I SA/Op 1081/24

I SA/Op 1081/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1, ust. 2)
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 87
art. 2, art. 9 ust. 1, ust. 2, art. 13, art. 12, art. 14 ust. 1, ust. 3, art. 15, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 5 par. 2 pkt 6, art. 17, art. 19, art. 127 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1, art. 157 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 119 pkt 1, pkt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 145 par 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 566
art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2393
art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 1, art. 11, art. 13 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej im. Emanuela Smołki w Opolu z dnia 24 września 2024 r., nr 4/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej im. Emanuela Smołki w Opolu na rzecz strony skarżącej R. I. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. I. (dalej także jako: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na, wydaną przez Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej im. Emanuela Smołki w Opolu (dalej jako: "organ", "Dyrektor"), decyzję z dnia 24 września 2024 r., nr 4/2024, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr 3/2024, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach.
W dniu 22 kwietnia 2024 r. skarżący złożył do organu, drogą elektroniczną, ze skrzynki mailowej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którym, wniósł o udzielenie informacji w zakresie udostępnienia wszystkich umów zawartych w ramach programu "Zaczytane Opolskie" w roku 2024. We wniosku wskazał formę udostępnienia informacji, tj. pocztą elektroniczną na jego adres email. Dodatkowo, w dniu 26 kwietnia 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, wskazał adres do doręczeń.
Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie ujawnienia umów zawartych w ramach programu "Zaczytane Opolskie" w roku 2024. W decyzji organ powołał się na art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") w zw. z art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 - dalej jako: "u.o.p.d.k.").
Na decyzję z dnia 30 kwietnia 2024 r. R. I. wniósł skargę, którą tut. Sąd odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 596/24.
Podaniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. skarżący wystąpił do Dyrektora z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.
Decyzją z dnia 24 września 2024 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 kwietnia 2024 r. Wyjaśnił m.in., że skoro wnioskodawca nie był osobą anonimową, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał swoje imię i nazwisko, w reakcji na wezwanie organu wskazał adres do doręczeń, a następnie odebrał decyzję z dnia 30 kwietnia 2024 r. i ją zaskarżył do WSA w Opolu, to brak pisemnego wniosku, w sytuacji, w której wnioskodawca był zidentyfikowany, nie miało wpływu - w ocenie Dyrektora - na tok postępowania i nie naruszyło niczyich praw.
Decyzję z dnia 24 września 2024 r. R. I. zaskarżył w całości do tut. Sądu. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że organ nie wezwał skarżącego do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Decyzję z dnia 30 kwietnia 2024 r. wydano więc bez formalnego wniosku strony, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe ma uwadze wniósł o uchylenie decyzji w całości, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnych w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1). Stwierdza zaś nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2). Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia 24 września 2024 r. wykazała, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Sąd dostrzegł bowiem naruszenie przepisów postępowania ale innego rodzaju niż te zarzucane w skardze. Sąd ustalił i ocenił, że zaskarżona decyzja z dnia 24 września 2024 r. została wydana przez organ niewłaściwy co nie było w skardze podnoszone. W efekcie Sąd stwierdził nieważność decyzji z dnia 24 września 2024 r. ze względu na wystąpienie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Przypomnieć należy, że decyzję z dnia 24 września 2024 r. Dyrektor wydał na wniosek skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest kluczowym w sprawie ustalenie, czy Dyrektor był organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji własnej i rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. Tylko bowiem po przesądzeniu tej kwestii dopuszczalne i konieczne byłoby procedowanie przez Dyrektora w trybie nadzorczym.
Na wstępie należy zaznaczyć - na co zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21 i powołane w nim wyroki NSA) - specyfikę informacji publicznej i postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie oraz zróżnicowanych form zakończenia tego postępowania, które może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (oświadczeniem wiedzy), poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy lub o umorzeniu postępowania (por. art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).
Wymagają też uwzględnienia odmienności systemowe postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej względem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., w tym odmienności z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wyznacza on właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w sposób autonomiczny i w oderwaniu od kodeksowej konstrukcji organu administracji publicznej. Art. 4 ust. 1 ab initio u.d.i.p. wymienia dwie kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca połączył w tym przepisie pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1309/21). Następnie w kolejnych pięciu punktach wymienia pięć grup podmiotów mieszczących się w kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Powyższa specyfika determinuje wykładnię przepisów u.d.i.p. w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie, do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie jej nieważności.
