I SA/Op 129/25

I SA/Op 129/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 4, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 2 pkt 6, art. 4
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 55(3) w zw. z art. 46(1)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 12, art. 77 par. 1, art. 106, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2399
par. 2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań  dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 1116
par. 12
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i  zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2024 r., nr SKO.40.1553.2024.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
P. P. (dalej zwany też: "skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego J. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego też: "Kolegium" lub "SKO") z dnia 29 listopada 2024 r., nr SKO.40.1553.2024.li, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr UAB.6730.252.2020.AW, ustalającą na rzecz J. S.1 (zwanego dalej też: "inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze na części działki nr a z k. m. [...], obręb G. (zwanej dalej też: "planowaną inwestycją").
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 2 września 2020 r. J. S.1 wystąpił do Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej też: "organem pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze o długości 45 m, szerokości 18 m, wysokości - 11 m i powierzchni 810 m2 - na działce nr b (aktualnie nr a) z k. m. [...], obręb G., o powierzchni 0,2631 ha, położonej przy ul. [...] w O., stanowiącej jego własność. Podał, że realizacja planowanej zabudowy odbywać się ma w ramach zabudowy zagrodowej. Hala ma mieścić się w granicach gosp. rolnego, a dojazd do drogi publicznej realizowany będzie poprzez dz. nr c, nr d i nr e stanowiące jego własność. Do wniosku dołączył mapę do celów projektowych z oznaczeniem planowanego usytuowania hali (kolor [...]), granic dz. nr b (kolor [...]) i "granicę gosp." (kolor [...]).
Organ pierwszej instancji, na podstawie wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że jedynie na części [...] terenu inwestycyjnego, nieobjętego wnioskiem, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i pismem dnia 1 października 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
W dniu 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, która jednak w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez E. N. i P. P. została uchylona decyzją Kolegium z dnia 18 stycznia 2021 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Opola wydał decyzję z dnia 27 maja 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Także ta decyzja została następnie uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 9 września 2021 r. i sprawa ponownie została przekazana do rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. Prezydent Miasta Opola zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako k.p.a., w związku z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie budowy obiektu budowlanego o nr. ewidencyjnym [...], usytuowanego na działce nr d i e, a sąsiadującego z terenem inwestycji i znajdującego się w obszarze sporządzonej analizy.
Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. organ pierwszej instancji podjął postępowanie wobec wniosku inwestora, który przedłożył kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 7 lutego 2023 r., nr [...] legalizującej budynek o nr. ewidencyjnym [...] usytuowany na działce nr d.
Po dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Opola ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. N. i skarżącego, decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Opola wezwał J. S.1 do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie, w zakreślonym terminie, dokumentów, informacji o: wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego, zapewnieniu zarządcy sieci o dostawie energii elektrycznej do projektowanej hali na maszyny rolnicze, dostępie projektowanego obiektu do drogi publicznej oraz przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000.
W odpowiedzi inwestor dołączył do akt sprawy trzy decyzje Prezydenta Miasta Opola z lutego 2024 r. ustalające wnioskodawcy podatek rolny za (łącznie) gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. W piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. (wpływ 22 lutego 2024 r.) wyjaśnił też, że posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni [...] ha, planowana inwestycja nie będzie podłączona do sieci energetycznej, a dojazd do drogi publicznej - ul. [...] odbywać się będzie poprzez działki nr f i nr g, na których na jego rzecz ustanowiona jest służebność przejazdu lub przez stanowiące jego własność dz. nr h i nr i. Wskazał też, że wystarczająca jest szerokość przejazdu pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi usytuowanymi na dz. nr i. Do pisma dołączona została mapa z zasobu geodezyjnego i kartograficznego z zaktualizowaną numeracją działek w obrębie G.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr UAB.6730.252.2020.AW, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) zwanej dalej ustawą, Prezydent Miasta Opola ustalił, na rzecz J. S.1, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze na części dz. nr a z k. m. [...], obręb G.
