I SA/Op 1065/24

I SA/Op 1065/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 19 ust. 3,art. 21, art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 1-3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 października 2024 r., nr IN.I.7721.12.38.2024.AŻ w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. K. (dalej zwanego także: stroną, skarżącym, inwestorem), jest decyzja Wojewody Opolskiego z 30 października 2024 r., nr IN.1.7721.12.38.2024.AŻ, (dalej także: Wojewoda), wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej: Pb – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 września 2024 r., nr UAB.6740.315.2023.MG, (dalej także: Prezydent Miasta) odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia dla inwestora pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr [...] k.m.[...] obręb O. – utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem złożonym 16 lipca 2024 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta o pozwolenie na budowę obejmujące nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego tj. przebudowę części strychu na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w O. przy ul. [...] o na działce ewidencyjnej o numerze a. W związku z brakami wniosku, 30 lipca 2024 r. organ wezwał inwestora o przedłożenie niezbędnej dokumentacji tj.: uchwały właścicieli lokali upoważniającej zarząd wspólnoty do reprezentowania w przedmiotowej sprawie oraz wskazanie adresu zarządu; oświadczenia o możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej; wpisanie poprawnego identyfikatora działki ewidencyjnej we wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacji projektowej; uzupełnienie wniosku o właściwą nazwę zamierzenia budowlanego zgodnie z rozwiązaniami przedstawionymi w projekcie architektoniczno-budowlanym. Po wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i zawiadomieniu inwestora postanowieniem z 14 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku, projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie m.in.: wskazania poprawnego identyfikatora przedmiotowej działki na wniosku, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w dokumentacji projektowej; uzupełnienia wniosku o właściwą nazwę zamierzenia budowlanego, stosownie do rozwiązań wskazanych w projekcie architektoniczno-budowlanym; doprowadzenia projektowanego zamierzenia do zgodności z § 5, § 7 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. u. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.) w zakresie elementów wchodzących w skład projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany, załączniki) poszczególnych części m.in. część opisowa oraz zawartość spisu treści, rysunki niewymienione w ww. rozporządzeniu należy przełożyć do załączników. Równocześnie wskazał, że dokumentacja projektowa zawierała niedopuszczalne poprawki i odręczne skreślenia co dyskwalifikuje wiarygodność dokumentu.
Ponadto stwierdził brak: podstawy prawnej w oświadczeniu projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z prawem; brak numeru działki oraz podstawy prawnej w informacji o oddziaływaniu obiektu; legendy do oznaczeń na rysunkach dołączonych do projektu architektoniczno-budowlanego, z dołączonych rysunków nie wyróżnia się jednoznacznie stan projektowany i istniejący (w szczególności na przekroju); nazwy rysunku o numerze [...] na stronie 13; podania ilości kondygnacji w przedmiotowym budynku; wykazania w części opisowej spełnienia zapisów § 5 karty terenu 004, pkt 6 lit. a i b MPZP w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego m.in. dopasowanie elementów zagospodarowania przestrzennego pod względem kolorystyki, skali i formy do otoczenia, a także, że na rysunku zagospodarowania terenu brak:
a) linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu oraz linii zabudowy określonych w MPZP;
b) podania odległości projektowanego otworu okiennego od granicy działki budowlanej, projektowane zamierzenie musi być zgodne z zapisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
Równocześnie wskazał, że obszar opracowywanego mieszkania nr [...] nie wyróżnia się na dołączonym rzucie, brak określonego wejścia do mieszkania po przebudowie, brak czytelności w rysunkach, rysunki dołączone do budynku powinny pokazywać cały budynek a sąsiednie kamienice we fragmencie. Nadto nałożył na inwestora obowiązek: doprowadzenia planowanego zamierzenia do zgodności z zapisami § 5 karty terenu 004 pkt 6 lit. a i b MPZP w zakresie zakazu rozbudowy i nadbudowy; przedłożenia oświadczenia o możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 10 Prawa budowlanego, tj. sporządzonego przez osobę posiadającą sanitarne uprawnienia zawodowe.
