I SA/OP 113/25

I SA/Op 113/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, par. 2, art. 80, art. 81, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 189 par. 2, art. 189a par. 2 pkt 1, pkt 2, art. 189d, art. 189e, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 15, pkt 22, art. 74 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 6, art. 92a ust. 2, ust. 4, ust. 8, art. 92c ust. 1, art. 93 ust. 1, ust. 3, załącznik nr 4 lp. 1.3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1, pkt 2, pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 2 pkt 2, pkt 5, art. 4 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2024 r., nr BP.501.1834.2024.2401.OP8.641255 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: organ odwoławczy, GITD] z 22 listopada 2024 r., nr BP.501.1834.2024.2401.OP8.641255, wydana po rozpatrzeniu odwołania J. D. [dalej: skarżący, strona] – zarządzającego transportem w K. sp. z o.o. w O. [dalej: Spółka], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: WITD, organ I instancji) z 10 lipca 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII1273/6/24, nakładającą karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził 27 maja 2024 r. na przystanku autobusowym w K. przy ul. [...] (na drodze gminnej) kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował I. K. (obywatel Ukrainy), wykonujący krajowy transport drogowy osób z K. do O. na rzecz przedsiębiorcy: K. sp. z o.o. w O. Podczas kontroli autobusu inspektor ustalił, że kontrolowanym pojazdem wykonywano transport krajowy osób na linii regularnej K. – O., lecz kierowca nie posiadał przy sobie i nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na tej trasie, jak również żadnego innego zezwolenia. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] z 27 maja 2024 r. Kierujący pojazdem nie wniósł zastrzeżeń do wymienionego protokołu, ale też protokołu tego nie podpisał.
Z danych Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) wynika, że osobą zarządzającą transportem w Spółce jest J. D., który posiada certyfikat kompetencji zawodowych w międzynarodowym transporcie drogowym osób z 31 lipca 2003 r. Ponadto Spółka posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie osób wydane 18 listopada 2008 r. przez Prezydenta Miasta O.
Pismem z 27 maja 2024 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia opisanego w załączniku nr 2 do protokołu kontroli. Zawiadomienie zawierało informację, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], strona ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji, wskazując na powyższe oraz art. 50 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli drogowej, którego uwierzytelnioną kopię przesłano jako załącznik do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jednocześnie, w związku ze stwierdzonymi i opisanymi w protokole kontroli naruszeniami, WITD wezwał stronę do wskazania: okoliczności sprawy i przedłożenia dowodów potwierdzających, że strona nie miała wpływu na powstanie ww. naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ (również zagraniczny).
W piśmie z 24 czerwca 2024 r. strona wyjaśniła jak następuje. Wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej w dniu 27 maja 2024 r. pracownik Spółki został wyposażony we wszystkie dokumenty, o których mowa w treści art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.) [dalej: utd], w tym m.in. zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie O. – K. Wskazanie, że pracownik Spółki nie posiadał dokumentu wymaganego przepisami ustawy o transporcie drogowym, wynika z faktu, że pracownik nie zrozumiał treści protokołu, a w ślad za tym, być może z powodu tego niezrozumienia, nie okazał tego dokumentu. Powyższe oznacza również, że skoro organ I instancji zobowiązany jest stosować przepisy kpa, to okoliczność, w której osoba, od której odbiera się zeznania nie rozumie ich treści, uznać należy za naruszenie postanowień procedury administracyjnej, w tym chociażby zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), czy też zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). W ocenie strony zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 3 utd, tj. przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Przedstawione okoliczności sprawy, w ocenie strony, nakazują przyjąć, że Spółka, wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej, wyposażyła pracownika we wszystkie dokumenty wymagane przepisami art. 87 utd.
Organ I instancji, decyzją z 10 lipca 2024 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł, na podstawie art. 92a ust. 2 utd i lp. 1.3 załącznika nr 4 do tej ustawy, za niewyposażenie kierowcy w wypis z zezwolenia innego niż w lp. 1.1 i 1.4 (tj. innego niż: (1) wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz (4) wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym lub wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym). Ponadto organ I instancji nie stwierdził w sprawie przesłanek zastosowania art. 92c ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 utd.
