I SA/Op 1124/24

I SA/Op 1124/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, ust. 8,  art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 9, art. 17 pkt 1, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14,art. 20 ust. 1art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (dalej także: strona, skarżąca) reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów (Dz.Urz.Woj. Opolskiego z 2024 r., poz. 2776), dalej uchwała lub MPZP. Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 26 czerwca 2019 r., Nr IX/126/19, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów. O podjęciu uchwały oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Burmistrz Głuchołaz poinformował w dniu 25 stycznia 2021 r. w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Głuchołazach oraz obwieszczenia zamieszczonego w prasie lokalnej.
Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Burmistrz przesłał również, w dniu 20 stycznia 2021 r., organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 16 marca 2021 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków Burmistrz przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi opracowanie ekofizjologiczne oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie, po uzyskaniu opinii i uzgodnień, przygotował prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu miejscowego oraz wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, który w dniu 27 maja 2024 r. wydał w tym przedmiocie stosowną decyzję. W dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. – wywieszonym na tablicy ogłoszeń w miejscowości Konradów oraz zamieszczonym na stronie internetowej (BIP) Urzędu Miejskiego w Głuchołazach i w prasie lokalnej, poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 14 sierpnia do 14 września 2024 r., o wyznaczonej na dzień 4 września 2024 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 30 września 2024 r.
W dniu 4 września 2024 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Dalej, w dniu 16 października 2024 r. Burmistrz podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag, którym nie uwzględnił żadnej z wniesionych uwag.
W dniu 30 października 2024 r., Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę Nr VII/63/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB, Wojewoda Opolski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 26 ust. 1 w zakresie symbolu 32MN i § 26 ust. 7 pkt 1 oraz w części graficznej terenu oznaczonego symbolem 32MN.
Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. strona – jak wskazano na wstępie –reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na ww uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów. Zaskarżając uchwałę w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr a i nr b – stanowiących jej własność, sformułowała wobec zaskarżonego aktu zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad oraz istotnego naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, tj. naruszenia:
1) art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p) poprzez uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej zwanego MPZP) o treści oczywiście sprzecznej z ustaleniami - obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP - Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głuchołazy (uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r., Nr XXI/205/20 - dalej: "Studium"), przy czym ww. sprzeczność polega na przeznaczeniu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr a i nr b, pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol: "34MN"), z wyłączeniem możliwości realizacji samodzielnej zabudowy usługowej, podczas gdy w Studium terenom tym została nadana funkcja oznaczona symbolem "MU" - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z przeznaczeniem podstawowym pod m.in. tereny zabudowy usługowej;
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p" poprzez brak przeprowadzenia przez organ analizy zgodności przewidywanych w MPZP rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
3) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.zp. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez organ oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącej, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy jej nieruchomości (uniemożliwienie realizacji samodzielnej zabudowy usługowej na nieruchomościach) bez przeprowadzenia jakichkolwiek badań lub analiz terenu, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr a i nr b oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Uzasadniając swój interes prawny wskazała, że jest właścicielką nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr a i nr b, położonych w miejscowości K., na dowód czego przedłożyła wydruki z KW. Wyjaśniła, że wskazane nieruchomości położone są na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 34MN – terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego w § 26 ust. 2 planu ustalono jako przeznaczenie uzupełniające usługi nieuciążliwe, zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wywodziła, że zapisy planu co terenu obejmującego jej nieruchomości są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głuchołazy (zwanego dalej Studium), albowiem zgodnie z załącznikiem nr 2 do Studium pn. "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" nieruchomości te położone są na terenie oznaczonym symbolem "8.6 MU", tj. na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z przeznaczeniem podstawowym pod m.in. tereny zabudowy usługowej. Przytaczając zapisy Studium (bez podania jednostek redakcyjnych) jako uprawnione wskazała wnioski, że:
a) należące do niej nieruchomości: położone są na terenie oznaczonym symbolem "MU";
b) podstawową funkcją terenu oznaczonego symbolem "MU" jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa z przeznaczeniem podstawowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej;
c) Konradów jest miejscowością stanowiącą jednostkę rozwojową Gminy Głuchołazy, gdzie stały napływ nowych mieszkańców, generuje zapotrzebowanie na rozwój zabudowy usługowej;
d) szansę na rozwój Gminy upatruje się w rozwoju zabudowy produkcyjnej i usługowej, a jednym z podstawowych terenów rozwoju Gminy jest miejscowość Konradów.
