I SA/Op 120/25

I SA/Op 120/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1 pkt 5, art. 148 par. 1, art. 149 par. 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 499
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 17 grudnia 2024 r., nr OI/OP.024.2.2.2024.HP w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. S. (zwanego dalej również skarżącym) jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (zwany dalej także organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 17 grudnia 2024 r., nr Ol/OP.024.2.2024.HP, którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] (dalej zwanego również organem pierwszej instancji) z dnia 17 października 2024 r., nr [...], o odmowie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi z tytułu braku mieszkania.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł, że skarżący winien zwrócić nienależnie pobrany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), w kwocie 5.397,12 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że w dniu 30 czerwca 2019 r. skarżący przedłożył notatkę służbową, w której informował, że od listopada 2014 r. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ulicy [...]. Z przedłożonego przez stronę aktu notarialnego wynikało, iż funkcjonariusz wraz z małżonką w dniu 7 listopada 2014 r. przed notariuszem zawarli umowę sprzedaży, na podstawie której nabyli własność nieruchomości. Następnie organ odwołał się do treści art. 178 ust. 1 i art. 170 ust. 4 ww. ustawy i stwierdził, że analizy rozkładów jazdy publicznych środków transportu wynika, że W. od dnia 10 grudnia 2017 r. jest miejscowością pobliską do miejscowości, w której pełni służbę skarżący, tj. Aresztu Śledczego w [...]. Skarżący od dnia 5 maja 2008 r. do dnia 1 lipca 2019 r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Organ stwierdził, że wobec faktu, iż skarżący od listopada 2014 r. posiada tytuł prawny do ww. lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej należało orzec o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Pismem z dnia 19 września 2024 r. (24 września 2024 r. - data wpływu do organu) skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem opisanej wyżej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 22 listopada 2019 r. Skarżący we wniosku podniósł, że na jaw wyszły nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi I instancji. Skarżący wskazał, że o okolicznościach tych dowiedział się na początku września 2024 r. porównując za pomocą map Google odległości w linii prostej pomiędzy odpowiednią stacją "O." i stacją "O.1" a Aresztem Śledczym w [...] i szacunkowymi czasami i odległościami pieszej wędrówki między tymi punktami. Do wniosku skarżący dołączył wydruk map Google oraz aktualnie obowiązujący, roczny sieciowy rozkład jady pociągów na linii "W." - "J." - "O. i z powrotem.
Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], na podstawie art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., odmówił wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 148 § 1 K.p.a. i wywiódł, że początek biegu terminu na wystąpienie z podaniem o wznowienie wyznacza dzień pozyskania wiedzy o faktach, które mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie dzień uświadomienia sobie przez stronę, że określony, znany jej wcześniej fakt może stanowić wspomnianą podstawę wznowienia. Organ przypomniał, że skarżący podniósł, iż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, o których dowiedział się z początkiem września. Jednak - zdaniem organu pierwszej instancji - strona już w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r., w którym wezwała Skarb Państwa - Areszt Śledczy w [...] do zapłaty, wykazała okoliczności, na które obecnie powołuje się jako podstawę wznowienia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w przedsądowym wezwaniu do zapłaty skarżący podał, że zarówno na dzień jej wydania i do dziś stacją najbliższą miejsca pełnienia służby była i jest stacja O., a nie stacja O.1. Jak zaś wynika zarówno z archiwalnych, jak i aktualnych rozkładów jazdy pociągów W. do stacji O. i z powrotem pociągi na tej linii jeżdżą niezwykle rzadko, a czas dojazdu każdego pociągu przewidziany w rozkładzie jazdy przekracza w obie strony dwie godziny. Okoliczności te zostały przywołane przez skarżącego również w jego wniosku z dnia 19 września 2024 r. o wznowienie postępowania. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że możliwość wznowienia postępowania determinowana jest - przez wzgląd na zasadę trwałości decyzji - upływem czasu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, a jego bieg rozpoczynają jednak różne zdarzenia, w zależności od przesłanki wznowieniowej. Z kolei ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w przewidzianym ustawą terminie, jest obowiązkiem organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z uwagi zatem na przekroczenie przez skarżącego wskazanego miesięcznego terminu organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- art. 148 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadanie przez pełnomocnika procesowego strony w cywilnym postępowaniu przedsądowym wiedzy co do okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania jest równoznaczna z posiadaniem tej wiedzy przez samą stronę i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, poprzez odmowę wznowienia postępowania z powołaniem na uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku w tym zakresie,
- art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 8 K.p.a., polegające na tym, że organ mimo wyjścia na jaw istotnych nowych, nieznanych organowi I instancji okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji nie wznowił postępowania z urzędu, mimo, że był do tego zobowiązany, co w sposób ewidentny podważa zaufanie obywateli do organów państwa, albowiem wyłącznie skarżący ponosi negatywne konsekwencje błędów organów państwa (niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego), mimo, że nie przyczynił się w żaden sposób do podjęcia tychże błędnych działań.