Organ sprecyzował, że planowana hala na maszyny rolnicze o powierzchni do 810 m2 z łukowym dachem, usytuowanym na wysokości nieprzekraczającej 9 m, ma mieć charakter zabudowy zagrodowej, służącej wyłącznie produkcji rolniczej, dlatego teren inwestycyjny nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Dostąp do drogi publicznej odbywać się będzie - jak dotychczas - przez działki stanowiące własność wnioskodawcy. Ewentualna przebudowa sieci powinna być uzgodniona z dostawcą mediów. Wody opadowe i roztopowe będą odprowadzone na teren działki nr a. W części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich Prezydent Miasta Opola ustalił, że inwestycja nie może pozbawiać ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu do światła dziennego i do pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi. Nie może nadto powodować uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, itp. Linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z terenem inwestycji zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, a analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiona została w załączniku nr 2. W uzasadnieniu decyzji, organ szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebiegu postępowania oraz stan prawny sprawy. Ustalił, że teren inwestycji (część działki nr a) położony jest na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor posiada status rolnika, a powierzchnia jego gospodarstwa rolnego wynosząca [...] ha, jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstw rolnych na terenie miasta O. - 25,40 ha, wobec czego spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy i planowana inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej. W trakcie postępowania uzyskano wymagane uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych uzgadniając warunki zabudowy w odniesieniu do gruntów rolnych w dniu 6 października 2020 r. z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Opola. Brak było natomiast podstaw do uzgadniania inwestycji z Wodami Polskimi, gdyż teren inwestycji nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie do dokonanej w sprawie oceny organ uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji zgodnej z żądaniem inwestora
W odwołaniu od powyższej decyzji E. N. i P. P. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe wykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która zawiera błędne numery działek oraz nieaktualne dane dotyczące średniej powierzchni gospodarstwa rolnego tj. z 2014 r. a także poprzez brak odniesienia do funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, w tym nieruchomości odwołujących się;
- art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy poprzez nie wykazanie dostępu do drogi publicznej;
- art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy wobec braku uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych;
- art. 60 ust. 4 ustawy wobec braku sporządzenia projektu decyzji przez uprawnioną osobę;
- art. 7, art. 77 ust. 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, wedle których uznano, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości odwołujących oraz poprzez wadliwe ustalenie, że działka a ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] w sytuacji, gdy działka i jest zabudowana na jej całej szerokości;
- art. 61 ust. 4 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodu na jakim organ oparł się w zakresie ustalenia istotnej okoliczności, tj. brak dokumentu zaświadczającego o posiadanym statusie rolnika.
Argumentując swoje stanowisko odwołujący podkreślili, że stanowiące ich własność działki nr j i nr k wykorzystywane są jako tereny mieszkaniowe i rekreacyjne. Ocenili, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w szczególności nie odnosi się do kwestii funkcjonalnego związku pomiędzy planowaną inwestycją a posiadanymi przez inwestora gruntami rolnymi oraz oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości w zakresie emisji hałasu i ograniczenia dostępności światła dziennego. E. N. i P. P. zwrócili uwagę, iż część dz. nr a jest objęta planem miejscowym, a linia rozgraniczająca oba tereny jest przesunięta o ok. 3 m, co skutkuje brakiem możliwości precyzyjnego ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki, będącej przedmiotem rozpatrzenia w trybie ustawy. Zarzucili autorowi analizy urbanistycznej niewyjaśnienie faktycznego statusu budynków gospodarczych [...] i [...]. Wskazali też, że prowadzona działalność rolnicza wnioskodawcy ([...]) wiążę się z uciążliwościami [...], "[...]" i hałasem maszyn. Przypomnieli, że działkę nr a inwestor nabył 19 maja 2020 r. kiedy w sąsiedztwie powstała już nowa zabudowa jednorodzinna, a gospodarstwo wnioskodawcy było od niej odseparowane poprzez wzniesione w granicy zabudowania inwentarskie oraz pełnym ogrodzeniem betonowym o wysokości ok. 3m tworząc swojego rodzaju enklawę. Działka ta dotychczas była oparta wyłącznie na uprawie gruntu. Dalej odwołujący wywiedli, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją decyzja nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, albowiem dojazd od ul. [...] poprzez działki f oraz g ma szerokość 3m, a miejscami nawet mniej. Z kolei drugi z wskazywanych dostępów nie istnieje, gdyż działka i na jej całej szerokości jest zabudowana, a odstęp pomiędzy budynkami [...] oraz [...] wynosi mniej niż 5m. Ponadto, na styku działki a oraz działek h i i przebiega granica planu miejscowego, który dla działki h przewiduje [...] (oznaczenie [...]). Zdaniem odwołujących się wniosek inicjujący postępowanie w sprawie stanowi "swoiste nadużycie prawa", albowiem wnioskodawca jest właścicielem hal na maszyny rolnicze wybudowanych na działce l w ramach jednego, zorganizowanego i ogrodzonego terenu z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej i nic nie stoi na przeszkodzie aby kolejna hala była również zlokalizowana na tych działkach, co będzie miało uzasadnienie gospodarcze i funkcjonalne, gdyż brak tam jest zabudowy mieszkaniowej. Hale są oddalone o ok. 200m od miejsca zamieszkania wnioskodawcy i znajdują się zdecydowanie bliżej posiadanych pól niż działka a. To zaś w kontekście art. 61 ust 4 ustawy wskazuje, że brak jest funkcjonalnego związku między planowaną inwestycją na działce a, a gruntami rolnymi tegoż gospodarstwa albowiem podobna inwestycja skoncentrowana jest w innej lokalizacji. Nieracjonalnym jest zatem zagospodarowywanie innej lokalizacji, naruszające zasady dobrego sąsiedztwa. Końcowo odwołujący wskazali też na wystosowane do Prezydenta Miasta Opola pismo podpisane przez [...] rodzin zamieszkujących bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej inwestycji wyrażające wobec niej sprzeciw i wskazali, że uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.