Odnosząc powyższe do zapisów planu dotyczących terenu 34MN skarżąca podniosła ich sprzeczność ze Studium w zakresie w jakim:
- MZPZ przeznacza jej nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN", podczas gdy w Studium terenom tym została nadana funkcja oznaczona symbolem "MU" - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej;
- MPZP nie dopuszcza na terenie jej nieruchomości lokalizacji samodzielnej zabudowy usługowej;
- MPZP wprowadza na terenie wsi Konradów nowe tereny mieszkaniowe bez równoczesnego wprowadzenia terenów usługowych, w tym z zakresu usług podstawowych.
Dalej skarżąca powołała poglądy orzecznictwa dotyczące zgodności zapisów planu miejscowego z zapisami studium i podkreśliła, że:
po pierwsze – fakt częściowej zgodności przeznaczenia terenu ustalonego w MPZP ze Studium (w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie konwaliduje wady Studium w postaci zakazu lokalizacji na tym terenie samodzielnej zabudowy usługowej (pomimo wyraźnych ustaleń zawartych w tym zakresie w Studium);
po drugie – wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działki skarżącej, ma kwestia ich zgodności z regulacjami studium przewidującymi funkcję podstawowa tego terenu;
po trzecie – skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium, inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Wskazując, że zasada zgodności MPZP ze Studium ma oczywiste przełożenie na sytuację prawną właścicieli nieruchomości skarżąca wyjaśniła, że przed nabyciem nieruchomości, dla której nie obowiązuje plan miejscowy, przeanalizowała Studium oraz uzyskała zapewnienie, że na terenie nieruchomości przewiduje się możliwość realizacji zabudowy usługowej. Potwierdzenie tej okoliczności doprowadziło do podjęcia przez nią decyzji o nabyciu nieruchomości. Nie zakładała przy tym, że organ, bez jakiegokolwiek uzasadnienia oraz obiektywnych przyczyn wycofa się uprzednio przyjętych kierunków zagospodarowania przestrzennego tego terenu i uniemożliwi realizację jakiejkolwiek zabudowy usługowej. W jej ocenie możliwość przeznaczenia 30% budynku mieszkalnego pod usługi (zgodnie z MPZP) nie stanowi bowiem o realizacji funkcji usługowej, wynikającej ze Studium, zważywszy, że możliwość taka wynika wprost z przepisów prawa budowlanego i dotyczy wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niezależnie na jakim terenie są zlokalizowane.