Zawiadomieniem z 2 września 2024 r., na podstawie art. 79a Kpa w związku z art. 10 Kpa, organ I instancji poinformował strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wyjaśnił, że występują przesłanki wskazane w pkt 1, 2, 7 ppkt b, 8, 11, 13, 14 ww. postanowienia, mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Termin wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału został ustalony na 5 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie zostało doręczone stronom 5 września 2024 r. i 6 września 2024 r.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 12 września 2024 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr a k.m.[...] obręb O. Uzasadniając stanowisko wyrażone w decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie zostały usunięte nieprawidłowości dostrzeżone w dokumentacji, tj. nie wskazano we wniosku informacji dotyczącej prawidłowego identyfikatora działki ewidencyjnej, na której realizowane będzie inwestycja oraz nie usunięto nieprawidłowości wskazanych w pkt 1, 4, 7 ppkt b, 8, 11, 13, 14 postanowienia z 14 sierpnia 2024 r., wobec czego, zgodnie z art. 35 ust. 3 Pb, należało odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. Podkreślił w nim, że dokonał uzupełnień wynikających z postanowienia we wszystkich egzemplarzach projektu budowlanego oraz przedłożył żądane dokumenty. Ponadto inwestor wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 lipca 224 r., nr [...], przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest usytuowany w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków, zatem nie występuje brak zgodności z § 5 MPZP w zakresie zakazu rozbudowy i nadbudowy.
Organ odwoławczy, przytoczoną na wstępie decyzją, podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego nazwanego przebudową części strychu na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w O., przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym a obręb O. Stosownie do informacji zawartych w projekcie budowlanym, przedmiotem zamierzenia jest nadbudowa części strychu na pomieszczenie mieszkalne do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek, w którym realizowana będzie inwestycja powstał w latach 20-tych ubiegłego wieku. Zaznaczył nadto, iż jest to budynek wielorodzinny, 3 - piętrowy, podpiwniczony, a także, że forma architektoniczna budynku nie ulegnie zmianie. Projekt, na co zwrócił uwagę Wojewoda, przewiduje wykonanie nowego otworu drzwiowego o wymiarach 90 na 200 cm, wewnątrz budynku, w ścianie pomiędzy przestrzenią mieszkalną, a istniejącą pralnią oraz wykonanie lukarny jako przedłużenia lukarn wykonanych w 2004 r. W lukarnie zainstalowane zostanie nowe okno o wymiarach 115 na 110 cm. Obecnie w dachu, w miejscu gdzie planowana jest inwestycja zainstalowane są 2 małe okna połaciowe. W ramach projektowanej inwestycji nie ulegnie zmianie powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa budynku, wysokość budynku oraz ilość lokali. Zmianie natomiast ulegnie kubatura budynku. Zamiast obecnie wynoszącej 3970,0 m3 wyniesie ona 3972,10 m3 oraz powierzchnia lokalu mieszkalnego nr [...], która zamiast obecnej 79,85 m2 wyniesie 91,31 m2. Obszar oddziaływania obiektu zawiera się całkowicie w granicach działki nr a obręb O. Odległość nowoprojektowanego okna od granicy działki wynosi więcej niż 4 m.
Równocześnie Wojewoda wskazał, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków pod pozycją [...] (załącznik nr 1 do Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2017 r. Nr OR - I- 0050.864.17). Zaznaczył przy tym, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w obszarze, w którym obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 marca 2019 r., Nr Vll/144/19, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście IVe" w Opolu - zwana dalej Planem miejscowym, na terenie oznaczonym symbolem 1 MW. Zgodnie z ustaleniami jego § 5 ust. 1 (karta terenu nr 001) obszar oznaczony symbolem 1MW to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego budynek zlokalizowany przy ul. [...] został oznaczony jako zabytek. Następnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do zapisów pkt 6 karty terenu nr 001 dla zabytków oznaczonych na rysunku planu obowiązuje: zakaz rozbudowy i nadbudowy; zachowanie oryginalnych paramentów zabudowy; zakaz zmiany koloru, typu pokrycia i geometrii dachu; zachowanie otworów okiennych i drzwiowych; zachowanie detalu architektonicznego.