Dalej WITD wskazał w uzasadnieniu, że wyjaśnienia strony nie mogą stanowić podstawy zwolnienia od odpowiedzialności za stwierdzone podczas kontroli naruszenie. Kierowca w każdym przypadku na żądanie uprawnionego organu kontroli ma obowiązek okazać wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób wraz z rozkładem jazdy (art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd). Kierowca, mimo, że jest obywatelem innego państwa, w trakcie kontroli zrozumiał i wiedział gdzie w pojeździe znajduje się wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, który okazał, natomiast pomimo wyraźnego polecenia kontrolującego inspektora, kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób wraz z rozkładem jazdy. W przypadku, gdy kierowca nie zrozumiałby poleceń osoby kontrolującej, nie wiedział jaki dokument ma okazać, bądź gdzie w pojeździe dany dokument się znajduje, wówczas – zgodnie z art. 87 ust. 6 utd – miał prawo skontaktować się z pracodawcą w celu uzyskania powyższych informacji. Dodatkowo, przedsiębiorca zatrudniając kierowców będących obywatelami innych państw powinien spodziewać się takich sytuacji, w których może dochodzić do niezrozumienia przez kierowcę poleceń wydawanych przez funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę i tym bardziej instruować pracowników, jakie dokumenty mają okazywać w trakcie kontroli i w którym miejscu w pojeździe się one znajdują. Ponieważ w trakcie kontroli kierowca kontaktował się telefonicznie pracodawcą, a mimo to nie okazał wymaganego przy kontroli dokumentu stwierdzono naruszenie kwalifikowane z l.p. 1.3 załącznika nr 4 do utd Organ I instancji zaznaczył, że to zarządzający jest odpowiedzialny za prawidłowe przeprowadzenie operacji transportowej w przedsiębiorstwie i ponosi ryzyko niewłaściwych działań lub zaniechań, które mogą prowadzić do naruszenia obowiązujących przepisów.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. GITD wydał 22 listopada 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję WITD. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie było prowadzone wobec strony na podstawie art. 92a ust. 2 utd, jako osoby zarządzającej transportem w Spółce. Zgodnie z art. 92a ust. 8 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do utd. GITD stwierdził, że podczas opisanej wyżej kontroli kierowca nie posiadał i nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie K. – O., ani żadnego innego zezwolenia. Stanowi to naruszenie, jak wskazał GITD, lp. 1.4 załącznika nr 4 do utd. Przewoźnik wykonywał bowiem zarobkowo przewóz drogowy osób. Natomiast strona, jako zarządzający transportem, nie wyposażyła kierowcy w wypis z wymaganego prawem zezwolenia.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 utd, ponieważ strona nie przedłożyła dowodów potwierdzających, że w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność za ujawnione naruszenie. Ponadto, GITD podniósł, że żaden przepis nie określa w jaki sposób organ przeprowadzając kontrolę drogową powinien zażądać od kierowcy okazania wymaganych dokumentów. Stąd organ I instancji w sposób dostateczny ustalił przebieg kontroli, tj. określił miejsce i godzinę rozpoczęcia kontroli, trasę przejazdu, charakter przewozu, dane kierowcy i wykonawcy przewozu oraz stan faktyczny dotyczący stwierdzonego naruszenia, a także przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem przepisów. Skarżący miał też zapewniony czynny udział w sprawie, czego potwierdzeniem są złożone w sprawie wyjaśnienia.
Organ odwoławczy, odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę poddanego kontroli pojazdu, stwierdził, że jest ona bezzasadna. Przepisy prawa nie zobowiązują organu kontrolnego do powoływania tłumacza podczas wykonywanej kontroli drogowej. Takie działanie byłoby faktycznie niemożliwe. Trudno jest bowiem przewidzieć z jakiego kraju będzie pochodził podmiot poddany zatrzymaniu i kontroli drogowej.
W ocenie organu odwoławczego strona nie dochowała należytej staranności, aby zapewnić realizację obowiązku związanego z wyposażeniem kierowcy w wypis z zezwolenia innego niż w lp. 1.1 i 1.4 załącznika nr 4 do utd. Dbanie o właściwe wyposażenie kierowców we wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 87 utd, należy do podstawowych obowiązków zarządzającego transportem w danym przedsiębiorstwie. Tymczasem, zdaniem GITD, skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, że zastosował takie rozwiązania organizacyjne, z których by wynikało, że sprawował w ramach swoich obowiązków rzeczywisty i prawidłowy nadzór nad wyposażeniem kierujących pojazdami w odpowiednie dokumenty. Stwierdzone naruszenie nie miało, w ocenie organu odwoławczego, charakteru nadzwyczajnego, czy też niemożliwego do przewidzenia, a wręcz przeciwnie można mu było zapobiec.