Dalej odnosząc się do zarzutu braku dokonania analizy zgodności MPZP ze Studium w toku procedury planistycznej skarżąca wskazała na przepisy art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i podniosła, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż na żadnym etapie prac planistycznych, tj. przed przystąpieniem do uchwalenia MPZP ani w toku jego sporządzenia analiza taka nie została przeprowadzona. W kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego wyjaśniła z kolei, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego lub faktycznego, które stanowiłoby ważną podstawę ograniczenia prawa jej własności w postaci zakazu lokalizacji zabudowy usługowej. W szczególności takie uzasadnienie nie wynika z lokalizacji nieruchomości, które są położone bezpośrednio przy drogach powiatowych, czy też z zasady ładu przestrzennego, gdyż w okolicy zrealizowana jest już zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa, która mogłaby "skorzystać" z zabudowy usługowej, jak też nie wynika to z przepisów odrębnych. W szczególności, jak zaznaczyła zabudowa usługowa, będzie zgodna z Planem Ochrony Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", co potwierdza samo Studium. Zgodnie bowiem ze Studium w terenach "MU" ustala się "maksymalną wysokość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej w granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie": 9m, maksymalną wysokość nowej zabudowy usługowej w granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie": 10m". Studium zatem wprost przewiduje możliwość realizacji zabudowy usługowej w granicach Parku. Skoro natomiast organ, działając wbrew Studium, wprowadził generalny zakaz lokalizacji samodzielnej zabudowy usługowej bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego lub faktycznego, to w konsekwencji zaskarżone ustalenia MPZP stanowią nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję ograniczającą prawo własności skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Gmina Głuchołazy – reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi. Uznając zarzuty skarżącej za nieprawdziwe wyjaśniła odpowiednio w zakresie pierwszego z zarzutów skargi, że z założenia studium nie jest aktem normatywny (vide art. 9 ust. 5 ww. ustawy), lecz stanowi wyraz polityki przestrzennej gminy wskazując min. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego studium w swoim założeniu stwarza nieprzekraczalne granice dla swobody planowania miejscowego. Nieprawdą przy tym jest, że oznaczeniu MU Studium przypisuje jedynie funkcję "tereny zabudowy mieszkaniowo -usługowej". Takie wyjaśnienie oznaczenia co prawda znajduje się w legendzie na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykładając ustalenia studium należy posłużyć się zarówno rysunkiem jak i tekstem. Stosownie do tego, wskazując, że teren, którego dotyczy skarga, w studium jest oznaczony symbolem 8.6MU i przytaczają określone w części tekstowej Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolami MU oraz zapisy części II pakt 2.2 Studium (str. 381) Gmina wywiodła, że dla terenów oznaczonych symbolami MU Studium określiło funkcję podstawową jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej. Ponieważ ustalenia planu miejscowego, będące prawem miejscowym, muszą być wymierne i jednoznaczne, ustalenie więcej niż jednego przeznaczenia podstawowego dla terenu prowadziłoby do nieoznaczoności prawa. Z tego względu z katalogu funkcji podstawowych określonych w studium została wybrana jedna funkcja, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w sposób kompleksowy realizuje określone kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 26 ust. 2 MPZP). Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Gmina wskazała z kolei, że przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu organ wykonał analizę zasadności przystąpienia do planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Analiza została sporządzona w dniu 8 kwietnia 2019 r. W tym czasie też Gmina Głuchołazy opracowywała nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W trakcie sporządzania omawianego planu miejscowego, w dniu 27 maja 2020 roku zostało uchwalone nowe Studium. Organ przystępując do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej wsi Konradów (obszar 1185,84 ha), na etapie analizy zasadności (czyli na etapie przygotowawczym), nie jest w stanie określić dokładnego przeznaczenia funkcjonalnego poszczególnych działek, ponieważ takie działanie jest zastrzeżone dla sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu w zakresie oceny stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań, przyszłego planu z ustaleniami studium tut. organ w omawianej analizie stwierdził, że przewidywane rozwiązania przestrzenne będą musiały być zgodne z ustaleniami Studium gminy, Planem Zadań Ochronnych Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", uwarunkowaniami przyrodniczymi, środowiskowymi, uwarunkowaniami dotyczącymi ochrony zabytków oraz innymi, wynikającymi z poszczególnych przepisów, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem jest bardzo obszerny, co skutkuje długim czasem opracowania planu, licznymi uzgodnieniami nieraz wymagającymi ponowienia uzgadniana i opiniowania. Kształt planu zmienia się w trakcie tworzenia. Powołując się na zapisy w Studium (pkt 18 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", str. 419) dalej Gmina wyjaśniła, że skoro na etapie opracowania planu miejscowego w ramach analizy urbanistyczno - architektonicznej zostało stwierdzone, że na danym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; dla działek sąsiadujących z omawianą w skardze działką zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; powstaje tam już taka zabudowa, a w Studium jest dopuszczone analogiczne przeznaczenie, to na etapie określania ustaleń planu miejscowego następuje zgodnie ze studium uściślenie funkcji z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań przestrzennych i doprecyzowanie funkcji w zakresie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do trzeciego z podniesionych w skardze zarzutów Gmina wskazała na art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdziła, że ustalenie przeznaczenie terenu, którego dotyczy skarga, mieści się w granicach prawa, ponieważ jest ono zgodne z ustaleniami Studium oraz zgodne z analizą istniejącej zabudowy w terenie sąsiadującym z nieruchomościami skarżącej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Tym samym, takie działanie nie może być uznane za nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję ograniczającą prawo własności oraz za przekroczenie władztwa planistycznego. Dodatkowo Gmina zaznaczyła tez, że nie wydano skarżącej żadnych zapewnień odnośnie przewidywanej możliwość realizacji zabudowy usługowej, a sama skarżąca nie podaje od kogo i na jakiej podstawie uzyskała takie zapewnienie. Ponadto w odniesieniu do działek skarżącej nie został złożony wniosek do planu miejscowego. Do czasu uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nieruchomości skarżącej nie były objęte obowiązującym planem miejscowym i nie została dla nich wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie też, Studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym na jego podstawie nie można stwierdzić wiążącego przeznaczenia terenu.