Nie może też umknąć uwadze, zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., odesłanie do przepisów k.p.a. W sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), to w tej "decyzyjnej", drugiej fazie postępowania znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., albowiem, jak wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z określonymi w jego pkt 1 i 2 wyjątkami (niemającymi w sprawie znaczenia prawnego).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pod użytym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wyrażeniem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów regulujących tryby nadzwyczajne. Jeżeli więc do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie nadzorczym o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Dotyczy to również podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1309/21), czy też z rażącym naruszeniem prawa.
Wymóg "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" wymaga uwzględnienia unormowania art. 19 k.p.a., które na gruncie procedury administracyjnej nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Weryfikacja ta obejmuje badanie właściwości m.in. instancyjnej, tak w postępowaniu zwykłym (na podstawie art. 127 § 2 k.p.a.), jak i w nadzwyczajnym nieważnościowym (na podstawie 157 § 1 k.p.a.).
Przy czym w zakresie właściwości instancyjnej przepisy u.d.i.p. zawierają regulację lex specialis do przepisów k.p.a. Jest ona ograniczona przedmiotowo (dotyczy postępowania zwykłego) i podmiotowo (w myśl art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się tylko do decyzji wydawanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji niebędący organem władzy publicznej). Od takiej decyzji przysługuje niedewolutywny środek zaskarżenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie.
Przepisy u.d.i.p. nie zawierają jednak podobnej regulacji w zakresie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania. Wobec braku w u.d.i.p. regulacji lex specialis odmiennie wyznaczającej organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, jego wyznaczenie odbywa się na zasadach ogólnych z k.p.a., tj. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. Według tych przepisów organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (por. art. 157 § 1 k.p.a.).
Jakie organy są organami wyższego stopnia określa z kolei art. 17 k.p.a. Organy te mają kompetencje do weryfikacji także decyzji ostatecznych w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Analiza cytowanej powyżej regulacji wskazuje, że nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulacja z art. 17 pkt 2 i 4 k.p.a. co jest oczywiste i nie wymaga dalszego wyjaśniania.
Także regulacja art. 17 pkt 1 k.p.a. nie może mieć w sprawie zastosowania. Otóż definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Reprezentujący podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dyrektor biblioteki publicznej nie został wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Dyrektor biblioteki publicznej nie jest też organem województwa w znaczeniu ustrojowym (por. art. 15 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2024 r. poz. 566 z późn. zm.). Jest bowiem organem samorządowej jednostki organizacyjnej - wojewódzkiej osoby prawnej w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora biblioteki publicznej nie może być zatem uznane - na zasadzie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze.
W ocenie orzekającego składu Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdzie art. 157 § 1 w zw. art. 17 pkt 3 k.p.a.
Analiza przepisy ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2393 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o bibliotekach") oraz, na podstawie art. 2 ustawy o bibliotekach, przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 - dalej jako: "u.o.p.d.k."), pozwala zakwalifikować, istniejące pomiędzy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (biblioteką publiczną) a jej organizatorem (jednostką samorządu terytorialnego), zależności organizacyjne jako relacje "nadrzędności" lub "nadzoru nad ich działalnością" w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a.
Ze wskazanych powyżej ustaw wynika bowiem, że biblioteki publiczne stanowią ustawowo określoną formę organizacyjnoprawną realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego ich zadań własnych (art. 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k.) z zakresu: gromadzenia, opracowywania, przechowywania i ochrony materiałów bibliotecznych oraz obsługi ich użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej (art. 4 ustawy o bibliotekach). Biblioteki prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są publicznymi co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach. Są prowadzone, nadzorowane i finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest organizatorem i prowadzącym biblioteki publiczne (por. art. 8 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach oraz art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k.). Samorządowy organizator wydaje akt o utworzeniu biblioteki publicznej oraz nadaje statut (art. 11 ustawy o bibliotekach i art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k.). Jako instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą dokonywanego z urzędu wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez ich organizatora (art. 14 ust. 1 i 3 u.o.p.d.k.). Samorządowy organizator zapewnia bibliotece publicznej warunki działalności i rozwoju, odpowiadające jej zadaniom, w szczególności zapewnia lokal i środki (art. 9 ust. 1 ustawy o bibliotekach i art. 12 u.o.p.d.k.). Powołuje i odwołuje jej dyrektora (art. 15 u.o.p.d.k.). Łączy, dzieli i likwiduje biblioteki publiczne (art. 13 ustawy o bibliotekach oraz art. 18, art. 20, art. 21 i art. 22 u.o.p.d.k.).
W świetle powyższych regulacji wynika więc, że samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) bibliotek publicznych.
Kierowniczy charakter relacji na linii organizator - biblioteka publiczna potwierdza treść art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz, w realiach tej konkretnej sprawy, także statut nadany uchwałą Nr X/111/2015 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiej Bibliotece Publicznej im. Emanuela Smołki w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2015 r. poz. 2394 - dalej jako: "Statutu").
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy m. in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Z Statutu wynika, że Wojewódzka Biblioteka Publiczna im. Emanuela Smołki w Opolu, jest wojewódzką samorządową instytucją kultury (§ 1 ust. 1). Organizatorem biblioteki jest Województwo Opolskie (§ 4 ust. 1). Dyrektor zarządza działalnością biblioteki, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za całokształt jej działalności, w tym za całość gospodarki finansowej (§ 9 ust. 1). Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Województwa Opolskiego na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (§ 8 ust. 2). Nadzór nad biblioteką sprawuje Zarząd Województwa Opolskiego (§ 4 ust. 4).
Zaznaczyć należy, że wypływająca z powołanych wyżej przepisów ustaw samodzielność biblioteki publicznej jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między biblioteką publiczna a jednostką samorządu terytorialnego, wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jej jednostki.
Sąd podziela pogląd prawny, że ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej (postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17).
Reasumując biblioteka publiczna (tu: Wojewódzka Biblioteka Publiczna im. Emanuela Smołki w Opolu) jest niewątpliwie jednostką organizacyjną powołaną przez samorząd terytorialny do realizowania jego zadań publicznych z zakresu świadczenia powszechnie dostępnych usług z zakresu kultury. Jest tworzona na podstawie ustawy i w celu realizacji zadań publicznych samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego realizowanego wobec użytkowników i osób przebywających na terenie biblioteki, korzystających z jej usług. W piśmiennictwie prawa administracyjnego wskazuje się, że biblioteka publiczna ma typowe cechy zakładu administracyjnego (zob. P. Kuczkowski, E. Kuczkowska, Gminna biblioteka publiczna jako zakład administracyjny, Studia Prawnoustrojowe UWM w Olsztynie, 2023 r. Nr 59).
Biblioteka publiczna bierze udział w postępowaniu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Biblioteka publiczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko w przedmiocie oświadczenia wiedzy, jakim jest informacja publiczna, publiczna biblioteka składa za pośrednictwem organu reprezentującego ją na zewnątrz. W rozpoznawanej sprawie jest nim Dyrektor jako organ właściwy do udzielania informacji publicznych. Jest to w sprawie niesporne.
Z kolei organem "nadrzędnym", czyli organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora biblioteki publicznej, jest jej organizator. Organizatorem w rozpoznawanej sprawie jest jednostka samorządu terytorialnego - Województwo Opolskie. Z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organem województwa właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest w zasadzie marszałek województwa. Tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych kompetencja ta przysługuje innym organom, a zwłaszcza zarządowi województwa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Dlatego organem wyższego stopnia, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do Dyrektora jest Marszałek Województwa Opolskiego.
Sąd zaznacza, że zapisana w § 4 ust. 4 Statutu kompetencja do sprawowania nadzoru nad Biblioteką przez Zarząd Województwa nie przenosi na Zarząd kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jako organu wyższego stopnia wobec Dyrektora.
W ocenie orzekającego składu Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, Dyrektor nie był właściwy do wydania decyzji z dnia 24 września 2024 r., albowiem organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. i rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. był Marszałek Województwa Opolskiego. Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia 24 września 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia 24 września 2024 r. nie mogła się ostać, a Sąd orzekł o jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wobec powyższego Sąd za przedwczesne i niecelowe uznał rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi, którego działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, ale w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.
Natomiast o kosztach postępowania w pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w kwocie 680 zł składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł zgodnej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1947).
Na zasadzie z art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na podstawie tych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.