Opisane we wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
Ustalając podstawę prawna rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że skoro podanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynęło dnia 3 września 2020 r., to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), znajduje w sprawie zastosowanie w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie: ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986).
Powołując się kolejno na regulacje art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy organ wskazał, że [...] część działki nr a objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (granice planu oznaczono na załączniku nr 1 do decyzji oraz na części graficznej analizy urbanistycznej), wobec czego zasadnie Prezydent Miasta Opola ustalił wnioskowane warunki zabudowy na części działki nr a, nieobjętej planem. Wyjaśnił, że po myśli art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, która wobec braku definicji legalnej, zgodnie z poglądami orzecznictwa obejmuje budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, łącznie stanowiące bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, funkcjonalnie powiązanego z posiadanym gruntem rolnym. Wskazana regulacja ma natomiast na celu umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie i służyć obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, czyli stanowić jego faktyczną bazę i zaplecze. Stosownie do tego Kolegium wskazało, że inwestor posiada w O. gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, podczas gdy średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w O. wynosi 25,40 ha. Tym samym w rozpatrywanej sprawie spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy. Planowana hala, w której garażować ma sprzęt rolniczy, posadowiona na gruntach rolnych klasy [...] (0,1723 ha) i [...] (0,0908 ha), w bezpośrednim sąsiedztwie z innymi działkami rolnymi strony (dz. nr h i nr i) lub w niewielkim od niej oddaleniu (dz. nr l, położona w tym samym obrębie - G.) będzie uzupełnieniem, powiązanym funkcjonalnie z istniejącymi składnikami prowadzonego gospodarstwa rolnego. W dalszej części dokonując oceny Kolegium stwierdziło, że działka nr a ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez działki nr h i nr i, będące własnością inwestora i brak jest podstaw do kwestionowania jego oświadczenia, że dojazd do projektowanego obiektu pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami gospodarczymi jest wystarczający dla maszyn rolniczych. Istniejące uzbrojenie terenu także jest wystarczające dla realizacji zabudowy zagrodowej, a to wobec tego, że nie jest planowane doprowadzenie do hali maszyn jakichkolwiek mediów (wody, energii elektrycznej), a wody opadowe odprowadzane będą, zgodnie z treścią wniosku, na nieutwardzony grunt działki nr a. Inwestycja nie jest przy tym sprzeczna z przepisami odrębnymi i nie należy do przedsięwziąć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dalej powołując regulacje art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), art. 5 ust. 1 in principio ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Kolegium za prawidłowe uznało uzgodnienie dotyczące gruntów z dnia 6 października 2020 r. Jako konieczne wskazało też dokonanie uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o regulację art. 53 ust. 4 pkt 6 w zakresie melioracji wodnych. Zaznaczyło, że uzgodnienie takie nie zostało dokonane przez organ pierwszej instancji, jednak z uwagi na realia sprawy i fakt, że dalsze przedłużanie jej załatwienia byłoby oczywistym naruszeniem uzasadnionego interesu inwestora brak ten został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym poprzez wystąpienie przez Kolegium pismem z dnia 15 października 2024 r. o uzgodnienie planowanej inwestycji w zakresie melioracji do Wód Polskich Zarządu Zlewni w O. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy brak wyrażenia przez ten organ stanowiska w terminie 2 tygodni należało uznać za dokonanie uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczących wadliwie wykonanej analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że numery działek - zaktualizowane - oznaczone są prawidłowo. W zakresie pozostałych zarzutów wyjaśniło też, że stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy w sprawie nie znajdował zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i tym samym chybiony jest zarzut braku ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki, czyli parametrów objętych normą art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Informacja o aktualnej średniej wielkości gospodarstwa rolnego w mieście O. została przekazana przez Zastępcę Urzędu Statystycznego Oddział w O. za pismem z dnia 26 maja 2024 r., a posiadanie statusu rolnika nie jest warunkiem sine qua non ustalenia warunków