GITD wyjaśnił również jaka relacja zachodzi pomiędzy przepisami art. 189a § 2, art. 189d, art. 189e, art. 189f kpa (dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych) a art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd i jakie są jej skutki prawne, w szczególności w zakresie ustalenia przez ustawodawcę wysokości kar poprzez podanie konkretnych kwot, braku możliwości miarkowania kary, czy braku dopuszczalności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 kpa.
Na opisaną wyżej decyzję GITD strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 370 ze zm.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w szczególności nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania kierowcy, co doprowadziło do wniosku, że zarządzający transportem nie wyposażył kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd;
2) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 kpa, poprzez sporządzenie ogólnikowego i dowolnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieprzedstawiającego w sposób dostateczny zasadniczych powodów rozstrzygnięcia;
3) art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, stanowiącej o obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego – dokonanie błędnego przypisania zarządzającemu transportem materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy dokonana przez organ I instancji i organ odwoławczy ocena materiału dowodowego, w oparciu o który wydano decyzję, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania zarządzającemu transportem stwierdzonych naruszeń.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania, 3) rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym, 4) ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu strona podniosła, że zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, kontrola odbyła się na dworcu w miejscowości K. i dotyczyła kontroli trzeźwości. Kontrolujący prosił o dokument wskazujący przedsiębiorstwo w imieniu, którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Zgodnie z twierdzeniem kierowcy i co wynika z decyzji, kierowca przekazał kontrolerowi żądane dokumenty. Nie prowadzono żadnych innych czynności kontrolnych. Co więcej, kierowcy nie wręczono żadnego protokołu kontroli. Nie prowadzono również kontroli stanu technicznego, gdyż brak jest takiego dokumentu kontroli w uzasadnieniu decyzji, a także nie poinformowano kierowcy o żadnych brakach w dokumentacji. W pojeździe [...] o nr rej. [...], jak i wszystkich pojazdach przedsiębiorstwa, znajdowały się i znajdują się dokumenty dotyczące wykonywanego przewozu: wypis z zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii regularnej wraz z rozkładem jazdy oraz wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Dokumenty te kierowca otrzymał przed rozpoczęciem przewozu drogowego.
Dalej strona wskazała, że z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie kontrolujący stwierdził brak dokumentów, o których mowa w art. 87 utd. W opisie naruszenia oraz w treści protokołu, przesłanego wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, nie stwierdzono, jakie dokumenty kierowca okazał, ani czy kontrolujący ich zażądał, i do czego był zobowiązany. Ponadto protokół kontroli drogowej nie został podpisany przez kierowcę. W protokole brak jest informacji, dlaczego kierowca odmówił jego podpisania, a brak omówienia sytuacji związanej z odmową podpisania protokołu czyni protokół niekompletnym. Ponadto w protokole kontroli stwierdzono, że kierowca został ukarany mandatem karnym. Jednocześnie w uwagach stwierdzono, że kierowca odmówił przyjęcia mandatu karnego. Nie wiadomo zatem jaki jest stan faktyczny. Zdaniem skarżącego kontrolujący nie przeprowadził kontroli zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli przewozu drogowego.
Strona argumentowała też, że postępowanie dowodowe w sprawie nie było wyczerpujące, pominięto np. możliwość przesłuchania kierowcy autobusu na okoliczność posiadania dokumentów i wyposażenia kierowcy przez przedsiębiorstwo zarządzającego transportem w wypis z zezwolenia. Skarżący podniósł ponadto, że uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa, a samo postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z kpa.
Strona podniosła też, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, dotyczące wypełnienia protokołu kontroli. Brak wymaganych wpisów oraz nieprzekazanie protokołu kontroli kierowcy jest, w ocenie skarżącego, naruszeniem wskazującym na nieprzeprowadzenie kontroli w sposób zgodny z przepisami, a co za tym idzie pozwalającym na stwierdzenie, że taka kontrola nie odbyła się. Ponadto kierowcy nie umożliwiono wprowadzenia uwag do protokołu kontroli, co narusza zasady postępowania kontrolnego.