Mając to na względzie Wojewoda zacytował art. 35 ust. 1 Pb, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym:
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypacku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Zdaniem Wojewody w okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr a k.m.[...] obręb O., ze względu na niewykonanie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nałożonych postanowieniem z 14 sierpnia 2024 r. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wniosek został złożony na formularzu w postaci papierowej, zatem miejsce wykonywania robót budowlanych mogło być zidentyfikowanie poprzez numer działki ewidencyjnej, nazwy jednostki ewidencyjnej, nazwy obrębu oraz numeru arkusza mapy. W pkt 6 formularza dotyczącego miejsca wykonywania robót budowlanych inwestor wskazał jedynie nr działki ewidencyjnej. Pozostałe informacje ujawnione w formularzu oraz dokumentacji projektowej pozwalają na jednoznaczne zlokalizowanie inwestycji. W ocenie Wojewody dostrzeżony przez organ I instancji brak wpisania poprawnego identyfikatora działki ewidencyjnie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Jednocześnie mając na uwadze zastrzeżenia organu I instancji do dokumentacji projektowej w zakresie czytelności rysunków projektu architektoniczno-budowlanego, przypomniał, że stosownie do art. 35 ust.1 pkt 2, 3 Pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego. Zgodził się z organem I instancji, że projekt budowlany powinien być zgodny z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowej formy i zakresu projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), oraz że oświadczenie dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej powinno być złożone przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa budowlanego.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że analiza akt postępowania wykazała, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane spowoduje zwiększenie kubatury budynku, nie nastąpi natomiast zmiana powierzchni zabudowy budynku, powierzchni użytkowej, nie zmieni się również wysokość przedmiotowego budynku. Zmianie ulegnie zatem jeden z charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Powyższe – jak zaznaczył Wojewoda – wskazuje, że zarówno we wniosku jak i w projekcie budowlanym jako rodzaj zamierzenia budowlanego powinna być wskazana rozbudowa obiektu budowlanego. Odwołując się do poglądów judykatury podał, że w kwestii kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 stwierdził, iż "przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość". Wobec faktu, że w ramach przedmiotowego postępowania ulegnie zmianie kubatura budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O., przedmiotowe zamierzenie budowlane winno być zakwalifikowane jako rozbudowa budynku, natomiast we wniosku oraz dokumentacji projektowej jako rodzaj zamierzenia budowlanego inwestor wskazał nadbudowę budynku. Wyjaśnił również, że uznana przez organ I instancji za nieprawidłową nazwa zamierzenia budowlanego wskazana we wniosku może być dowolna, powinna jednak ogólnie określać daną inwestycję i być tożsama z nazwą określoną w projekcie budowlanym.
Konstatując Wojewoda stwierdził, że wobec faktu, iż zapisy § 5 karta nr 001 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zabytków oznaczonych na rysunku planu zakazują rozbudowy oraz nadbudowy oraz nakazują zachowanie otworów okiennych i drzwiowych, a przedmiotowe zamierzenie budowlane przewiduje rozbudowę budynku oraz likwidację 2 otworów okiennych, to uznać należy, że naruszone zostały ustalenia planu miejscowego.
Organ odwoławczy podzielił ocenę Prezydenta Miasta o niezgodności przedmiotowej rozbudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł przy tym, że treść Planu miejscowego jest jasna i zrozumiała. W ocenie Wojewody to, że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował rodzaj zamierzenia budowlanego jako nadbudowa, to - z uwagi na regulacje Planu miejscowego - nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto zauważył Wojewoda, że w aktach postępowania brak jest stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3, 4 Pb, jednak – jak stwierdził – wobec jednoznacznych zapisów w Planie miejscowym, stanowisko takie nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie.
Następie organ odwoławczy wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej bezwzględny obowiązek sprawdzenia, czy dokumentacja projektowa jest zgodna z ustaleniami tego planu, w taki sam sposób, jak sprawdzenia, czy dokumentacja projektowa jest zgodna z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zaakcentował także Wojewoda, że organ administracji architektoniczno-budowlanej musi uwzględniać zarówno część tekstową, jak i część graficzną planu miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/23). W postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę lub odmowy jego wydania, organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane treścią planu miejscowego i nie mogą kontrolować, ani podważać jego zapisów. W związku z tym, tak długo, jak plan miejscowy czy też jego poszczególne zapisy nie zostaną podważone w odpowiedniej, procedurze, tak długo, orzekające na jego podstawie, organy i sądy muszą respektować jego treść (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 299/23).
Podsumowując podniósł, że mając na uwadze fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje nadbudowy jak i rozbudowy zabytków oznaczonych na rysunku planu, nakazuje zachowanie otworów okiennych oraz że przepisy Prawa budowanego mają takie samo zastosowanie dla rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 12 września 2024 r., nr UAB.6740.315.2024.MG.
Na zakończenie oświadczył, że w związku z tym, iż w postępowaniu prowadzonym przed nim nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane stronom dowody i materiały, z którymi strony mogłyby zapoznać się przed wydaniem decyzji, odstąpiono od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 Kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu inwestor powtórzył zasadnicze zarzuty zawarte w odwołaniu, bez ich odrębnego sformułowania, zarzucił zaskarżonej decyzji, co do meritum nieuprawnione odmówienie mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla projektowanej nadbudowy fragmentu pomieszczenia będącego we wspólnym użytkowaniu członków wspólnoty i przyłączenia do mieszkania Nr [...], w budynku położonym przy ulicy [...], na terenie działki a z k.m. [...], obręb O. Jego zdaniem organy I i II instancji wadliwie zinterpretowały postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...], w którym OWKZ stwierdził jednoznacznie, że budynek Nr [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest usytuowany w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków.