zabudowy w oparciu o regulację art. 61 ust. 4 ustawy. Ponadto, w piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. inwestor wyjaśnił, że wystarczająca jest szerokość przejazdu pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi usytuowanymi na dz. nr i., a jest on bezpośrednio zainteresowany tym, by ów przejazd maszynami rolniczymi do hali był możliwy. W przeciwnym razie realizacja planowanego obiektu byłaby zbyteczna i bezsensowna. Status budynków gospodarczych nr [...] i nr [...] nie jest natomiast przedmiotem niniejszego postępowania, a normy [...] i związane z emisją hałasu oceniane są na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Kolegium wyjaśniło, że o lokalizacji planowanej inwestycji decyduje wyłącznie inwestor, a jeśli inwestycja jest z treścią wniosku oraz przepisami nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, uwzględniając zastrzeżenia innych stron. Decyzja Prezydenta Miasta Opola, po jej uzupełnieniu przez Kolegium o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, spełnia kumulatywnie wszystkie przesłanki objęte art. 61 ustawy, jest zgodna z art. 54 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy i dlatego należało orzec o utrzymaniu w mocy tak ustalonych warunków zabudowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący domagał się uchylenia decyzji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji odwoławczej zarzuciła naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 163, poz. 164 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2024 r.), polegające na wadliwym przyjęciu, ze zaistniały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również, że zaskarżana decyzja - pomimo doręczenia jej skarżącemu bez wszystkich załączników, odpowiada przepisom prawa;
- art. 7 § 1, art. 15, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w' zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 § 2 k.p.a., polegające na podjęciu decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi, w szczególności poprzez wydanie decyzji z pominięciem weryfikacji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, a co za tym idzie wydaniu rozstrzygnięcia, które jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logiki i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Argumentując zarzuty skarżący wywodził, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej które stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja organu pierwszej instancji, jak wskazał, została doręczona mu bez części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sama decyzja nie zawierała też prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników podpisanych przez osobę uprawnioną do ich wydania i nie była poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy. Wskazane uchybienia w ocenie skarżącego uniemożliwiają zweryfikowanie poprawności przyjętych rozwiązań. Ponadto brak załączników może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dalej skarżący wywodził, że organy nie wykazały w postępowaniu, czy istnieje realne funkcjonalne powiązanie między gruntami rolnymi a planowaną halą na maszyny, co jest istotne przy zabudowie zagrodowej. Powołując poglądy orzecznictwa wyjaśniał, że pojęcie zabudowa zagrodowa dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Termin ten odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się typowo z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej skupionych w ramach tzw. siedliska. Innymi słowy, zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa - prawodawca miał na uwadze typowe obiekty w zabudowie wiejskiej, które - ze swej natury - nie powodują znaczniejszych uciążliwości. Nie ma natomiast przesłanek dla założenia, jakoby - z woli prawodawcy - pojęcie zabudowy zagrodowej miało obejmować wszelkie obiekty, związane z produkcją rolną np. w zakresie chowu i hodowli - niezależnie od jej rozmiarów. W produkcji rolnej występuje bowiem także m.in. działalność w zakresie intensywnego chowu i hodowli, realizowanego w stosownych halach, których nie określa się bynajmniej potocznie zabudową zagrodową. Obiekty tego rodzaju - wobec ich gabarytów - nigdy nie stanowiły elementu wiejskiej zagrody ani też obecnie nie są postrzegane jako jej część składowa. Oddziaływanie takich budynków na otoczenie jest często znaczne. Odzwierciedla to m.in. normatywna kwalifikacja działalności w zakresie intensywniejszej hodowli, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl stosownych przepisów. Nie ma zatem podstaw dla uznania, jakoby ustawodawca zakreślając stosowny wyjątek w art. 61 ust. 4 ustawy miał na celu uprzywilejowanie intensywnej produkcji rolnej w stosunku do innych rodzajów działalności przemysłowej, gdzie generalnie wymóg dobrego sąsiedztwa dla terenów nieobjętych planami prawodawca przewidział (jedyne wyjątki zostały