W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2025 r. skarżąca sformułowała replikę na odpowiedź na skargę, w której podtrzymała wnioski i twierdzenia skargi, a wyjaśnieniom z odpowiedzi na skargę zarzuciła, że są nierzetelne i nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości. Wskazując na naruszenie zasady związania ustaleniami studium wskazała, że organ wprost przyznaje, iż z katalogu funkcji podstawowych określonych w Studium została wybrana tylko jedna - funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem, rada gminy uchwalając studium o określonej treści sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o którym mowa wart. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Wyszczególnienie w ustaleniach Studium odnoszących się do funkcji podstawowej dla terenów oznaczonych symbolem MU aż czterech możliwych przeznaczeń - przy jednoczesnym braku jakichkolwiek sformułowań świadczących o ich alternatywności - wyklucza słuszność przyjmowanego przez organ rozumowania. W jej ocenie organ w nieuzasadniony sposób pomija unormowania Studium w zakresie wprost określonych funkcji podstawowych dla terenów, na których zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, które to funkcje podstawowe w Studium określone zostały wystarczająco wyraźnie. Zdaniem strony organ dokonał modyfikacji ustalonego w Studium przeznaczenia terenu. Trudno, jak stwierdziła, przyjąć, iż doszło wyłącznie do "uściślenia" funkcji terenów określonych w Studium skoro to rzekome "uściślenie" sprowadza się do radykalnego zawężenia funkcji podstawowej terenu, w szczególności poprzez całkowite wykluczenie przeznaczenia pod tereny zabudowy usługowej. Skarżąca podkreśliła, powołując się na poglądy orzecznictwa, że wynikający z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek nie oznacza, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dopuszczalne jest zatem ustalenie dla tego samego terenu różnych funkcji, w tym ustalenie dla określonego terenu funkcji mieszanej. W jej ocenie znajduje to potwierdzenie także w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zapisach § 4 rozporządzenia oraz zapisach pkt II ppkt 4 załącznika do rozporządzenia. Dalej podnosząc naruszenie zasady równości skarżąca wywodziła, że stanowisko organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego dotychczasową praktyką w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla innych terenów gminy, które to podejmowane były po 27 maja 2020 r. a więc już po dacie uchwalenia obowiązującego Studium. Powołując zapisy uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 lipca 2020 r., Nr XXIll/229/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ul. Kościuszki w Głuchołazach podniosła, że dopuszczono w niej takie określenie funkcji podstawowej, które nie wyklucza ustalenia dla konkretnego terenu więcej niż jednego rodzaju przeznaczenia. Również w kolejnych uchwałach organ zdawał się dostrzegać i rozumieć, że istnieją takie kategorie terenów, dla których Studium przewiduje kilka różnych przeznaczeń, składających się łącznie na funkcję podstawową i zdecydował o przyjęciu w takiego rozwiązania, które zmierzało do możliwie najpełniejszego uwzględnienia postanowień Studium. Skarżąca wskazała na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 24 lutego 2021 r., Nr XXXI/302/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Biskupów oraz uchwały z dnia 31 stycznia 2024 r., Nr LXVI/641/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowy Świętów jako dopuszczające dla danego terenu kilka różnych przeznaczeń podstawowych. Stosownie do tego zarzuciła, że w złożonej odpowiedzi organ w żaden sposób nie wyjaśnia powodów, wobec których miałaby nastąpić tak radykalna zmiana w utrwalonej dotychczas praktyce, co pozwala twierdzić, że przedstawiona argumentacja została przygotowana wyłącznie na potrzeby niniejszej sprawy, zaś sens i istota twierdzeń formułowana jest w oderwaniu od faktycznych motywów kierujących działaniem organu i nie znajduje oparcia w rzeczywistości. W konsekwencji nastąpiło naruszenie zasady równości zapisanej w art. 32 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącej i właścicieli nieruchomości położonych na innych terenach gminy Głuchołazy. Ponadto, w ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała w rażący sposób narusza również zasadę proporcjonalności