząt, sprawdzałaby numery indentyfikacyjne, celem zweryfikowania do jakiego gospodarstwa przynależy konkretna sztuka, w szczególności zważywszy na liczbę zwierząt w stadzie należącym do rodziny P.
Organ podkreślił, że jednym z podstawowych warunków płatności jest prowadzenie we własnym imieniu i na własny rachunek między innymi hodowli zwierząt. Ustalenia w danej sprawie pozwoliły na przyjęcie, iż strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (prowadzenie produkcji zwierzęcej wraz z innymi członkami rodziny w sztucznie podzielonym gospodarstwie rolnym), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone.
Organ przeanalizował także zasadność przyznania płatności do zgłaszanych przez stronę gruntów rolnych. W tym aspekcie zgłaszany areał można podzielić, na trzy grupy: działki rolne, które kwalifikują się do objęcia ich systemem pomocy finansowej, obszary, które nie były użytkowane rolniczo przez stronę (rzeczywistym użytkownikiem tych terenów był P. P.) oraz działki niekwalifikujące się do płatności z uwagi na prowadzenie na nich działalności wbrew woli właścicieli (brak tytułu prawnego).
Odnosząc się do kwestii działek rolnych, których rzeczywistym użytkownikiem był P. P., organ wskazał, że stanowią one tereny ujęte w oświadczeniu strony z dnia 20.02.2023 roku, w którym skarżąca poinformowała organ Agencji, że działki ujęte w załączniku nr 3 (szczegółowo wymienione w decyzji organu I instancji) są w istocie użytkowane przez P. P. Wnioskodawczyni podkreśliła, że "Reszta działek, zgodnie z załącznikiem nr 3 (6 stron) działki są dzierżawione na podstawie dzierżaw pisemnych i ustnych na mojego męża P. P. lecz dopłaty są pisane na mnie ze względu na uprawę w kompleksie." Z zaprezentowanej wypowiedzi wynika, że skarżąca nie tylko nie posiada tytułu prawnego do deklarowanych obszarów, ale co ważniejsze, nie prowadzi na nich we własnym imieniu działalności rolniczej. Owe działki są jedynie zgłaszane (ujawnione) w złożonym przez nią wniosku o płatność, o czym świadczy stwierdzenie strony "(...) dopłaty są pisane na mnie (...)". Zatem rola skarżącej jak chodzi o użytkowanie omawianych gruntów rolnych zaczyna się i kończy w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności.
Ponadto brak tytułów prawnych do deklarowanych działek jest w analizowanej sprawie samodzielną przesłanką do wykluczenia części działek z pomocy.
W wielu przypadkach, wnioskodawczym nie potrafiła wylegitymować się posiadaniem tytułów prawnych do obszarów objętych wnioskiem o płatność. Organ wyjaśnił, że wprawdzie przepisy krajowe nakładają obowiązek w omawianym zakresie jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych należących do zasobu zarządzanego przez KOWR, jednak dokonując analizy omawianej tematyki niezwykle doniosłe znaczenie ma wniosek płynący z treści wyrok TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 roku, o zasadach weryfikacji posiadania tytułu prawnego do działek rolnych deklarowanych do płatności nie będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. W tymże wyroku TSUE dokonał interpretacji art. 24 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w kontekście prawnego dysponowania gruntami rolnymi. Zgodne z ww. wyrokiem w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. W przedmiotowej sprawie nie miał miejsca tzw. "konflikt kontroli krzyżowej" (więcej aniżeli jeden producent ubiega się o płatność do konkretnego gruntu), jednak z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu strony wbrew woli podmiotów dysponujących tytułami prawnymi do deklarowanych we wniosku skarżącej działek, należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe wykazało, że w niektórych przypadkach (np. działki ewidencyjne należące do R. M., K. M., M. D.) właściciele gruntów nie wyrażali zgody na ich użytkowanie przez stronę postępowania. Oświadczenia części producentów pokazują, że strona niejednokrotnie działała jawnie wbrew woli właścicieli.