Strona zaznaczyła również kwestię barier językowych pomiędzy kontrolerami a obywatelami Ukrainy i wskazała, że to po stronie organu leży prowadzenie postępowania dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania w sprawie braku dokumentów jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie w treści decyzji, że kierowca rozumiał polecenia – jest sprzeczne z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy podczas kontroli oraz umożliwienia mu złożenia uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym. GITD podtrzymał ponadto swą dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie wnosiła też o to strona skarżąca. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie stwierdził również naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub postępowania, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ppsa.
Sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, to jest w trybie uproszczonym – na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, ponieważ strony zgodnie o to wniosły.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy utd. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 (który nie znajduje w sprawie zastosowania), jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2024 r. poz. 220), a ponadto wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.
W sprawie nie jest wątpliwe ani sporne to, że kierowca autobusu wykonywał regularny przewóz drogowy osób na trasie z K. do O. Skarżący, kwestionując ustalenia organów, podnosi natomiast, że kierowca został wyposażony w wypis z zezwolenia na wykonywanie na wykonywanie regularnych przewozów osób na podanej trasie, a jedynie nie zrozumiał treści protokołu i z tego powodu nie okazał wymaganego dokumentu (patrz: uzasadnienie odwołania).
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 1071/2009]: (pkt 2) "zawód przewoźnika drogowego osób" oznacza działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu; (pkt 5) "zarządzający transportem" oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy.
Według art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną – zarządzającego transportem – która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b i d cyt. rozporządzenia (to jest cieszy się dobrą reputacją oraz posiada wymagane kompetencje zawodowe) i która: a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa; b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty.
W sprawie rozpoznanej przez Sąd skarżący jest osobą zarządzającą transportem w Spółce, co wynika z danych KREPTD i nie było kwestionowane. Spółka jest natomiast przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 utd, a więc przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, którego dane widnieją w KREPTD, co również nie było kwestionowane. Istotny w sprawie, wykonywany przez Spółkę przewóz drogowy osób, nie podlegał wyłączeniu spod regulacji ustawy na mocy wyjątków przewidzianych w art. 3 ust. 1 utd i jest to okoliczność niesporna. Tym samym dopuszczalne jest stosowanie wobec strony przepisów zawartych w Rozdziale 11 utd "Przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych".
Na podstawie art. 92a ust. 2 utd, zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych (art. 92a ust. 4 utd). W myśl art. 4 pkt 22 utd, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz aktów prawnych wyszczególnionych w powołanym przepisie.
Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 2016/403], określa załącznik nr 4 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 8 utd). W myśl lp. 1.3. tego załącznika, niewyposażenie kierowcy w wypis z zezwolenia innego niż w lp. 1.1 i 1.4 (innego niż wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz innego niż wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym lub wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym) skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł.
W sprawie niniejszej wskazywana przez organy nieprawidłowość została zakwalifikowana jako zaniechanie z l.p. 1.3 załącznika nr 4 do utd, a na zarządzającego transportem nałożono karę administracyjną w kwocie 500 zł, a więc zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu. Strona nie kwestionuje przy tym kwalifikacji prawnej ustalenia poczynionego w toku kontroli przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego, lecz samą okoliczność faktyczną, która była podstawą nałożenia kary, podnosząc, że kierowca miał przy sobie wszystkie wymagane dokumenty, a w tym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie K. – O.
Na stronie 6 zaskarżonej decyzji GITD znalazło się stwierdzenie "tytułem naruszenia ujętego w lp. 4 załącznika nr 4 do utd", jednak – w ocenie Sądu – biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego oraz argumentację organów, przywołane stwierdzenie należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która w żaden sposób nie wpłynęła na rozstrzygnięcie wydane w sprawie administracyjnej.
Stosownie do art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Przepisy art. 92c ust. 1 utd stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 utd, czyli w szczególności zarządzających transportem.
Na mocy do art. 93 ust. 1 utd, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ, o którym mowa w art. 93 ust. 1 utd, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 utd lub art. 92c utd. (art. 93 ust. 3 utd).
W sprawie niniejszej decyzję o nałożeniu kary wydał WITD, który był właściwy miejscowo, ponieważ kontrolę drogową przeprowadzono w województwie [...]. Sąd dostrzega, że strona wnosiła o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a utd, jednak argumentacja skargi i odwołania skupia się nie na przesłance egzoneracyjnej ("nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć"), lecz na kwestionowaniu zaistnienia faktu zakwalifikowanego przez organy jako naruszenie prawa. Stąd, zdaniem Sądu, skarżący w istocie wnosił o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, ze względu na nieistnienie w sprawie relewantnego prawnie zdarzenia faktycznego, czyli zdarzenia naruszającego reżim wynikający z przepisów utd, którego zaistnienie skutkuje nałożeniem kary.
W takim stanie sprawy Sąd, oceniając przedłożone mu materiały i dowody, a także biorąc pod uwagę argumentację skarżącego, stwierdził, że nie ujawniły się przesłanki z art. 92c ust. 1 utd: pkt 1 – ponieważ sama strona nie podnosiła istnienia takich okoliczności i nie wskazywała dowodów, z których mogłyby one wynikać; pkt 2 – ponieważ okoliczność taka nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy i nie była też wskazywana przez skarżącego lub organy; pkt 3 – ponieważ w odniesieniu do zdarzenia z 25 maja 2024 r. termin przedawnienia upłynie dopiero w roku 2026, a ostateczna decyzja GITD została wydana już w roku 2024 r.
W sprawach takich jak obecnie rozpatrzona przez Sąd kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść art. 92a ust. 2, 4 i 8 utd w zw. z załącznikiem nr 4 do tej ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów określone w załączniku nr 4 do utd. GITD nie miał możliwości miarkowania kary pieniężnej, która wynika wprost z l.p. 1.3 załącznika nr 4 do utd. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d kpa na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, na mocy art. 189a § 2 pkt 2 kpa zastosowania w sprawie nie znajduje art. 189e kpa oraz art. 189f kpa, które regulują przesłanki wyłączenia odpowiedzialności strony oraz odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w Dziale IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne".
W pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu przez Sąd zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów kpa, zawartych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1
, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3.
Według art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zgodne z zasadami kpa ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/19).
Art. 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1191/19).
Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Ustawodawca wprowadził szeroki (otwarty) katalog dowodów. Poza dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 kpa) ustawa nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Zaznaczyć należy, że celowość przeprowadzenia konkretnego dowodu wnioskowanego przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi (wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1598/23). Organy nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające były inne dowody. Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). Zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 330/21). Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów, poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe i niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego (wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1801/22).
Na mocy art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia ww. przepisów, strona w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego ocenę. Realizację zasady z art. 7 kpa zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3723/17).
Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 kpa). Z art. 78 § 1 i art. 81 kpa nie wynika jednak obowiązek weryfikowania dowodu dopuszczonego przez organ z urzędu w każdym przypadku kwestionowania go przez stronę. Przeciwnie, przeprowadzanie kolejnych dowodów jest pożądane wówczas, gdy zgromadzone dowody budzą wątpliwości bądź nie są wystarczające do wydania decyzji (wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/24). Jeżeli organ uzyskał stosowny dowód, to strona w związku ze swoimi twierdzeniami nie może oczekiwać, że postępowanie organu będzie wyłącznie nakierowane na udowodnienie jej tez. Taki "obowiązek" organów administracyjnych nie wynika z przepisów prawa. Strona nie może oczekiwać, że organ administracyjny powinien uwzględnić wszystkie wnioski dowodowe skarżącej, w sytuacji gdy organ ocenił, że zebrany materiał dowodowy jest już wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2475/21). Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w ocenie organu wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 3768/17).
Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 489/19). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 kpa wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 280/20).
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie decyzji powinno zatem wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 285/23). Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z 22 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 360/23). Do naruszenia art. 107 § 3 kpa dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 kpa, mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3079/21).
Ponadto Sąd wyjaśnia, że protokół kontroli drogowej ma walor dowodu bezpośredniego, przeprowadzonego podczas kontroli. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie utd, trzeba wskazać, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób (por. art. 74 ust. 1, 2, 4 utd). Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej, mający walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa (dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone) jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (wyrok NSA z 19 października 2023 r., II GSK 704/20). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na szczególne dowodowe znaczenie takiego protokołu, który jest często podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Istotne jest również, że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane "na gorąco", spontanicznie, bez kalkulowania ich znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy, tak uzyskany dowód ma zatem walor szczególny (wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1157/18). Protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 utd, sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).
Odnosząc się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że organy administracyjne obu instancji przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe. Opisane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne wynikają wprost z treści protokołu kontroli drogowej, w którym zapisano, że – podczas kontroli – kierowca autobusu nie posiadał przy sobie i nie okazał wymaganego prawem zezwolenia (lub wypisu z zezwolenia) na wykonywanie regularnego przewozu osób. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na mocy art. 87 ust. 1 utd – podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wskazane w ustawie dokumenty. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 6 utd podczas kontroli drogowej kierowca może kontaktować się z siedzibą przedsiębiorcy, na rzecz którego wykonuje przewóz, jego zarządzającym transportem lub inną osobą lub podmiotem, aby przed zakończeniem kontroli drogowej przedstawić wszelkie dowody, których obecności nie stwierdzono w pojeździe. Zatem, jeżeli kierowca autobusu z jakichkolwiek przyczyn nie okazał w czasie kontroli brakującego zezwolenia oraz przed zakończeniem kontroli, pomimo uprawnienia do skontaktowania się ze Spółką, nie przedstawił wymaganego zezwolenia (czyli nie uzupełnił braków w dokumentacji przewozu), to jedynym prawidłowym w tym zakresie zapisem w protokole kontroli drogowej było stwierdzenie, że kierujący pojazdem "nie miał przy sobie i nie okazał" żądanego przez inspektora dokumentu. Zdaniem Sądu, dowody przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, a więc już po zakończeniu kontroli drogowej, co do zasady – nie będą wystarczające do skutecznego wykazania, jakie dokumenty kierowca autobusu miał przy sobie w czasie kontroli, lecz z jakiegoś powodu ich nie okazał. Notabene prawodawca użył w art. 87 § 1 utd koniunkcji "mieć przy sobie i okazywać", zatem niezgodne z przepisami wykonywanie przewozu drogowego zaistnieje już wtedy, gdy kierowca nie okaże, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wymaganego prawem zezwolenia – choćby tylko nie potrafił go odnaleźć lub nie zrozumiał o jaki (warunkujący zgodność wykonywanego przewozu z prawem) dokument pyta inspektor. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której kierowca autobusu nie przedstawił kontrolującemu zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób. Nie ma przy tym, co do zasady, znaczenia, czy kierowca nie posiadał takiego dokumentu, ponieważ mu go nie wydano przed wyjazdem na trasę, czy tylko nie potrafił go okazać. Warto też zauważyć, że Spółka jest znanym w województwie [...] przewoźnikiem, wykonującym przewozy regularne pasażerów na wielu trasach, i jest to fakt powszechnie znany. W sprawie niniejszej nie mamy więc do czynienia z przewozem drogowym, który byłby w jakikolwiek sposób "nietypowy" w działalności tego przewoźnika drogowego. Ustalenia kontroli (i konsekwentnie też ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji) były więc prawidłowe, bo pozostawały adekwatne do stosunkowo prostego stanu faktycznego ujawnionego w czasie kontroli.
Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie dowodowe w sprawie administracyjnej sprowadziło się do dopuszczenia protokołu kontroli drogowej z 27 maja 2024 r. jako dowodu, a postępowanie wyjaśniające objęło analizę tego protokołu oraz analizę argumentów strony zawartych w piśmie procesowym skarżącego z 24 czerwca 2024 r. Organ odwoławczy ocenił również zarzuty i argumenty wniesionego środka zaskarżenia (odwołania). Sąd w tych czynnościach organów, jak również w przebiegu postępowania administracyjnego w obu instancjach nie dopatrzył się nieprawidłowości, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit b-c ppsa).
Skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie przesłuchano kierowcy autobusu na okoliczność posiadania przez niego (w czasie kontroli) istotnego w sprawie zezwolenia. Sąd zauważył jednak, że sama strona wprost o to nie wnosiła na etapie postępowania dowodowego, a organy nie widziały potrzeby przesłuchania osoby kierującej pojazdem, która przecież uczestniczyła w czynnościach kontroli. Zdaniem Sądu nieprzesłuchanie kierowcy autobusu nie jest takim brakiem postępowania, który mógłby wpłynąć istotnie na wynik sprawy administracyjnej. Jeżeli kierowca chciał zająć stanowisko w sprawie, to mógł to uczynić podczas kontroli i zostałoby to odnotowane w protokole. Również sama strona mogła wprost zgłosić w postępowaniu administracyjnym wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka lub choćby przedstawić jego oświadczenie złożone na piśmie. Nic takiego jednak w sprawie się nie wydarzyło. Ten zarzut skargi nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Przechodząc do kwestii prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli drogowej Sąd wyjaśnia, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, który sporządza w przepisanej prawem formie powołany do tego organ w zakresie swego działania, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 74 ust. 1 zd. 2 utd w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej lub stwierdzenia wykroczeń uzasadniających nałożenie grzywny inspektor sporządza protokół kontroli. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (art. 74 ust. 2 utd). Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy (art. 74 ust. 3 utd). Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 4 utd).
Nadmienić też należy, że protokół kontroli drogowej jest dokumentem sporządzonym przed wszczęciem postępowania administracyjnego, stanowiącym dopiero podstawę wszczęcia postępowania, a zatem nie jest to czynność podjęta w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 171/20). Również przebieg samej kontroli nie jest regulowany przepisami kpa. Zatem zarzuty odnoszące się do czynności kontroli drogowej oraz protokołu kontroli, sformułowane na podstawie przepisów kpa, są z oczywistych względów nietrafne.
W rozpoznanej przez Sąd sprawie protokół kontroli nie został podpisany przez kierowcę autobusu (jak zapisano w protokole – kierowca odmówił jego podpisania), lecz przyczyny tego zdarzenia nie zostały w nim odnotowane. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na moc dowodową protokołu kontroli. Kontrolowany kierowca ma bowiem prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, a uprawnieniu temu towarzyszy jednocześnie brak obowiązku podawania przyczyny odmowy podpisania protokołu. W prawie do odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się również prawo do odmowy podania przyczyny odmowy podpisania protokołu. Jeżeli więc z art. 74 ust. 2 utd wynika, że odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jeżeli fakt odmowy podpisania protokołu kontroli nie może (sam w sobie) stanowić podstawy odmowy uznania procedury kontrolnej za nieprawidłową, a w konsekwencji niweczyć jej ustaleń oraz wyniku, to tym bardziej tego rodzaju lub im podobnych konsekwencji nie może również (sam w sobie) powodować brak wskazania w protokole kontroli przyczyn odmowy jego podpisania. Zwłaszcza, że skuteczność korzystania z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli nie jest warunkowa jego przyczyną, która nie musi być przy tym ujawniana wobec kontrolujących. Brak odnotowania w protokole kontroli drogowej przyczyn odmowy jego podpisania, nie może podważać odzwierciedlonych i utrwalonych w tym protokole ustaleń, ani też podważać jego waloru jako dowodu w sprawie (wyrok NSA z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 142/19).
Bez znaczenia w sprawie administracyjnej jest również to, czy kierowca autobusu odmówił przyjęcia mandatu karnego albo też mandat przyjął, pozostaje to bowiem poza przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie skontrolowanej przez Sąd. Odnotowanie w protokole kontroli drogowej z 27 maja 2024 r. serii i numeru mandatu karnego przy równoczesnym zapisaniu, że kierowca odmówił przyjęcia mandatu, nie jest okolicznością wpływającą na wynik postępowania administracyjnego. Nie podważa też wiarygodności tego protokołu w zakresie ujawnionego uchybienia, polegającego na nieokazaniu wymaganego prawem zezwolenia, które zostało zakwalifikowane jako naruszenie przepisu utd opisane w załączniku 4 l.p. 1.3.
Dalej w protokole kontroli drogowej zapisano, że kierowca nie wniósł zastrzeżeń, a egzemplarz protokołu przekazano kierowcy. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że kopię protokołu otrzymał też skarżący. W aktach sprawy brak jest dowodów, które wskazywałyby, że zdarzenia opisane wyżej nie wystąpiły. Twierdzenie, że kierowca, względnie Spółka, nie otrzymał tego protokołu nie znajduje więc oparcia w materiale dowodowym.