zakreślone w art. 61 ust. 2 ustawy). Wskazując jako bezsporne, że [...] część działki nr a objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a warunki zabudowy dotyczą części tej działki nieobjętej planem skarżący powołując się na podglądy orzecznictwa podniósł, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części i niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Tym samym, bez formalnoprawnego wydzielenia przez inwestora działki objętej miejscowym planem nie ma prawnych możliwości uzyskania warunków zabudowy dla pozostałej części nieruchomości. Dalej skarżący zakwestionował również legalność uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Wskazując w tym zakresie na istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w takich sprawach, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy wykracza natomiast znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym konieczne było wydanie w sprawie powtórnej decyzji kasacyjnej celem sporządzenia poprawnej analizy urbanistycznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odwołując się do zarzutów skargi wyjaśniło, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia jest chybiony, bowiem nie uwzględnia specyfiki postępowania wynikającej z faktu, że warunki zabudowy ustalone zostały dla zabudowy zagrodowej. W takim przypadku nie ma obowiązku, ani potrzeby przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dołączania jej części graficznej i tekstowej. Analiza urbanistyczna stanowi z kolei podstawowy dowód, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygnięcie. Z tego względu, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, załącznikami do decyzji wydanej w oparciu o art. 59 i nast. ustawy jest część tekstowa i graficzna analizy urbanistycznej. Każda strona postępowania, poinformowana o jego zakończeniu ma natomiast możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a więc również z obu częściami tej analizy i w zakreślonym terminie wniesienia uwag, zastrzeżeń itp. Skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawniania, ale w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. nie odniósł się w ogóle do treści analizy. Zarzut zaniechania obowiązku dołączenia analizy do przesłanego mu orzeczenia jest zatem - w kontekście tej okoliczności, jak również treści art. 10 § 1 k.p.a., chybiony. Kolegium wskazało tez, że argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia nie jest adekwatna do przedmiotowej sprawy, ponieważ przywoływane orzecznictwo nie dotyczy zabudowy, w której organ zwolniony jest z oceny spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. pkt 1 ustawy). Kolegium podkreśliło, że bez wątpienia w sprawie spełnione są kumulatywnie wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące uznanie zamierzonej inwestycji za zabudowę zagrodową. Nie budzi również wątpliwości to, że planowana hala na maszyny rolnicze jest funkcjonalnie powiązana z ponad [...]-hektarowym gospodarstwem rolnym w samym O. Jednocześnie, osoba mająca tak duże gospodarstwo, korzystająca z wielu maszyn rolniczych, musi mieć miejsce na ich przechowywanie. Niezrozumiale i pozbawione podstaw prawnych jest zatem kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości przyjęcia, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest zabudową, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. Hala na maszyny, planowana do realizacji nie jest uciążliwa dla otoczenia, a dojazd do niej odbywać się ma przez nieruchomości, będące własnością inwestora, usytuowane po stronie przeciwnej do działek skarżącego. Jako nieprawidłowy Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. i wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zgodziło się z tym, że w sprawie należało po raz kolejny wydać decyzję kasacyjną, albowiem jak wskazało stan faktyczny sprawy nie budził żadnych wątpliwości, a organ pierwszej instancji w sposób uporczywy odmawiał uzgodnienia projektu decyzji z Wodami Polskimi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku organu i brak żądania skarżącego o przeprowadzenie rozprawy.
Ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola o ustaleniu na rzecz inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali na maszyny rolnicze na części działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasad prowadzenia postępowania w tym przedmiocie oraz przepisów prawa materialnego w związku z przyjęciem, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) zwanej dalej ustawą, tj. w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.
Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął dnia 3 września 2020 r. Z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), która w art. 4 stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (3 stycznia 2022 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.
Ponadto, również na podstawie kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która (co do zasady) weszła w życie z dniem 23 września 2023 r., należało przyjąć zastosowanie dotychczasowych przepisów, a to wobec art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Dodatkowo też, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz.1116) również stanowi w § 12, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podsumowując, w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zwanego dalej rozporządzeniem, sprzed jego zmiany (Dz. U. Nr 164, poz. 2399).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne to, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma być realizowana na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że skoro część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a warunki zabudowy dotyczą części nieobjętej planem, to brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można bowiem podzielić kategorycznie poglądu, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części i niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje sam skarżący, a jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, możliwość ustalenia warunków dla terenu obejmującego tylko część działki istnieje w sytuacji, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i wynika z uwarunkowań normatywnych albowiem część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt 1221/25 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na marginesie można wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "obecnie potwierdzenie dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Wprawdzie w niniejszej sprawie Sąd I Instancji orzekał, tak zresztą jak i organy administracji, według stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przywołaną wyżej ustawą nowelizującą z dniem 3 stycznia 2022 r., to jednak wskazane uregulowania potwierdzają trafność przyjętej przez znaczną część składów orzekających wykładni w tym zakresie" (ibidem).
Na mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie przy tym do art. 64 ust. 1 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy. Ustalenie warunków zabudowy następuje zatem na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1), który powinien spełniać określone wymagania (art. 52 ust. 2). W postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3). Dokonuje też wymaganych uzgodnień decyzji z innymi organami (art. 53 ust. 4 i ust. 5), a sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna spełniać wymogi określone w art. 54 ustawy. Organ nie może przy tym odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy (art. 56 ustawy).
Mając na uwadze powyższe uregulowania wyjaśnić przyjdzie, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzone przez inwestora zmiany w zagospodarowaniu terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ odpowiedzialny za jej wydanie musi wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki, od których łącznego spełnienia przepisy ustawy uzależniają wydanie decyzji i może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Dostrzec przy tym trzeba, że niewątpliwie z zasady "dobrego sąsiedztwa", której dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. W tym celu organ zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, już istniejących w obszarze analizowanym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 ustawy, co w niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W takim też przypadku, tj. realizowania inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, nie obowiązuje zasada kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, a wobec tego organ nie sporządza analizy urbanistycznej.
Rozstrzygając w niniejszej sprawie zasadniczą kwestię sporną dotyczącą uznania przez organy, że w sprawie zachodzi wyjątek wskazany w art. 61 ust. 4 ustawy i nie ma zastosowania statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa Sąd podziela pogląd, że celem unormowania z art. 61 ust. 4 ustawy jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 203/24). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w ustawie powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 836/24). Sąd podziela stanowisko przyjęte przez Kolegium, a wyrażone przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1094/19), że pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, powinno być wykładane jako odpowiadające pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym. Odczytując treść art. 61 ust. 4 ustawy powinno się nawiązać do definicji sformułowanej w art. 553 w związku z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 1071) zwanej dalej k.c. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania (por. postanowienie SN z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98).
Najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego - w sensie przedmiotowym - jest grunt rolny. Bez niego nie może istnieć gospodarstwo rolne. Występowanie pozostałych składników gospodarstwa, wymienionych w art. 553, nie jest konieczne dla bytu samego gospodarstwa. Ocena, czy grunt jest gruntem rolnym, nie może być dokonana w oderwaniu od art. 461 k.c., według którego nieruchomość rolna jest zawsze gruntem rolnym (patrz: Władysław Pawlak (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz.1 (art. 1-554)", pod red. J. Gudowskiego, WKP 2021, pkt 5 do art. 553 i przywołane tam orzecznictwo: postanowienia SN: z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt II CKN 137/97 i z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II CSK 107/15). Wymóg z art. 61 ust. 4 ustawy można zatem uznać za spełniony, gdy wskazane przez wnioskodawcę grunty tworzą gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 k.c., a więc gdy są to grunty rolne, które stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, a ponadto gospodarstwo rolne jest związane z planowaną zabudową i jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji. Na podstawie dokonanych ustaleń zasadnie też przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 ustawy. Złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem budowy hali na maszyny rolnicze na działce stanowiącej jego własność. Działka ta stanowi grunty rolne i wchodzi w skład istniejącego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, na której zlokalizowanych jest już kilka budynków gospodarczych oraz dom mieszkalny.
Powiązanie hali na maszyny rolnicze z prowadzoną działalnością rolną nie budzi wątpliwości, a inwestor wykazał, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu Statystycznego w dniu 26 maja 2024 r. organy prawidłowo zatem ustaliły, że jego gospodarstwo przewyższa znacząco średnią powierzchnię gospodarstw na terenie gminy, która wynosi 25,40 ha. Ponadto, planowana hala ma być posadowiona na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie lub niewielkim oddaleniu od działek rolnych inwestora. Nie można zatem w żaden sposób zakwestionować jej uzupełniającego charakteru i funkcjonalnego powiązania z innymi składnikami prowadzonego gospodarstwa rolnego.
W tych okolicznościach zdaniem Sądu spełnione bez wątpienia zostały przesłanki ustalone w art. 61 ust. 4 ustawy. W konsekwencji organy zasadnie uznały, że w sprawie nie musi być spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i brak było podstaw do sporządzania w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej.
Prawidłowo również ustalono, że w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2- pkt 6 ustawy. W kwestii wymaganego zapewnienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2) inwestor wskazał, że będzie on zapewniony przez jego działki, a szerokość przejazdu przez nie wystarczy dla inwestora, aby maszyny rolnicze dojechały do inwestycji. Brak było zatem podstaw do kwestionowania spełnienia wskazanego wymogu. Przyjąć należy, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu. Przepisy ustawy nie regulują żadnych wymagań co do dostępu do drogi publicznej np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Do spełnienia omawianego wymogu wydania takiego rozstrzygnięcia wystarcza sama realna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez inna nieruchomość.
Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika również, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia (pkt 3), albowiem inwestor nie planuje doprowadzania jakichkolwiek mediów (woda, energia elektryczna), a wody opadowe będą odprowadzane na nieutwardzony grunt działki. Ponadto, w związku z planowaną inwestycją teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne (pkt 4), brak jest przepisów odrębnych, z którymi inwestycja mogłaby być niezgodna (pkt 5), jak również planowane przedsięwzięcie nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Spełnienia powyższych wymogów skarżący z resztą nie kwestionował, co potwierdza ich bezsporność.
Skarżący podnosił jedynie, że planowana inwestycja będzie powodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości związane z hałasem, czy zacienieniem. Stosownie do tego wyjaśnić przyjdzie, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym ustaleniu, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać zatem należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/24).
Dostrzec również trzeba, że w pkt 2 lit. d rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w tym przed hałasem, czy ograniczeniem dostępu do światła. Konkretyzacji wymagań w tym względzie nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Podsumowując, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - pkt 6 ustawy
brak było w niniejszej sprawie podstaw faktycznych i prawnych do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i stosownie do § 9 rozporządzenia zawiera wymagane złączniki w postaci części graficznej decyzji sporządzonej na mapie w skali 1:1000 oraz wyników analizy przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Jej wydanie zostało też poprzedzone wymaganymi uzgodnieniami z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy).
W ocenie Sądu nie można przy tym uznać, że dokonanie uzgodnień w zakresie melioracji wodnych dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowiło naruszenie przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem zgodzić należy się z tym, że takie uzgodnienie powinno zostać dokonane przez organ pierwszej instancji to jak słusznie podkreśliło Kolegium dostrzec należy, że organ pierwszej instancji nie wykonywał zaleceń wynikających z wcześniejszych decyzji kasacyjnych dotyczących konieczności dokonania takiego uzgodnienia. Słusznie zatem mając na uwadze czas trwania postępowania (ponad 4 lata) oraz słuszny interes strony Kolegium podjęło działanie w tym przedmiocie. Uznać należy, że mieściło się ono w granicach kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. wobec stanowiska organu pierwszej instancji co do braku potrzeby dokonania takiego uzgodnienia i niewykonywania zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnych, dokonanie wskazanego uzgodnienia znajdowało umocowanie w wynikającej z art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony oraz ustalonej w art. 12 zasady szybkości postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, że z art. 53 ust. 5 ustawy wynika, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie Wody Polskie, w reakcji na wystąpienie SKO, nie zajęły stanowiska wobec czego, uzgodnienie należało uznać za dokonane. Podjęte w tym zakresie działanie Kolegium było prawidłowe.
Reasumując Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, bez naruszenia norm tego prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanych decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w tym w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., a dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności i nie narusza art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie decyzji zawiera wymagane elementy, a jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Dokonanie uzgodnienia na etapie postępowania odwoławczego było w realiach rozpoznawanej sprawy konieczne do jej załatwienia i nie miało wpływu na wynik sprawy. Wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy brak było podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.