Przywołany wyrok ETS należy stosować bezpośrednio w państwach członkowskich Unii Europejskiej, a zatem nawet pomimo braku istnienia bezpośredniego przepisu prawnego wprowadzającego warunek posiadania tytułu prawnego do zgłaszanych do płatności działek rolnych, w ocenie organu odwoławczego, strona nie mogła otrzymać płatności do działek rolnych użytkowanych bez zgody ich właścicieli (a często wbrew ich woli). Wymaganie tytułu prawnego należy bowiem rozumieć w tym kontekście, jako prawo do dysponowania gruntami w danym okresie (w tym przypadku w ciągu roku kalendarzowego, w którym składany był wniosek o przyznanie płatności), które w okolicznościach niniejszej sprawy nie należały do skarżącej, gdyż właściciele zgłaszanych przez nią gruntów, w każdej chwili mogli podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty, innymi słowy, celem wprowadzenia zasady zgodnie z którą jest konieczność dysponowania gruntami, jest wykluczenie sytuacji, w której w trakcie realizacji zobowiązania, wnioskodawca utraci prawo dysponowania areałem zgłoszonym do pomocy finansowej.
Istotny dla sprawy jest także przebieg postępowania dowodowego. Strona pozornie wywiązywała się ze swoich obowiązków, składała wyjaśnienia, jednak sposób przekazywania danych świadczy o tym, że celem skarżącej było maksymalne utrudnienie organowi wyjaśnienia sprawy - nie umożliwiała ona bowiem pracownikom organu wykonania kopii składanych dokumentów. Uwzględniając terytorialny zasięg obszarów zgłaszanych do płatności, takie działanie stanowi realne utrudnienie w procedowaniu nad przedmiotową sprawą.
Tym samym organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.
We wniesionej skardze strona zarzuciła naruszenie:
- art. 127 § 1 K.p.a. poprzez wyjście poza granice zaskarżenia decyzji odwołaniem;
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 7b K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji bez odniesienia ustaleń faktycznych do stanu prawnego oraz w braku odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji.
- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L Nr 347. str. 549) w związku z art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L Nr 347. str. 608) w związku z art. 8 K.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przyjęciu, iż skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania wsparcia w postaci płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 roku w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprzed wielu lat.
Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako: [ppsa] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa) Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelcach Opolskich nr 0166-2024-002589 z dnia 09.09.2024 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok.
Przedmiotem sporu w sprawie na obecnym jej etapie pozostają dwie kwestie – pierwszą jest uznanie przez organy, iż w zakresie dopłat do bydła skarżąca stworzyła "sztuczne warunki" celem ich uzyskania. Drugą kwestią sporną jest uznanie przez organy, iż w odniesieniu do części działek skarżąca nie posiadała tytułów prawnych.
Rozstrzygnięcia organów ARiMR uzasadniające odmowę przyznania płatności do bydła zapadły m.in. przy zastosowaniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Organ odwoławczy, przywołując za organem I instancji, iż w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, wskazał jako kluczowy dowód protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Z treści protokołu wynikało, iż zwierzęta skarżącej przebywają w tych samych obiektach co zwierzęta P. P. i M. P. i są "wymieszane" z nimi. Zdaniem organu, w 2015 roku stado P. P. i B. P. liczyło 163 sztuki, natomiast po tej dacie wydzielono z produkcji gospodarstwo B. P. liczące 39 sztuk. W tym kontekście, zdaniem organu, przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dowody (między innymi rachunki za energię elektryczną, pisemne oświadczenia) są niewystarczające i nie podważają tezy na temat braku samodzielności realizacji zamierzeń gospodarczych przez stronę.
Z takim stanowiskiem, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przyczyną zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 było stwierdzenie wystąpienia okoliczności z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W celu interpretacji powyższych przepisów zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sygn. akt C-434/12 (tekst wyroku dostępny na stronie internetowej www.curia.europa.eu). Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2011.25.8), ale jego treść odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego należy rozważyć obiektywne okoliczności danej sprawy pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Z kolei w ramach elementu subiektywnego leży rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
W powyższym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna między osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.
Zwrot, że warunki zostały "sztucznie stworzone", ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Mimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi, niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 563/19 - dostępny w CBOSA). Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2576/14 - dostępny w CBOSA).
Omawiana klauzula ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji zaistniałych na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanu faktycznego tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej manipulacji korzystniejszemu (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1621/18 - dostępny w CBOSA). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w normalnym układzie rzeczy (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 917/18 - dostępny w CBOSA).
W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony, ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy (wyroki o sygn. akt I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, I GSK 901/18 i I GSK 1039/18 - dostępne w CBOSA).
W sprawie należało zatem ocenić ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne na podstawie przytoczonych wcześniej przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, skarżąca stworzyła (działając wraz z właścicielami pozostałych stad znajdujących się w tych samych pomieszczeniach) sztuczne warunki do uzyskania płatności i po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 657/18 - dostępny w CBOSA). W tak zakreślonych ramach organ powinien nie tylko ocenić, czy działania strony nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także czy można je przypisać również wspomnianym wyżej osobom.
Postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy K.p.a. doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się (ust. 2).
Jak wskazano natomiast w ust. 3 powołanego artykuł, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m. in. w art. 77 K.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Jednakże, zarzucając stronie postępowania sztuczne warunki i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 740/18 - dostępny w CBOSA).
Tym samym to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która zaś jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 2602/18 - dostępny w CBOSA).
W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności skarżącej organy były zobowiązane do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. W ocenie Sądu organy przyjmując stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności nie zgromadziły w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie wykazały, aby warunki te zostały stworzone sztucznie.
Argumentem mającym przemawiać za zastosowaniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 było zdaniem organów posiadanie przez skarżącą oraz P. P. i M. P. takich samych adresów siedziby stada i przebywanie stad tych osób w tych samych obiektach (dwie obory i cielętnik).
Zdaniem organu brak odrębności stad potwierdza wspólne przetrzymywanie zwierząt bez "infrastrukturalnego rozdzielenia", np. poprzez stosowanie barierek rozdzielających rożne stada.
W świetle powyższych stwierdzeń nie sposób jednak uznać, iż okoliczność braku odrębności stad - stanowiąca sztuczne warunki - została przez organy udowodniona. Dowodem na to nie może być z pewnością samo w sobie zarejestrowanie stad należących do tych osób w tej samej siedzibie. Zgodnie z definicją siedziby stada zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, są to wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich. Również okoliczność przetrzymywania w jednym budynku zwierząt należących do różnych stad, nie może świadczyć sama w sobie o wykreowania sztucznych warunków.
Należy przypomnieć, iż organ na poparcie swej tezy wskazał tylko na protokół z kontroli i ustalenie, że brak było np. barierek rozdzielających poszczególne stada. Jednak nie wyjaśnił, jak stada mogły być rozdzielone skoro w stadzie mogły być różne typy bydła – krowy, byki, cielęta, a które to nie mogą przebywać razem nawet w obrębie jednego stada. A na tę okoliczność słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej podczas rozprawy. Organ w tym względzie nie poczynił jednak ustaleń ani rozwazań.
Z wyjaśnień skarżącej wynikało, że zwierzęta są zakolczykowane indywidualnymi numerami, co pozwalało na identyfikację zwierząt wchodzących w skład jej stada. Ponadto świadek zeznał, iż skarżąca karmiła swoje zwierzęta. Organ te okoliczności skwitował sformułowaniem - "irracjonalne". Za nieuzasadnione należy uznać również lakoniczne uzasadnienie dla omowy uznania za wiarygodne przedłożonych przez skarżącą rachunków za energię elektryczną.
Próbując wykazać stworzenie sztucznych warunków organy starały się wziąć pod uwagę działania skarżącej na przestrzeni różnych lat, jednak na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów nie można uznać, że sprostały wykazaniu tej okoliczności. Organy powołały się bowiem jedynie na zdarzenia z 2015 roku, czyli wydzielenie stada. Organ wskazał, iż na dzień 32.12.2015 r. w gospodarstwie rodzinnym P. P. i B. P. stado liczyło 163 sztuki a po roku wydzielono stado skarżącej liczące 39 sztuk. Jednak od tamtego czasu – jak podniosła skarżąca - gospodarstwa skarżącej i M. P. oraz P. P. funkcjonują w zbliżony sposób. W 2019 roku M. P. otrzymał pomoc od ARiMR na rozwój swego gospodarstwa w programie wsparcia dla młodych rolników. Do tych zaś okoliczności organ nie odniósł się. Nie jest zatem wiadomym, dlaczego dopiero w 2022 r. uznał, że stworzono sztuczne warunki w zakresie hodowli bydła. Słusznie w tym zakresie podnosi strona skarżąca, iż sporny przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 posługuje się przesłanką "stworzenia" sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, która to winna być rozpatrywana w pewnym związku czasowym z okresem, w jakim strona ubiega się o przyznanie pomocy finansowej. Odnosząc powyższe do argumentów skarżonej decyzji, brak bezpośredniego, a nawet pośredniego związku czasowego pomiędzy wnioskiem Skarżącej z 2022 roku, a sytuacją wydzielenia hodowli zwierząt w 2015 roku nie pozwalają na wysunięcie tak dalece idących konsekwencji względem skarżącej, jakim jest odmowa przyznania płatności do bydła.
Wsparcie związane z produkcją ma formę płatności rocznej i jest przyznawane w granicach określonych limitów ilościowych oraz oparte na ustalonych obszarach lub ustalanej liczbie zwierząt (art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013). Na poziomie krajowym w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazano odpowiednio, że płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy, a do krów - maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a. Organy nie przeprowadziły jednak symulacji wskazującej, jakie płatności do zwierząt skarżąca mogłaby uzyskać, gdyby zdaniem organu nie stworzyła sztucznych warunków w tym zakresie, a jakie uzyskałaby przy ewentualnym ich stworzeniu. Nie sposób zatem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić, czy w danej sytuacji można zasadnie postawić skarżącej zarzut deklarowania do płatności maksymalnej możliwej liczby sztuk zwierząt i czy miało to jedynie na celu uzyskanie płatności, jakich w normalnych warunkach jedno gospodarstwo wspólnie zarządzane przez np. P. P. nie uzyskałoby.
Należy podkreślić, iż to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Przytoczyć w tym miejscu należy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 07.02.2024 roku, sygn. akt I SA/Ol 430/23, zgodnie z którym: "przepisy ustaw o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt nie wykluczają by pod jednym adresem można było zgłosić kilka siedzib stad". W ww. sprawie o zbliżonym do niniejszego stanie faktycznym sprawy sąd wskazał, iż: "analiza zgromadzonych w sprawie dowodów powinna być przeprowadzona w szerszym zakresie, uwzględniającym nie tylko aspekt kosztów działalności rolniczej podmiotów, którym stawia się zarzut sztucznego tworzenia warunków, ale też osiąganych z niej dochodów i ich źródła. W aspekcie kosztów tej działalności wyjaśnienia wymagało zaś, jakie są zasady ponoszenia ich przez producentów rolnych w sytuacji wspólnego użytkowania obór, czego dotychczas nie wyjaśniono. W szczególności nie ustalono źródeł finansowania wydatków na utrzymanie zwierząt. Podkreślić należy, że "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit, b) rozporządzenia nr 1307/2013). Gospodarstwo rolne stanowi zatem wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Powinna posiadać odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości, i powinna być zarządzana przez rolnika. W ocenie Sądu, wszystkie te aspekty działalności rolniczej powinny podlegać kompleksowej ocenie organów". Z argumentacją przytoczoną w powyższym orzeczeniu Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni się zgadza.
Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu art. 3 ustawy o płatnościach. Z unormowań tych wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie jednak ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. W tym kontekście naruszono przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie uzasadniły tez, które postawiły. Z kolei uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie pozwalają na obecnym etapie na przesądzenie, czy naruszono art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i pozostałe wymienione w skardze przepisy prawa materialnego.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy także powierzchni uprawnionej do pozostałych objętych wnioskiem skarżącej płatności. Jak bowiem wynika z okoliczności faktycznych sprawy, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, organ I instancji odmówił przyznania płatności do działek o łącznej powierzchni 32,83 ha (wyszczególnionych w decyzji organu I instancji), wskutek stwierdzenia, że wobec części działek skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym a inne nie były przez nią użytkowane rolniczo. Ustalenia te podtrzymał organ odwoławczy.
Odnosząc się do powyższego sporu między stronami wskazać na wstępie należy, że powyżej już wskazane przepisy, stanowiące materialnoprawną podstawę wydania decyzji, nie zawierają definicji "posiadania" przez rolnika użytków rolnych, do powierzchni których ubiega się o płatności. Pomocnym w wykładni pojęcia "posiadania" jest art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, który stanowi: "Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi w 2015 r. jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 na 2015 r. i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie. Dzień ten nie może przypadać później niż ustalona w tym państwie członkowskim data zmiany wniosku o przyznanie pomocy."
Dla wykładni tego przepisu znaczenie normatywne ma motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 2014r. Nr 181. s. 1), który stanowi, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, pkt 50 i nast.)], uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika. Artykuł 15 rozporządzenia delegowanego, zatytułowany "Ustalenie kwalifikujących się hektarów do celów art. 24 ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 rozporządzenia [nr 1307/2013], przewiduje w ust. 2: "W przypadku gdy kwalifikujący się hektar, o którym mowa w ust. 1, jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do działalności rolniczej wykonywanej na tym hektarze oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością."
Takie też rozumienie pojęcia "posiadanie" jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów krajowych, w którym podkreśla się, że istotą przedmiotowych płatności jest to, że są przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 871/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest zatem stanem faktycznym, a nie wyłącznie stanem prawnym. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. Rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22, tamże). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres. W związku z powyższym, aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one w posiadaniu rolnika oraz by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Rolnik nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie, czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek."
Z powyższego wynika, że rolnik nie jest zobowiązany posiadać i przedkładać organowi umów co do wnioskowanych gruntów, dopóki nie zaistnieje ku temu potrzeba wynikająca z konieczności rozstrzygnięcia konkurencyjnych wniosków o uzyskanie płatności. Przesłanką do uzyskania płatności jest bowiem posiadanie gruntu w dyspozycji w określonym przez państwo członkowskie dniu. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie, fakt bezumownego korzystania z gruntu nie będzie stanowił podstawy do odmowy przyznania płatności, jeżeli rolnik posiada grunt w dyspozycji i nie został złożony konkurencyjny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny. W sytuacji więc, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności występuje jeden rolnik posiadający numer identyfikacyjny w krajowym systemie producentów rolnych, który jest w posiadaniu na dzień 31 maja danego roku wymaganą powierzchnię kwalifikowanego obszaru, a jednocześnie deklarowane działki nie są własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, brak jest podstaw do odmowy przyznania tych płatności nawet wówczas, gdyby owo posiadanie było bez tytułu prawnego, czy posiadania w złej wierze (por. tezę wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1235/22).
Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że organy ARiMR przedwcześnie, bez rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi się kierowały, odmówiły skarżącej wnioskowanych przez nią płatności do działek o łącznej powierzchni 32,82 ha.
W tym miejscu raz jeszcze należy przypomnieć, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie kpa. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, a konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w wymienionej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji ma obowiązek, m.in. zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Ponadto omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11; z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11).
Niemniej jednak trzeba podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy ARiMR nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa) zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pomimo modyfikacji reguł prowadzenia postępowania przed organami ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony, czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez nią dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W szczególności należy zaznaczyć, że przerzucenie ciężaru dowodu nie może prowadzić do naruszenia przez organ zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością (zob. wyroki WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 273/13, WSA w Warszawie z 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10, WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 799/22).
Na tle powołanych przepisów i niekwestionowanej modyfikacji zasad postępowania Sąd uznał, że organy ARiMR nie sprostały powyższym regułom, albowiem nie wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Jak wskazuje analiza akt sprawy i treści wydanych rozstrzygnięć, prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające koncentrowało się przede wszystkim na tym, czy skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do deklarowanych działek rolnych. W toku postępowania organ przeprowadził również kontrolę na miejscu w gospodarstwie strony m.in. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jednakże wyniki tej kontroli nie stanowiły podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć i nie dają odpowiedzi na temat podmiotu faktycznie użytkującego rolniczo sporne grunty. Natomiast kolejne czynności dowodowe podjęte przez organ w toku postępowania, tj. wezwania kierowane do innych organów o udzielenie danych adresowych właścicieli gruntów i przesłuchania świadków, prowadzone były w kierunku ustalenia tytułów prawnych do deklarowanych gruntów.
Z opisanego wyżej przebiegu postępowania wynika, że organy pozyskały tylko dowody na okoliczność bezumownego korzystania przez skarżącą z części gruntów ujętych we wniosku, nie przeprowadziły natomiast żadnego przeciwdowodu dla skutecznego podważenia zawartego we wniosku o płatności oświadczenia skarżącej, że działki rolne wnioskowane do płatności były w jej posiadaniu na dzień 31 maja 2022 r. (do wyjaśnień Skarżącej z 20 lutego 2023 r., na którym organ odwoławczy oparł tezę, że nie prowadziła ona na działkach wymienionych w załączniku nr 3 działalności rolniczej, Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Tymczasem, jak już wyżej wskazano, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntu, przez co należy rozumieć jego faktyczne użytkowanie. Dla oceny zasadności wniosku o płatności istotne jest więc to, czy rolnik prowadzi na deklarowanym areale działalność rolniczą (posiada decyzyjność w tym zakresie). Nie budzi przy tym wątpliwości, że tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest jedynie w przypadkach, gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. W innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest. Ewentualnie tytuł prawny do gruntu może mieć znaczenie w przypadku konfliktu krzyżowego.
W związku z powyższym stwierdzić należy że kierunek postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy ARiMR skupiał się na okoliczności nie mającej znaczenia prawnego z perspektywy przepisów regulujących przyznanie płatności JPO. Organy błędnie bowiem przyjęły, że skarżąca zobowiązana była legitymować się tytułem prawnym do kwestionowanych działek. Co istotne, w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, by wykluczone działki były przedmiotem konkurencyjnych wniosków o płatności. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020, C-216/19, okoliczność użytkowania przez Skarżącą gruntów bez zgody, a nawet wbrew woli ich właścicieli, powoduje konieczność wyłączenia tych gruntów z płatności.
Zgodnie z tezą wyrażoną w przywołanym wyżej wyroku TSUE: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu" (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia).
Należy jednak zauważyć, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). W ocenie Sądu, z treści tego wyroku wynikają wnioski wręcz przeciwne, niż wywiódł organ. Otóż, w pkt 34 uzasadnienia Trybunał, wskazując, że wyrażenie "w jego dyspozycji" nie zostało zdefiniowane w tym przepisie, wyraźnie podkreślił, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód podstawy prawnej użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji. Ponadto, zgodnie z pkt. 36. wyroku "państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są "w dyspozycji" rolnika, który składa ten wniosek w rozumieniu tego przepisu. Z kolei z pkt. 40. i 41. wyroku wynika, że w przypadku złożenia jednego tylko wniosku na dany obszar istnieje domniemanie, że kwalifikujący się do dopłat obszar pozostaje w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Domniemanie to zostaje podważone dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków. Zgodnie bowiem z powołanymi punktami wyroku: (40) W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone. (41) W takiej sytuacji właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców pozostają kwalifikujące się hektary." Natomiast w pkt. 35 Trybunał nakazał przestrzegać zasady proporcjonalności. Stwierdził: "(...) państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. Jednak w ramach zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C-375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86)."