Skarżący sformułował również zarzut dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skierowanie przez pełnomocnika procesowego skarżącego wezwania do zapłaty w sprawie cywilnej z powołaniem na okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stanowi dowód posiadania takiej wiedzy przez samego skarżącego a nie tylko przez jego pełnomocnika.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy K.p.a. Dalej podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że konsekwencją zasady bezpośredniej reprezentacji strony przez pełnomocnika jest również to, że okoliczności natury subiektywnej, które zachodzą w osobie pełnomocnika (np. jego wina w uchybieniu terminu do dokonania czynności, jego wiedza o zdarzeniach relewantnych procesowo lub brak tej wiedzy), należy przypisywać samej stronie. Przykładowo więc, gdy chodzi o ocenę winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności, wina pełnomocnika oznacza winę strony, a wiedza pełnomocnika o przyczynach uzasadniających wyłączenie organu jest wiedzą strony. Zatem okoliczności natury subiektywnej zachodzące w osobie pełnomocnika przypisywać należy stronie. Zdaniem organu prowadzi to do kolejnego wniosku, że powzięcie przez pełnomocnika, który reprezentuje stronę, wiadomości o podstawie wznowienia należy przypisać samej stronie oraz uważać za prawnie relewantne z punktu widzenia rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmienne ujęcie mogłoby prowadzić do nadużyć i manipulacji w zakresie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że to na wnioskującym o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do otwarcia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast obowiązkiem organu administracji jest zweryfikowanie przedmiotowej informacji na podstawie dokumentów w sprawie. W ocenie organu skarżący nie wykazał w ogóle w jakiej dacie powziął informację o okolicznościach mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania. W swoim wniosku z dnia 19 września 2024 r. skarżący wskazał jedynie, że informację o takich okolicznościach powziął na początku września 2024 r. podczas przeglądania map Google. Również pełnomocnik funkcjonariusza - zarówno w zażaleniu z dnia 27 października 2024 r., jak i w piśmie z dnia 1 grudnia 2024 r. - poprzestał jedynie na kwestionowaniu ustaleń organu pierwszej instancji i nie podjął nawet próby wykazania, że skarżący powziął informacje o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia w jakimś innym terminie, niż ten ustalony przez organ. Organ akcentował również, że to obowiązkiem skarżącego jest udowodnienie zachowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a, co nie może ograniczać się wyłącznie do podania daty, w której - jak twierdzi - dowiedział się o podstawie wznowienia. Skarżący powinien powołać się na dowody, z których będzie wynikało, że to był właśnie ten konkretny dzień. Natomiast organ administracji, oceniając zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie, obowiązany był wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i na jego podstawie - z uwzględnieniem zasad logicznego myślenia i swobodnej oceny dowodów - zweryfikować twierdzenia strony w tym względzie. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż prawo polskie stoi na gruncie teorii reprezentacji, co oznacza, że to przedstawiciel (pełnomocnik) podejmuje działania, ale czyni to w imieniu drugiej osoby (reprezentowanego) i z bezpośrednimi skutkami dla reprezentowanego. Jeżeli więc pełnomocnik skarżącego, jako jego reprezentant, w określonej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, to skutki tego są takie jakby skarżący dowiedział się o tych okolicznościach. Z tego powodu - wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych - słusznie organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skoro pełnomocnik funkcjonariusza w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r. powoływał się na okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania, to były one znane również skarżącemu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że w żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku zawarcia w piśmie procesowym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 147 K.p.a., a następnie wydania przez organ postanowienia odmawiającego wznowienia z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie, strona w zażaleniu nie może się domagać skontrolowania przez organ drugiej instancji braku podjęcia przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu. Reasumując organ stwierdził, że w skardze na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminów, o jakich mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. nie ma miejsca na zarzut braku wznowienia tego postępowania przez organ z urzędu. W postanowieniu tym organ rozstrzyga jedynie kwestię zachowania przez stronę wymaganych terminów, nie odnosi się natomiast do zasadności powołania podstaw wznowieniowych, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie, w pierwszej kolejności, terminowości złożenia takiego wniosku. Jedynie wniosek złożony w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 K.p.a. Procedowanie zainicjowane wnioskiem złożonym po upływie terminu doprowadzić może do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną prowadzącą do jej nieważności w związku z naruszeniem art. 16 K.