Na podstawie tak podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] w O. wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Opola pod pozycją nr [...] (Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr OR-l-0050.864.17 Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2017 r.). Po przytoczeniu mających odniesie do przedmiotu rozstrzygania regulacji ww. Planu stwierdził, że zamierzenie budowlane będące przedmiotem wniosku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie można było udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr a k.m.[...] obręb O., zgodnie z przedłożonym wraz z wnioskiem projektem budowlanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej także P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).
W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.
Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór dotyczący podstaw odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia dla inwestora pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr a k.m.[...] obręb O. podkreślenia wymaga, że racje mają orzekające organy – czego nie dostrzega prawidłowo skarżący – że budynek zlokalizowany przy ul. [...] w O. jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Opola pod pozycją nr [...] (Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr OR-l-0050.864.17 Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2017 r.).
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 poz. 1292) – dalej jako: "ustawa", przewiduje pięć form ochrony zabytków nieruchomych: rejestr zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historyczny, utworzenie parków kulturowych oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Rejestr zabytków dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 ust. 1 ustawy). Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1 ustawy).
Natomiast – co istotne w przedmiotowej sprawie – zgodnie z art. 21 tej ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy). Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (art. 22 ust. 4 ustawy). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy).
Z analizy powyższych przepisów wynika, że ewidencja zabytków (zarówno wojewódzka jak i gminna) jest pojęciem szerszym niż rejestr zabytków. Rejestr zabytków jest formą ochrony zabytków nieruchomych i wymaga wydania stosownej decyzji. Natomiast w ewidencji zabytków mogą znajdować się zarówno zabytki wpisane do rejestru zabytków, jak i inne zabytki wymienione w art. 22 ust. 5 pkt 2-3 ustawy (zob. także postanowienie NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OW 198/21).
Tym samym rację ma Wojewoda podnosząc, że stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Przedmiotowa inwestycja – czego nie można nie dostrzegać, albowiem ma fundamentalne znaczenia do rozstrzygnięcia – zlokalizowana jest w obszarze, w którym obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 marca 2019 r., nr VII/144/19, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście IVe" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r., poz. 1567) – dalej jako: "Plan miejscowy". Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego budynek zlokalizowany przy ul. [...] został oznaczony jako zabytek. Stosownie do zapisów pkt 6 karty terenu nr 001 dla zabytków oznaczonych na rysunku planu obowiązuje: zakaz rozbudowy i nadbudowy; zachowanie oryginalnych paramentów zabudowy; zakaz zmiany koloru, typu pokrycia i geometrii dachu; zachowanie otworów okiennych i drzwiowych; zachowanie detalu architektonicznego.
Skoro zatem zamierzenie budowlane będące przedmiotem wniosku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można było udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę części strychu o pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na terenie dz. nr a k.m.[...] obręb O., zgodnie z przedłożonym wraz z wnioskiem projektem budowlanym.
O ile podstawową zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest – mająca swoje ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nakazujących poszanowanie wolności i własności – zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Pb). To zasada ta nie ma charakteru absolutnego, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 poz. 1130), dalej jako u.p.z.p.). Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. W okolicznościach niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb, który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (tak też WSA w Kielcach w wyroku z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 911/21).
Tym samym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym zasadnie zwraca się uwagę, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Realizacja postanowień takiego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/23, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym kwestia stanowiska Konserwatora zabytków - jak zasadnie zauważył Wojewoda - czy klasyfikacji robót są prawnie obojętne wobec jednoznacznych zapisów w Planie miejscowym. Plan miejscowy zakazuje nadbudowy jak i rozbudowy zabytków oznaczonych na rysunku planu. Nakazuje zachowanie otworów okiennych, nadto przepisy Prawa budowanego mają takie samo zastosowanie dla rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu, postępowanie prowadzone było zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy, w tym okoliczności mające kluczowe znaczenie dla wydania objętej skarga decyzji.
Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 Kpa. Dokonanej przez organ odwoławczy ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności faktyczne i prawne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu podane przez organ odwoławczy motywy rozstrzygnięcia pozwalały na zweryfikowanie zasadności zajętego rozstrzygnięcia.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.