opisaną w art. 2 Konstytucji RP albowiem, postanowienia MPZP skutecznie uniemożliwiają jej wykonywanie prawa własności w pełni, wyłączając możliwość realizacji samodzielnej zabudowy usługowej, która w świetle postanowień obowiązującego Studium stanowi dopuszczalne przeznaczenie terenu. Jak wyjaśniła, władztwo planistyczne nie może w żadnym wypadku niweczyć praw indywidualnych, przysługujących jednostkom, a wprowadzone zaskarżoną uchwałą daleko idące ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości nie znajdują żadnego uzasadnienia w interesie publicznym - w tym wypadku w interesie Gminy Głuchołazy. Organ nie podjął też żadnych czynności, zmierzających do ustalenia, czy występują jakiekolwiek czynniki determinujące dokonanie tak istotnej modyfikacji w zakresie przeznaczenia terenu. Na zakończenie skarżąca wskazała, że jej stanowisko znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt li SA/Wr 579/17.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Gmina Głuchołazy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na wydane w przedmiocie zaskarżonej uchwały, ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt I SA/Op 41/25, i do chwili rozpoznania niniejszej sprawy nie została zakończona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mocą art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem, tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów (Dz.Urz.Woj. Opolskiego z 2024 r., poz. 2776), dalej tak jak dotychczas: MPZP.
Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że po pierwsze, Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, co nie jest sporne, że jest właścicielem działki ewidencyjne oznaczonych nr a i nr b, położonych w miejscowości K., na dowód czego przedłożyła wydruki z KW. Wyjaśniła, że wskazane nieruchomości położone są na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 34MN – terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego w § 26 ust. 2 planu ustalono jako przeznaczenie uzupełniające usługi nieuciążliwe, zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wywodziła, że zapisy planu co terenu obejmującego jej nieruchomości są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głuchołazy (zwanego dalej Studium), albowiem zgodnie z załącznikiem nr 2 do Studium pn. "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" nieruchomości te położone są na terenie oznaczonym symbolem "8.6 MU", tj. na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z przeznaczeniem podstawowym pod m.in. tereny zabudowy usługowe.
Stąd też kwestionując ustalenia MPZP prawidłowo wywodzi interes prawny z przepisów prawa materialnego, regulujących prawo własności, zwłaszcza art. 140 Kodeksu cywilnego. Uprawnienie strony do zaskarżenia MPZP wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do jego treści każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 i z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżącego ustalenia MPZP, obejmujące swoim zakresem jego działkę, ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności, w efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej, co warunkowało przyznanie skarżącemu legitymacji w niniejszej sprawie.
Równocześnie Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to tylko w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa, czy też wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.
Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w tym akcie planistycznym ustaleń.
Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jednocześnie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które to władztwo jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.
Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 624/17).
Dostrzec także należy, że MPZP został opracowany i przyjęty na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p. Obowiązująca do tego dnia treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiła, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Dodatkowo, wówczas obowiązujący art. 28 ust. 1 u.p.z.p. regulował dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna oraz pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), a także standardów dokumentacji planistycznej;
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Zaakcentować zatem należy, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.
Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/15).
Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów".
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ stanowiący Gminy Głuchołazy – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p. – w objętej skargą uchwale uwzględnił wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).
Jednocześnie przyznać należy rację organowi, który podnosi, że z założenia studium nie jest aktem normatywny, lecz stanowi wyraz polityki przestrzennej gminy wskazując min. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego studium w swoim założeniu stwarza nieprzekraczalne granice dla swobody planowania miejscowego. Tym samym przy odkodowania oznaczenia MU należy posłużyć się zarówno rysunkiem jak i tekstem. Teren, którego dotyczy skarga, w studium jest oznaczony symbolem 8.6MU. Stąd określone w części tekstowej Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolami MU oraz zapisy części II pakt 2.2 Studium (str. 381) zasadnie Gmina wywiodła, że dla terenów oznaczonych symbolami MU Studium określiło funkcję podstawową jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej. W przedmiotowej sprawie z funkcji podstawowych określonych w studium została wybrana funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w sposób kompleksowy realizuje określone kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 26 ust. 2 MPZP). Organ przystępując do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej wsi Konradów ocenił zgodność przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium uwzględniając ich zgodność tak z ustaleniami Studium gminy, Planem Zadań Ochronnych Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", jak i uwarunkowaniami przyrodniczymi, środowiskowymi, uwarunkowaniami dotyczącymi ochrony zabytków oraz innymi, wynikającymi z poszczególnych przepisów, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednocześnie mając na uwadze zarysowany w sprawie spór i podniesione w skardze zarzuty zauważenia wymaga, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego.
Gmina – czego nie dostrzega strona – musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych i oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.
W doktrynie, której poglądy skład orzekający w sprawie podziela, wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Przywołana wyżej zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Zatem jeśli organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli) lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona, co w sprawie nie wystąpiło. Powołując się na zapisy w Studium (pkt 18 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", str. 419) dalej Gmina zasadnie podniosła, że na danym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; dla działek sąsiadujących z objętymi w skardze działkami zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; powstaje tam już taka zabudowa, a w Studium jest dopuszczone analogiczne przeznaczenie, to na etapie określania ustaleń planu miejscowego następuje zgodnie ze studium uściślenie funkcji z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań przestrzennych i doprecyzowanie funkcji w zakresie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu przyznać należy racje Gminie, że ustalenie przeznaczenia terenu, którego dotyczy skarga, mieści się w granicach prawa, ponieważ jest ono zgodne z ustaleniami Studium oraz zgodne z analizą istniejącej zabudowy w terenie sąsiadującym z nieruchomościami skarżącej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Tym samym, takie działanie nie może być uznane za nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję ograniczającą prawo własności oraz za przekroczenie władztwa planistycznego. Dodatkowo – co ważne – strona nie legitymuje się prawnie określonymi związanymi – jak podnosi – "zapewnieniami" odnośnie przewidywanej możliwość realizacji zabudowy usługowej. Ponadto w odniesieniu do działek skarżącej nie został złożony wniosek do planu miejscowego. Do czasu uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nieruchomości skarżącej nie były objęte obowiązującym planem miejscowym i nie została dla nich wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie też, Studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym na jego podstawie nie można stwierdzić wiążącego przeznaczenia terenu.
Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek oraz konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 134/13 i wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji a nie zostały objęte taką ingerencją, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.
Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Mając powyższe na uwadze należy ponownie zaznaczyć, że to gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy władcze ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które nie mogą odbywać się w sposób dowolny i w sparwie ta dowolność nie wystąpiła.
W przedmiotowej sprawie istotne jest, że władztwo planistyczne gmina (jej samodzielność) prawidłowo zrealizowała. Nie naruszyła prawo własności strony, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08. Przede wszystkim czego nie wzięła pod ocenę strona nie jest to prawo bezwzględnie chronione, tak ja w przedmiotowej sparwie doznaje określonych ograniczeń.
Należy także wyjaśnić, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Sam art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Przenosząc dotychczas podniesione na grunt przedmiotowej sprawy, za NSA należy również wyeksponować, że "z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. (...) Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15 oraz z 12 marca 2019 r., sygn. akt III OSK 1155/17 ).
Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane potem przez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji dla poszczególnych obszarów.
W rozpatrywanej sprawie na podstawie poczynionych w wyznaczonym obszarze ustaleń, zgodnie z ustanowionymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego oraz po ich wejściu w życie powstały zapisy zaskarżonego MPZP, którym nie można zarzucić, że naruszają prawo
Kontrola przeprowadzona w tym zakresie wykazała, że przywołane ustalenia MPZP mieszczą się w granicach przysługującego Gminie Głuchołazy władztwa planistycznego i nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wprowadzone w MPZP ustalenia i zapisy uzasadnione są względami interesu publicznego oraz związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących negatywnie na środowisko. Nastąpiły jednak w wyniku dokonania analiz i szerokiej oceny wielu czynników, takich jak: kwestie finansowe procesu planistycznego, istniejąca infrastruktura i zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego oraz ładu przestrzennego. Tym samym w przedmiotowej sprawie ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Z urzędu również przy uwzględnieniu celu i charakteru obu wymienionych aktów nie sposób uznać, że ustalenia MPZP naruszają w sposób istotny zasady i tryb sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane wyłącznie mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; oraz wyroki NSA z: 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2171/18; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1222/21; 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).
Podsumowując powyższe zaznaczenia wymaga, że mając na uwadze treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, iż pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyroki NSA z: 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2525/18 i 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi tylko wtedy, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Uporządkowanie i zagospodarowanie terenów objętych MPZP z jednoczesnym powstrzymaniem rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (drobiu) uzasadnione było przekonaniem, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należy - w tym konkretnym przypadku - przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. Nie pozbawiono skarżącej jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest zakaz korzystania. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę jest dopuszczalne zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.
Zakwestionowane w skardze ustalenia MPZP w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącej nie zostały wprowadzone z naruszeniem ani art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ani w zw. z art. 140 K.c., ani także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Tym samym Sąd uznał za bezzasadne zarzuty podniesione w skardze. Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżącej należało uznać, że MPZP w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działki skarżącej mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w Studium. Jako wiodące cele rozwoju przyjęto rozwój funkcji zabudowy określonej w planie, podobnie zresztą jak w Studium. Kreuje to kształtowanie ładu przestrzennego, poprzez uporządkowanie terenów i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów ich użytkowania.
Zakwestionowane zapisy MPZP nie dowodzą wewnętrznej sprzeczności, ale stanowią uszczegółowienie rozwiązań przyjętych w Studium i wynikają z przyjętej przez Gminę Głuchołazy polityki, realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można mówić o naruszeniu u.p.z.p. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (por. art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publiczne w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3).
Sąd dokonał również analizy akt pod względem postępowania na etapie procedury planistycznej. Wynika z niej, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania MPZP, ani też właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedurę planistyczną inicjuje podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym przez wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Kolejnym wymogiem jest obowiązek ogłoszenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (przez obwieszczenie, w prasie lokalnej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). Następnie organ wyznacza w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Tak wniesione uwagi muszą być rozpatrzone i jeżeli zostają uwzględnione to ma miejsce modyfikacja projektu planu miejscowego, a jeżeli nie - to musi się o nich wypowiedzieć rada gminy (art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p.). Przedstawiona wyżej procedura planistyczna została w rozpoznawanej sprawie dochowana.
Projekt MPZP został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi, a jego uchwalona wersja została opublikowana w wymaganej dla aktu prawa miejscowego formie. Zaznaczyć przyjdzie, że przepisy u.p.z.p., dają możliwość ingerencji w prawo własności, a nawet stanowią o możliwości wprowadzeniu zakazu zabudowy.
Mając na uwadze powyżej dokonane rozważania, w przestawionym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.
Na zakończenie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).