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 5 w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 91 K.p.c., polegające na tym, że organy obu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego pozwalającego obiektywnie ocenić zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w znacząco okrojonym zakresie, ograniczającym się jedynie do okoliczności wezwania do zapłaty wystosowanego przez pełnomocnika skarżącego w odrębnej sprawie cywilnej (pracowniczej), w sposób nieuzasadniony i dowolny (wybiórczy) oparły się zaś jedynie na poczynionym wbrew literalnej treści art. 148 § 1 K.p.a. domniemaniu, iż skarżący jako mocodawca wiedział o wskazanej we wspomnianym wezwaniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. co najmniej na dzień sporządzenia wezwania przez pełnomocnika, jak i że okoliczność ta odniosła skutek procesowy wobec samego skarżącego, pomimo iż w tamtym czasie pełnomocnik nie posiadał umocowania do zastępstwa skarżącego w postępowaniu administracyjnym, czym oba organy naruszyły również obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego jako obywatela, co w efekcie skutkowało obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. i odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego na złożony w terminie wniosek skarżącego,
- art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 79a § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a., polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, tym samym nie wskazując skarżącemu zależnych od niego przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji (o możliwości zapoznania się z aktami sprawy) spełnione lub wykazane, a które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego, w tym nie udzielił skarżącemu żadnych wyjaśnień ani wskazówek co do okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw skarżącego w toczącym się postępowaniu, sporządzając jednocześnie uzasadnienie postanowienia uniemożlwiające skarżącemu skuteczną polemikę z zarzutami stawianymi mu w późniejszym postępowaniu przed organem drugiej instancji, zaś organ odwoławczy naruszenia te usankcjonował, a ponadto, mimo umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, również nie wskazał skarżącemu zależnych od niego przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji (o możliwości zapoznania się z aktami sprawy) spełnione lub wykazane, a które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego, w tym nie udzielił skarżącemu żadnych wyjaśnień ani wskazówek co do okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw skarżącego w toczącym się postępowaniu, wywodząc zaś z braku wykazania wspomnianych przesłanek przez skarżącego negatywne dla niego skutki prawne w postaci utrzymania postanowienia organu pierwszej instancji w mocy z powołaniem na nieudowodnienie przez skarżącego zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 147 K.p.a., polegające na tym, że organy obu instancji, mimo znalezienia podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjścia na jaw istotnych nowych, nieznanych organowi pierwszej instancji okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie wznowiły z urzędu postępowania wbrew kategorycznej treści powołanego przepisu, a nawet nie rozważyły kwestii zasadności wszczęcie tego postępowania z urzędu, nie dając temu żadnego wyrazu w sporządzonych uzasadnieniach, co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego jako obywatela, a także podważa zaufanie obywateli do organów państwa opierających się w niniejszej sprawie wyłącznie na przesłankach formalnych rzekomego niedochowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, przy jednoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek działań ze strony organów, do których są uprawnione, celem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie ewidentnie opartej o błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności o znaczeniu kluczowym dla istoty sprawy (określenia stacji/przystanku najbliższej miejscu pełnienia służby przez skarżącego) w kontekście brzmienia definicji miejscowości pobliskiej z art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów ze wskazanych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozbudował argumentację w zakresie podniesionych zarzutów, podkreślając, że nie sposób przyjąć, iż fakt powzięcia przez pełnomocnika ustanowionego do prowadzenia sprawy cywilnej na zasadzie art. 91 K.p.c. informacji o okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia odrębnego postępowania administracyjnego jest jednoznaczny z powzięciem takiej informacji przez