Zagadnienia szczegółowe dotyczące kontroli drogowej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 370 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Skarżący nie sprecyzował, które z tych regulacji nie zostały, w jego ocenie, zachowane przez inspektora, zatem w stanie sprawy nie sposób jest odnieść się do takiego zarzutu. Ponieważ jednak zarzuty skargi koncentrują się na protokole kontroli Sąd stwierdził, że protokół kontroli drogowej został sporządzony przy użyciu formularza określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, wypełniony odpowiednio do przewidzianych w nim rubryk, a także podpisany przez inspektora. Z akt sprawy administracyjnej wynika ponadto, że inspektor przeprowadził wstępną drogową kontrolę techniczną pojazdu (autobusu), jednak okoliczność ta nie jest istotna w sprawie, a ponadto wynik kontroli został oznaczony jako "pozytywny", czyli nie stwierdzono usterek poważnych lub niebezpiecznych (§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, Dz.U. poz. 2141 ze zm. oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia).
W kwestii przebiegu kontroli drogowej Sąd wskazuje, że to do Spółki (ogólnie) oraz do zarządzającego transportem (szczególnie) należy takie przygotowanie konkretnego przewozu w jego aspekcie formalno-prawnym oraz takie przeszkolenie osoby kierującej pojazdem, żeby podczas ewentualnej kontroli drogowej pracownik Spółki wykonujący przewóz drogowy nie tylko posiadał wymagane dokumenty, ale też rozumiał cel i zasady kontroli wykonywanej przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Czynności kontroli drogowej ze swej natury mają charakter uproszczony i z tego powodu przygotowanie przewozu drogowego, a także kierującego pojazdem, do kontroli drogowej – również mają cechy czynności zestandaryzowanych i powtarzalnych. W ocenie Sądu, jeżeli przedsiębiorca zdecydował o zatrudnieniu na stanowisku kierowcy osoby, która z trudem komunikuje się w języku polskim, to powinien również zadbać o to, by zatrudniona osoba była zdolna do nawiązania interakcji z inspektorem kontrolującym przewóz drogowy.
Sąd wyjaśnia, że jest mu znany z urzędu wyrok wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Op 47/24 oraz inne wyroki wydane przez WSA w Opolu wskutek skarg na decyzje GITD. Sąd zaznacza przy tym, że każda zawisła sprawa jest odrębnie analizowana w kontekście stanu faktycznego i prawnego, a każdy wydany wyrok wiąże również Sąd, lecz w oznaczonej, zindywidualizowanej co do podmiotu i przedmiotu sprawie (art. 144, art. 170 ppsa). Z tego powodu wyroki wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Op 350/23 oraz I SA/Op 47/24 nie wiążą ani organów ani Sądu w niniejszej sprawie, ponieważ sprawa ta pozostaje bez związku z innymi sprawami zawisłymi wskutek wcześniejszych skarg Spółki albo skarżącego.
Sąd stwierdził więc, że zarzuty naruszenia procedury administracyjnej nie znajdują w sprawie podstaw uzasadniających ich uwzględnienie. Strona brała czynny udział w postępowaniu i mogła się swobodnie w jego toku wypowiedzieć. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom na dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego i przedstawienie jego konsekwencji prawnych. Organy nie pominęły bezpodstawnie istotnych w sprawie dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest kompletne, wewnętrznie spójne oraz prawidłowo i logicznie przedstawia tok rozumowania organu odwoławczego. Organy obu instancji nie naruszyły też zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, ani zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uprawnienia strony nie doznały w toku postępowania administracyjnego żadnego uszczerbku, który mógłby doprowadzić Sąd do przekonania, że wystąpiło w sprawie istotne, bo wpływające na wynik sprawy, lub dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów kpa.
Sąd poddał też analizie sytuację prawną skarżącego wyznaczoną przez przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy utd, i opisał ją wyżej w niniejszym uzasadnieniu. Zdaniem Sądu w sprawie administracyjnej nie doszło do naruszenia przez WITD oraz GITD regulacji wynikających z prawa materialnego, które mogłoby być ocenione jako naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.