Wbrew więc stanowisku organu odwoławczego, teza wyrażona w wyroku TSUE w sprawie C-216/19 nie może być uznana za adekwatną do oceny zasadności wniosku Skarżącej. W szczególności nie można podzielić poglądu organu, iż pomimo braku konfliktu krzyżowego w sprawie niniejszej należało subsydiarnie zastosować ów wyrok do ocenianego stanu faktycznego, z uwagi na zasięg terytorialny procederu zgłaszania do płatności gruntów bez tytułu prawnego, jak i docierające informacje o ewidentnym działaniu strony wbrew woli właścicieli działek. Z przytoczonych bowiem wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku TSUE C-216/19 wyraźnie wynika, że dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, (...) domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje podważone. Zatem a contrario, gdy nie ma "takiej sytuacji", tj. wniosków konkurencyjnych, organ nie ma obowiązku sprawdzania, w czyjej dyspozycji znajdują się grunty; tym bardziej więc nie ma obowiązku weryfikacji tytułu prawnego do nich. Skoro więc w realiach tej sprawy nie zostało obalone domniemanie, iż działki zgłoszone przez Skarżącą do płatności JPO były w 2022 r. w jej dyspozycji (brak konfliktu krzyżowego), to wyrok C-216/19, który zapadł na tle okoliczności faktycznych nie przystających do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, nie mógł stanowić podstawy do wykluczenia spornych działek z pomocy. Z żadnego bowiem punktu tego wyroku nie wynika, aby organ miał ustalać tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, kto użytkuje grunty rolne. Byłoby to zresztą nielogiczne i niweczyło dorobek orzeczniczy TSUE oraz sądowoadministracyjny, który wyraźnie wiąże prawo do płatności z dysponowaniem gruntem i jego faktycznym użytkowaniem, a nie z tytułem prawnym do gruntu.
Podsumowując, stwierdzić należy, że wyrok TSUE w sprawie C 216/19 należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek, brak jest podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem, któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty, skoro jest tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego.
Nietrafny jest też pogląd organu, iż o prawie do dysponowania gruntami (ich faktycznego posiadania) trudno mówić w sytuacji, gdy osoby mające prawo własności takich gruntów w każdej chwili mogą podjąć działania zmierzające do odzyskania ich posiadania lub wręcz przeniesienia prawa własności na inne podmioty. Sąd zauważa, że posiadanie jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możliwość władania rzeczą (wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 407/17). Jeżeli dany podmiot "włada" określoną rzeczą, to znaczy, że inny podmiot takiego władania jest pozbawiony. W rezultacie potencjalna, czysto hipotetyczna możliwość podjęcia przez właściciela środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania, dopóki takie kroki nie zostaną rzeczywiście podjęte, nie będzie wywoływać skutków w zakresie stanu posiadania. Innymi słowy, dopiero w przypadku faktycznego wystąpienia przez osoby dysponujące prawem własności do działek ze stosownym roszczeniem przeciwko posiadaczowi zajmującemu grunty bezumownie, możliwe jest stwierdzenie, że posiadanie zostało "zakłócone", co w tej sprawie nie miało miejsca.
W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia wymaganie przez organ, aby skarżąca wykazała tytuł prawny do deklarowanych we wniosku działek. Uprawnionym do przyznania płatności jest ten rolnik, który działką włada. Może to być przy tym władanie bezumowne. W tym zakresie można odwołać się do wyroku TSUE z 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09, w zakresie w jakim odnosi się on do konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Stwierdził mianowicie, że "do przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa rolnika nie jest konieczne, aby dany rolnik dysponował nim na podstawie umowy dzierżawy lub innego typu odpłatnej umowy oddania w używanie o takim samym charakterze. Grunt taki może być oddany za samo opłacanie od niego należnych składek czy nawet samo jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. W takich sytuacjach rolnik również jest uprawniony do uzyskania płatności."
Tym samym, w zakresie działek wyłączonych z płatności z powodu braku tytułu prawnego, organy ARiMR naruszyły prawo procesowe i materialne, żądając wykazania okoliczności nie mających znaczenia przy przyznawaniu uprawnienia do płatności. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany uwzględnić rozważania Sądu, przyjmując właściwą wykładnię przepisów unijnych i krajowych oraz akceptując fakt, że analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19 prowadzi do wniosku, iż posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w przepisach ustawy oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika).
Wadliwe okazało się również rozstrzygnięcie w zakresie niezakwalifikowania do płatności działek, które według organu odwoławczego nie znajdowały się w posiadaniu skarżącej lecz jej męża P. P. Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organ odwoławczy oparł jedynie na treści pisma skarżącej z 20 lutego 2023 r., w którym oświadczyła ona, cyt: "Reszta działek, zgodnie z załącznikiem nr 3 (6 stron) działki są dzierżawione na podstawie dzierżaw pisemnych i ustnych na mojego męża P. P. lecz dopłaty są pisane na mnie ze względu na uprawę w kompleksie".
W ocenie Sądu, przytoczone wyżej oświadczenie Skarżącej absolutnie nie uprawnia do formułowania tego rodzaju wniosku - jak przyjął organ - że Skarżąca nie prowadzi na tych gruntach we własnym imieniu działalności rolniczej. To bowiem, że zgodnie z tym oświadczeniem, P. P. dysponuje prawem dzierżawy (posiadanie zależne) do wyszczególnionych w załączniku nr 3 działek, nie wyklucza automatycznie, jak zdaje się uważać organ, możliwości ich uprawy przez skarżącą, na zasadzie faktycznego władania (w porozumieniu z mężem). Dostrzec przy tym należy, że w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji, by P. P. występował z wnioskiem o płatności do działek wskazanych w załączniku nr 3. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia: w czyjej dyspozycji przedmiotowe działki pozostawały w 2022 r., tj. który z małżonków P. posiadał decyzyjność co do ich uprawiania. Wbrew twierdzeniom organu kwestii tej, z przyczyn wyżej wskazanych, nie wyjaśnia omawiane pismo skarżącej z 20 lutego 2023 r., zatem dowód ten nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do odmowy stronie przyznania płatności do przedmiotowych działek. Niezrozumiały dla Sądu jest również tok rozumowania organu, który bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, ze stwierdzenia skarżącej, iż dopłaty są pisane na nią ze względu na uprawę w kompleksie, wyciągnął wniosek, że rola skarżącej, jeżeli chodzi o użytkowanie omawianych gruntów rolnych, zaczyna się i kończy w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. Wobec powyższego, za dowolną Sąd uznał ocenę, że przedmiotowe działki nie znajdowały się w posiadaniu skarżącej, co powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie jest arbitralne i nie pozwalające na kontrolę poprawności rozumowania organu.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o nienależycie rozpatrzony i wadliwie oceniony materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, które skutecznie podważałby stanowisko Skarżącej, w ocenie której użytkuje ona sporne działki. Tym samym dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego ma charakter dowolnej, a nie swobodnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 80 kpa. Organy ARiMR naruszyły również art. 107 § 3 kpa, bowiem sporządzone uzasadnienie oparto na błędnej ocenie przepisów prawa materialnego i niepełnym materiale dowodowym. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie przesądza obecnie o wyniku ponownie prowadzonego postępowania i tym samym rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że kwestie związane z ustaleniem, czy skarżąca faktycznie użytkowała rolniczo sporne działki nie została jednoznacznie wyjaśniona. Brak dostatecznego wyjaśnienia tego zagadnienia nie oznacza jeszcze, że skarżącej przysługują płatności. Ponadto Sąd podkreśla, że to wnioskodawca obowiązany jest dostarczyć stosowne dokumenty, jeżeli jego zdaniem mają one potwierdzać zasadność wniosku o płatności. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów w tym zakresie. Specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się bowiem z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania. Tut Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 222/23, w którym wskazano: "To rolnik ponosi konsekwencje nieudowodnienia faktu istotnego dla złożonego wniosku. (...) Rolą organu jest zatem przeprowadzenie wszelkich dowodów zgłoszonych przez rolnika, a także innych dowodów, o których ma wiedzę i uzna je za istotne w sprawie. Jednak w postępowaniu o przyznanie płatności nie obowiązują domniemania prawdziwości złożonego wniosku, czy tłumaczenia na korzyść występujących w sprawie wątpliwości dowodowych. Jeżeli jakiś fakt nie został przez rolnika wykazany, a dla realizacji jego wniosku wykazanie tego faktu jest konieczne, to wówczas organ ma prawo odmówić mu przyznania dopłaty."
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko Skarżącej i przedstawiane przez nią dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie.
W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
W zakresie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.