skarżącego. Zdaniem skarżącego organy obu instancji w sposób błędny rozumieją i rozciągają zasadę bezpośredniej reprezentacji strony przez pełnomocnika także na okoliczności stanu wiedzy pełnomocnika, tym bardziej umocowanego jedynie do podjęcia działań w odrębnej sprawie cywilnej (pracowniczej). Zarzucił również, że mimo iż kwestia niedochowania przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania była wątpliwa, organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego specjalnego postępowania wyjaśniającego, opierając się na daleko idącym i błędnym domniemaniu. Akcentował, że bezczynność organu co do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu w obliczu znalezienia (choćby w wyniku spóźnionego wniosku strony) wystarczających do tego podstaw, nie powinna znajdować ochrony w określonej w art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji. Dowodził, że organ nie powinien każdorazowo poprzestawać jedynie na odmowie uwzględnienia podania strony jako spóźnionego. W okolicznościach konkretnego przypadku, zwłaszcza, jeżeli posiadana przez organ informacja oraz dowody (w tym pozyskane wskutek wniosku strony) co do wystąpienia podstawy wznowienia są wiarygodne, a sam fakt zaistnienia tej postawy wysoce prawdopodobny, organ powinien co najmniej rozważyć wznowienie postępowania z urzędu i te rozważania zaprezentować w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Prawo organu, w sytuacji zidentyfikowania przez organ (znalezienia, "natknięcia się") podstaw do wznowienia postępowania, zmienia się bowiem w jego obowiązek wznowienia postępowania wynikający z brzmienia art. 145 § 1 K.p.a. Widząc zatem podstawy wzruszenia decyzji w trybie wznowienia, organ nie jest uprawniony do oczekiwania na impuls z zewnątrz (pochodzący od strony) a zobowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. (dotyczy to możliwości działania z urzędu). Dalej skarżący odniósł się do wskazanej podstawy wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., i dowodził, że to stacja O., a nie O.1 była i jest stacją położoną najbliżej miejsc pełnienia przez niego służby, ponadto czas przejazdu ze stacji W. do stacji O. przekracza w obie strony (tam i z powrotem) 2 godziny. W kontekście tych okoliczności - zdaniem skarżącego - nie powinno budzić wątpliwości, że organ powziął informacje i zidentyfikował w sposób wystarczający okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Poza tym wiedzę o tych okolicznościach organ pierwszej instancji powziął nawet wcześniej, od pełnomocnika skarżącego w odrębnej sprawie cywilnej (pracowniczej), z momentem wpłynięcia do tego organu wezwania do zapłaty, na które powołał się organ w uzasadnieniu swojego postanowienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wnioski w niej zawarte. Oświadczył, że treść wniosku, która znajduje się w aktach administracyjnych jest kompletna co do formy, ale nie jest kompletna co do argumentacji. Do skargi został dołączony drugi z wniosków o wstrzymanie wypłaty, także o wznowienie w przedmiocie wstrzymania wypłaty, ponieważ zawierał szerszą argumentację odnoszącą się także do przedmiotowej sprawy, o której organ wiedział z urzędu. Dla zilustrowania całego spektrum postępowania został przedłożony drugi ze złożonych wniosków. Wyjaśnił również, że wniosek dowodowy ma wykazać zasadność argumentacji strony skarżącej zwłaszcza, że wniosek formalnie kompletny znajdujący się w aktach administracyjnych nie ma treści materialnej, stąd wnioskowane dowody maja potwierdzić stanowisko strony skarżącej. Ponadto organ wiedział, że jest drugi wniosek. Wskazał, że sprawy cywilna i administracyjna są ze sobą ściśle powiązane. Natomiast organ dostrzegając w sprawie cywilnej okoliczności nie dostrzega ich w sprawie administracyjnej. Pełnomocnik skarżącego oświadczył również, że skarżący zgłaszając się do niego wskazał na niewielką rozbieżność w czasie dojazdu do pracy pomiędzy stacjami. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi. Akcentował, że strona miała pełną możliwość uczestnictwa w postępowaniu i została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r . poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu nie zaistniały nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Stosownie do powyższego wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. sytuacja, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Podkreślić również trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga bowiem w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 K.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega bowiem ocenie dopiero w fazie rozpoznawczej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z tego względu, w razie powoływania się w podaniu o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia w zakresie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Natomiast do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., może dojść m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia.
Podstawą faktyczną wydania w rozpoznawanej sprawie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było ustalenie, że wniesienie przez skarżącego podania o wznowienie postępowania, opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.
Na tle wykładni art. 148 § 1 K.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania. Podkreśla się również, że świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem ważne ani w jaki sposób strona uzyska wiedzę o danej okoliczności wskazywanej jako podstawa wznowienia, ani też w jaki sposób strona uzyska wiedzę o znaczeniu tej okoliczności w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 883/24, z dni 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 173/21, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1135/20 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi - jak trafnie stwierdziły organy - rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12).
W ocenie Sądu za zgodne z przedstawioną wykładnią, jak i znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, trzeba uznać stanowisko organów, że podanie o wznowienie postępowania skarżący złożył po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi z tytułu braku mieszkania, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., został złożony w dniu 24 września 2024 r. Skarżący oświadczył w podaniu o wznowienie postępowania, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedział się na początku września. Tymczasem, jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, okoliczności, na które się powołał w podaniu o wznowienie zostały wskazane już w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r., stanowiących przedsądowe wezwanie Skarbu Państwa - Aresztu Śledczego w [...] do zapłaty w związku z negatywnie rozpatrzonym wnioskiem skarżącego o przyznanie mu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W wezwaniu tym pełnomocnik skarżącego, podał że "zarówno na dzień wydania decyzji i do dziś stacją najbliższą miejsca pełnienia służby przez mojego mocodawcę była i jest stacja O., a nie stacja O.1. Jak zaś wynika zarówno z archiwalnych, jak i aktualnych rozkładów jazdy pociągów W. do stacji O. i z powrotem (archiwalny rozkład jazdy pociągów P. w załączeniu), pociągi na tej linii jeżdżą niezwykle rzadko, a czas dojazdu każdego pociągu przewidziany w rozkładzie jazdy przekracza w obie strony dwie godziny". Tym samym uznać należało, że skoro skarżący już w dniu 8 lipca 2024 r. wiedział o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, to podanie o wznowienie postępowania z dnia 24 września 2024 r. zostało złożone po upływie miesięcznego terminu. Zdaniem Sądu prawidłowości dokonanej przez organy oceny w zakresie niedochowania przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. nie mogą skutecznie podważyć zarzuty skargi, że to pełnomocnik posiadał wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a nie sam skarżący. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że przepis art. 148 § 1 K.p.a. wymaga jedynie, aby strona znalazła się w posiadaniu informacji o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, przy czym strona może powziąć stosowną wiedzę w jakikolwiek sposób. W świetle powyższego na podstawie prawidłowych ustaleń przyjętych w zaskarżonych postanowieniach należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżący o okolicznościach, które stały się podstawą wystąpienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wiedział co najmniej od 8 lipca 2024 r. Stąd stwierdzić trzeba, że złożenie w dniu 24 września 2024 r. opisanego powyżej wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Zaś ustalenie w warunkach niniejszej sprawy, że termin ten przekroczono uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a., ma charakter formalny i jest wydawane wówczas, gdy nie dopełniono wymogu formalnego w postaci dochowania terminu miesięcznego z art. 148 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Sąd za nieuzasadniony uznał też zarzut skarżącego, że organy dokonały błędnych ustaleń przyjmując, że skierowanie wezwania przedsądowego z powołaniem się na okoliczności wznowienia postępowania stanowi dowód posiadania wiedzy przez samego skarżącego a nie tylko przez jego pełnomocnika. W orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, że działania pełnomocnika obciążają mocodawcę, który ponosi skutki tych działań i zaniechań. Ustanawiając pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, strona ponosi skutki wynikające z ewentualnego błędu swojego pełnomocnika i to niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik profesjonalny, czy nieprofesjonalny. Każdy pełnomocnik ma obowiązek dbania o interesy swego mocodawcy poprzez zapewnienie sprawnej obsługi postępowania. Decydując się zatem na udzielenie pełnomocnictwa, mocodawca zarazem przyjmuje na siebie wszelkie konsekwencje działania pełnomocnika, zarówno te pozytywne, jak i negatywne (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II GZ 131/25, postanowienie NSA z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt III FZ 340/24). Stwierdzić zatem przyjdzie, że skoro skarżący sam ustanowił radcę prawnego w celu zainicjowania postępowania cywilnego w sporze związanym z przyznaniem pomocy finansowej za zakup lokalu mieszkalnego to nie może obecnie zasadnie twierdzić, że nie wiedział z jakich przyczyn pełnomocnik skierował do organu przedsądowe wezwanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2023 r. i powołane tam orzecznictwo). Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że jeśli pełnomocnik skarżącego powołał się w określonej dacie na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia to skutek tego jest taki, że skarżący wiedział się o tych okolicznościach. Zwrócić też należy uwagę, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie zanegował, że wezwanie do zapłaty zostało złożone do organu w jego imieniu, ani nie oświadczył, że nie posiadał wiedzy przekazanej od ustanowionego pełnomocnika o skierowaniu wezwania do organu i przyczynach jego wniesienia, co bezspornie świadczy o tym, że argumentacja przedstawiona w przedmiotowym wezwaniu jest tożsama ze stanowiskiem skarżącego. Co więcej pełnomocnik strony, stosownie do postanowień Kodeksu Etyki Radców Prawnych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499) zobowiązany był poinformować skarżącego o wniesionym wezwaniu do zapłaty i podniesionych w nim okolicznościach stanowiących podstawę tego wezwania.
Odnośnie do zaś zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy wystarczającego postępowania wyjaśniającego należy podkreślić, że obowiązek udowodnienia okoliczności jaką jest złożenie wniosku o wznowienie w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. ciąży na wnioskodawcy, chociaż nie zwalnia to organów administracji od zbadania, czy zachowano termin do wniesienia rozpoznawanego żądania. W związku z tym to strona powinna udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania i to w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Właściwy organ ma natomiast obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazana kolejność działania ma jednak kluczowe znaczenie: najpierw strona, dopiero następnie organ. Natomiast nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, a więc strona winna w tym wypadku przedstawić dowody, na podstawie których organ mógłby zweryfikować jej twierdzenia o dacie dowiedzenia o wydanym przez organ akcie (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/21). Z tych względów Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania w zakresie wyjaśnienia kwestii dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie.
Za nieuzasadnione Sąd uznał także dalsze zarzuty skargi, ponieważ w żadnym wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa, co powoduje, że wznowienie postępowania z urzędu jest prawem organu i brak jest stosownego przepisu, który dawałby możliwość wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1522/21).
Z kolei podniesione przez skarżącego argumenty, wskazujące na zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., badane są dopiero po wznowieniu postępowania. Z tego też względu, wskazane argumenty - jako wykraczające poza granice niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego aktu wydanego w fazie wstępnej - nie podlegały badaniu przez Sąd.
Stosownie do powiedzianego powyżej, za prawidłową Sąd uznał dokonaną przez organy wykładnię przepisu art. 148 § 1 K.p.a. i zawartego w nim pojęcia "dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Uprawniony jest również, bo znajdujący potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, przedstawiony w ocenianych postanowieniach pogląd o niedochowaniu przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wbrew zatem zarzutom skargi, organy nie naruszyły określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zasad regulujących postępowanie administracyjne, ponieważ dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany materiał dowodowy. Natomiast dokonana przez organy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu wydanych postanowień, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., a organ drugiej instancji przedstawiając swoje stanowisko odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację. Nadto Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Sąd nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżącego, ponieważ możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności mających znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a takie okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie.