I SA/Op 1061/24

I SA/Op 1061/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 6a ust. 1, art. 10 ust. 1-3, ust. 5- 5d
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 103 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 131 ust. 1, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Lubrza na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/88/2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Prudnickiego na rzecz skarżącej Gminy Lubrza kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 31 października 2024 r. Gmina Lubrza (dalej jako: "skarżąca", "Gmina"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku (dalej jako: "Rada Powiatu", "organ") z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/88/2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej (dalej jako: "uchwała").
Podjęcie uchwały i złożenie na nią skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny sprawy.
W dniu 27 września 20254 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107), dalej jako: "u.s.p." oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej jako: ustawa lub "u.d.p.", podjęła uchwałę Nr VI/88/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1280 O kategorii drogi powiatowej. W § 1 uchwały Rada Powiatu ustanowiła, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona od skrzyżowania z ul. Wolności w Lubrzy - do skrzyżowania z DG 107304 O Jasiona, od km 0+000 do km 2+661, o przebiegu określonym w załączniku graficznym do niej. Wskazano w uchwale, że jej wykonanie powierza się Zarządowi Powiatu w Prudniku (§ 2), oraz że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku (§ 3 uchwały)
W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano, że Zarząd Powiatu w Prudniku uchwałą z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr 15/93/2024, w sprawie poinformowania Wójta Gminy Lubrza o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w Prudniku w sprawie pozbawienia drogi kategorii dróg powiatowych poinformował Wójta o zamiarze podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w Prudniku w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona od skrzyżowania z ul. Wolności w Lubrzy - do skrzyżowania z DG 107304 O Jasiona, od km 0+000 do km 2+661, kategorii dróg powiatowych. Zaznaczono, że decyzją Wojewody Opolskiego nr RR.IV.TM-7723-63/2004 z dnia 26 lipca 2004 r. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27280 o długości 2,120 km, nazwie Lubrza - Jasiona, a od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona. Droga nr 1280 O klasy D, o długości odcinka drogi 2,661 km, posiada nawierzchnię jezdni z masy bitumicznej o szerokości jezdni 4,5 m. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno -budowlanych dotyczących dróg publicznych, dopuszcza się w trudnych warunkach 2,25 m - szerokość pasa ruchu na jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu (w przypadku klasy D).
Zaznaczono nadto, że odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia kategorii dróg powiatowych jest proporcjonalnej długości do odcinka drogi przekazanej powiatowi i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Powyższe, jak podniesiono, wynika z faktu, że Powiatowi Prudnickiemu przekazano drogę o długości 2,120 km (o której mowa w pkt 2), zaś w ramach "kaskadowego" przekazywania dróg publicznych, Powiat Prudnicki pozbawia kategorii drogi powiatowej odcinek drogi długości 2,661 km (o której mowa w niniejszej uchwale). Zatem - jak zaznaczono - różnica w długościach, pomiędzy drogą otrzymaną, a drogą przekazywaną wynika z braku uwzględnienia w decyzji Wojewody Opolskiego działek stanowiących własność Skarbu państwa, na których znajduje się most/wiadukt pod drogą krajową nr 40. Drogę powiatową nr 1280 stanowią zatem również powyższe działki Skarbu Państwa, na których znajduje się wiadukt, a które nie zostały wliczone do długości drogi przekazanej Powiatowi Prudnickiemu. Droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie spełnia więc wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Argumentując zaznaczono także, że aktualnie odcinek drogi stanowi ogólnodostępną drogę jednojezdniową, przeznaczoną do ruchu w obu kierunkach, ma zapewnione połączenia z drogami publicznymi na skrzyżowaniach, obsługuje tereny przyległe bez ograniczeń. Droga służy miejscowym potrzebom, przebiega przez wieś Lubrza oraz Jasiona, przez co zapewnia połączenie komunikacyjne mieszkańców tych wsi oraz stanowi dojazd do pól i dróg gruntowych obsługujących tereny rolne.
Na zakończenie podano, że materialnoprawną podstawę podmiotowej uchwały stanowi art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który określa tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg publicznych. Z treści przedmiotowego przepisu wynika, że rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej w proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 5a cyt. ustawy, a odcinki pozbawione kategorii, drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. Ustawodawca we wskazanych przepisach nie przewiduje współdziałania pomiędzy pozbawiającym się drogi i przyjmującym drogę. Do dekategoryzacji drogi wystarczające jest jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie rady powiatu co skutkuje zaliczeniem tej drogi do kategorii dróg gminnych z mocy prawa. Podsumowując uznano podjęcie uchwały za zasadne.
W skardze na powyższą uchwałę wywiedzioną na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego mające istotne znaczenie dla podjętego aktu, tj.:
1) art. 10 ust. 5c w zw. ust. 5a i art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi powiatowej (dokładnie tej samej), pod którą własność nieruchomości została przekazana powiatowi decyzją Wojewody Opolskiego, podczas gdy podstawą "kaskadowego przekazywania dróg" może być nabycie w tym samym trybie odcinka drogi o odpowiedniej długości od zarządcy wyższego szczebla;
2) art. 10 ust. 5c ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego nieprawidłowe poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi w oparciu o zasadę kaskadowości, podczas gdy podstawa rozstrzygania (podjęcia uchwały) wprowadzona została do porządku prawnego dopiero przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, a przekazywana droga była w zarządzie Zarządu Powiatu przed tym terminem, a przez to źródło wyrażonego uprawnienia Rady Powiatu nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, tj. we wcześniejszym przekazaniu kaskadowym;
3) art. 12 pkt 11 u.s.p. w. zw. z § 131 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem uzasadnienia projektu uchwały nie wynika "kaskadowość" (gdyby nawet istniała), a tym samym nie sposób ustalić proporcjonalności przekazanego odcinka, gdyż nie wiadomo jakie odcinki Powiat otrzymał od Zarządcy wyższego szczebla, co wyklucza kontrolę instancyjną i weryfikowalność podjętej uchwały.
Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości; rozpoznanie sprawy na rozprawie; wstrzymanie jej wykonania; a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wartości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.
Autor skargi w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty uzasadniające podniesione w jej petitum zarzuty. Zaznaczył, że zamysł ustawodawcy podczas wprowadzania dyspozycji art. 10 ust. 5a i n. ustawy sprowadzał się do zagwarantowania jednostkom samorządu utrzymania bilansu kilometrażu dróg, które pozostają w ich zarządzie. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego (JST) podejmuje decyzję o pozbawieniu kategorii konkretnej drogi lub jej odcinka, winno być to efektem objęcia w zarząd co najmniej innej drogi w analogicznym kilometrażu, która została przekazana w zarząd tej jednostce samorządu w zbieżnym trybie pozbawiając kategorii drogę o jeszcze wyższej do tej pory kategorii.
Tymczasem - co także podniósł autor skargi - Rada Powiatu podjęła decyzję w formie własnej uchwały o przekazaniu odcinków dróg, które jak przekonuje w uzasadnieniu sama wcześniej uzyskała. Jego zdaniem nie tylko nie ma mowy o zachowaniu proporcji w porównaniu do przekazania innej drogi (zachowanie bilansu kilometrażu), ale przede wszystkim Powiat pozbył się dróg, które wcześniej otrzymał. O bilansie długości zarządzanych odcinków można więc co najwyżej mówić w kategorii ponad 10 lat. Co ważniejsze jednak, na co także zwrócił uwagę - zarządcą drogi wojewódzkiej - również w latach 2003-2004 - wedle dyspozycji art. 6 i art. 19 u.d.p. był zarząd województwa. Podstawą zaś do pozbawienia kategorii drogi, jak można wyczytać z uzasadnienia projektu uchwały była zmiana w strukturze własnościowej.
Pełnomocnik Gminy wskazał nadto, że podejmując uchwałę, która jest przedmiotem skargi elementem oceny przez radnych Rady Powiatu były przesłanki i charakterze własnościowym, a nie rzeczywiste zarządzanie drogą na gruncie ustawy o drogach publicznych.
Następnie autor skargi stwierdził, że art. 10 ust. 5a i nast., które ustaliły możliwość tzw. kaskadowego trybu przekazywania własności dróg publicznych poprzez ich dekategoryzację, wszedł w życie dopiero od dnia 9 lipca 2015 r. Tym samym w ocenie autora skargi brak jest podstawy do przekazywania gminie drogi w tym trybie jeżeli Powiat objął ją w zarząd przed rozpoczęciem obowiązywania przedmiotowego przepisu i to bez względu, jakie były okoliczności czy podstawy tego objęcia w zarządzanie. Zaznaczył, że organy władzy zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego powinny działać w oparciu o przepisy stanowione co zostało zmaterializowane w art. 7 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Rada Powiatu chciałaby skorzystać z instytucji przekazania kaskadowego dróg, winna tą instytucję stosować do dróg, które w tym samym trybie nabyła, czego jednak na gruncie zaskarżonej uchwały zweryfikować nie sposób.
Podsumowując podał także, że uchwała jest nieweryfikowalna pod względem proporcji. Jeżeli nawet można byłoby stosować kaskadowość, to organ winien wykazać ile i jakiej długości dróg otrzymał. Tym czasem nie tylko w zaskarżonym przypadku nikt nie podjął się wyliczenia proporcji i wyłącznie bezrefleksyjnie przekazał drogi otrzymane wcześniej w nieprzybliżonym trybie. Jednak notoryjnym jest (vide: Dziennik Urzędowy z dnia 3 października 2024r.), że w tym dniu Rada Powiatu pozbawiła w dokładnie ten sam sposób wiele dróg kategorii na rzecz, co najmniej kilku gmin, stąd zasada proporcjonalnego przekazywania dróg w trybie kaskady została istotnie naruszona.
Motywując wstrzymanie wykonalności uchwały do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia autor skargi podniósł, że może ona wywołać daleko idące konsekwencje dla skarżącego. Jej wejście bowiem w życie wywołuje powstanie odpowiedzialności za zarządzanie a tym samym utrzymanie. Rodzi to nie tylko ryzyko odpowiedzialności deliktowej, ale przede wszystkim wymaga przewidzenia w budżecie środków na utrzymanie i remonty. Gdyby zaś skarga okazała się skuteczna, a argumenty podzielone przez Sąd zarówno finansowanie, jak i utrzymanie w okresie do wyroku winno spoczywać na podmiocie, który do tej pory zarządzał drogą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł kolejno: 1) o oddalenie skargi; 2) o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały; 3) o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393), pytania prawnego: czy art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), w zakresie w jakim pomija drogi krajowe i wojewódzkie, które, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, ze zm.), dalej jako: "ustawa wprowadzająca" w związku z jej art. 101 ust. 1 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. 1998 r. nr 160 poz. 1071), dalej: rozporządzenie Rady Ministrów, zdekategoryzowano do kategorii dróg powiatowych, tj. m.in. drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 4) w przypadku skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.
W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę m.in. wyjaśniono, że projekt zaskarżonej uchwały był opublikowany w BIP Powiatu Prudnickiego (bip.powiatprudnicki.pl) i zawierał uzasadnienie, podano link oraz przytoczono jego treść (por. pkt 4 odpowiedzi na skargę strona 2-3). Wskazano, że powołana w uzasadnieniu decyzja Wojewody Opolskiego, stwierdzająca nabycie przez Powiat Prudnicki nieruchomości zajętych pod drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, dotyczyła przekazania nieruchomości na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 1, 3-5 ustawy wprowadzającej. Podkreślono, że w wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej rozporządzeniu Rady Ministrów nie wymieniono drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Oznacza to, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej, że z mocy prawa stała się ona drogą powiatową.
Z tego powodu - jak zaznaczono - w przedmiotowej sprawie właściwy sejmik województwa w zakresie spornego odcinka drogi powiatowej nie mógł podjąć uchwały dekategoryzującej w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., ponieważ droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r., została zdekategoryzowana do kategorii drogi powiatowej z mocy powołanych powyżej przepisów prawa (por. pkt 6 ppkt 4 - 6 odpowiedzi na skargę). Wskazano także, że organ dokonał analizy aktualnego trybu postępowania w sprawie zmiany kategorii drogi publicznej, tj. trybu podstawowego (z art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p.) oraz tzw. trybu "kaskadowego" (z art. 10 ust. 5 do 5f u.d.p.) (por. pkt. 6 ppkt 13 odpowiedzi na skargę) i przedstawił istotę problemu prawnego, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a ujętego w treści sformułowanego pytania prawnego jakie winno być zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zwrócono uwagę m.in., że podstawowy sposób zmiany kategorii dróg publicznych uwzględnia konieczność podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego - która de facto wyraża zgodę na zmianę kategorii drogi publicznej - przyjmując ją w ten sposób do własnego zasobu dróg publicznych. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego nie chce przyjąć określonej drogi publicznej, która według wszelkich reguł określonych w przepisach prawa powinna być przypisana do określonej kategorii dróg publicznych, to nie da się tej określonej jednostki samorządu terytorialnego zobligować do podjęcia takiej uchwały. Inaczej mówiąc, jeżeli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która nawet kwalifikuje się jako droga gminna, to takiej niezgodnej z przepisami prawa sytuacji nie będzie się dało zmienić. W tym kontekście wyrażono wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP regulacji art. 10 ust. 5c u.d.p., która z jednej strony zawęża znaczną grupę dróg publicznych, które wraz z upływem czasu nie spełniają już wymogów drogi powiatowej i powinny zostać zdekategoryzowane, ale z drugiej strony nie pozwala dokonać tego bez wyraźnej zgody właściwej jednostki samorządu terytorialnego, która takiej zgody z właściwych sobie przyczyn nie wyrazi. Ostatecznie prowadzi to do sytuacji, że znacząca grupa dróg powiatowych, która nie powinna być drogami powiatowymi pozbawiona zostanie prawnej możliwości zmiany kategorii drogi publicznej, jeśli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która kwalifikuje się jako droga gminna (por. pkt. 9 ppkt 4 i 5 odpowiedzi na skargę).
Sąd, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 1061/24, wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Badając legalność zaskarżonej uchwały w ramach swojej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej: p.p.s.a.
Stosownie bowiem do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M. P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c cyt. wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nadal zwanej w skrócie u.d.p., nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów innych ustaw. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowany, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.
Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie delegacji z art. 10 ust. 5c u.d.p. w trybie tzw. "kaskadowego" przekazania dróg. Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. kwestii czy regulacja art. 10 ust. 5c u.d.p. obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b u.d.p. Rozstrzygając ten spór Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie.
Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga nadto, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż - co do meritum - nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór zasadną jawi się uwaga, że przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu zawisłych w tut. Sądzie ze skargi Gmin Powiatu Prudnickiego na uchwały Rady Powiatu Prudnickiego z tożsamego przedmiotu. Tym samym stanowisko prezentowane w zapadłych w nich orzeczeniach skład orzekający w pełni akceptuje stąd też w znacznej części odwoła się do motywów przytoczonych w zapadłych w nich wyrokach.
Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 u.d.p. - regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii - stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. art. 10 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p. zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zaś zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. ust. 5d u.d.p.).
Tym samym wskazania wymaga, że przepisy regulujące tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego - jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. "kaskadowym", jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.
Uchwała rady powiatu musi spełnić łącznie dodatkowe przesłanki: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa; d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę.
Podsumowując, w ocenie Sądu organ stanowiący powiatu stosując delegację z art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c u.d.p. ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej w wyniku wybudowania nowej drogi (por. art. 10 ust. 5 u.d.p.) i jego przekazania przez sejmik województwa (por. art. 10 ust. 5a do 5b u.d.p.). Nie może więc w trybie "kaskadowym" przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c u.d.p., ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b u.d.p. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c u.d.p.
Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi u.d.p. powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały.
W tym zakresie Sąd dostrzegł regułę legislacyjną statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej jako: "ZTP") dotycząca obowiązku sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).
Sąd zauważył nadto, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. nie ma wymaganego prawem uzasadnienia. Jednak uzasadnienie do jej projektu zostało zamieszczone w BIP pod powołanym w odpowiedzi na skargę linkiem. Także w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu, tj. tego, czy odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r., został przekazany powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5 do 5c u.d.p.
Organ dostatecznie wyjaśnił, jest to niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że droga objęta zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1 stycznia 1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów.
Organ wskazał w uzasadnieniu projektu uchwały, a także w treści odpowiedzi na skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 2004 r., nr RR.IV.TM-7723-63/2004, mocą której Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27280 o długości 2,120 km, o nazwie Lubrza - Jasiona, będące od 23 kwietnia 2003 r. drogą powiatowa nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona. Droga nr 1280 O klasy D, o długości odcinka drogi 2,661 km, posiada nawierzchnię jezdni z masy bitumicznej o szerokości jezdni 4,5 m. Zaznaczył, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno -budowlanych dotyczących dróg publicznych, dopuszcza się w trudnych warunkach 2,25 m - szerokość pasa ruchu na jezdni, z co najmniej dwoma pasami ruchu (w przypadku klasy D). Zdaniem Rady Powiatu "bezspornym jest, przyznane bowiem m.in. przez organ, że w wykazach dróg krajowych i wojewódzkich określonych rozporządzeniem Rady Ministrów, droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nie została w nich ujęta. Zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r."
Podsumowując dotychczas podniesione stwierdzić należy, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: NSA w wyrokach z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21; oraz z tego samego dnia, tj. 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23).
W sprawie nie ziściły się zatem warunki do "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazywany Gminie odcinek drogi powiatowej, objęty zaskarżoną uchwałą, nie powstał bowiem w wyniku wybudowania nowej drogi krajowej, zastępującej odcinek dotychczasowy i jej oddania do użytkowania. Nie został ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Nie został też uruchomiony, bo też nie mógł zostać, jego dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a-5b u.d.p. Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął bowiem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą, przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej. W efekcie Rada Powiatu nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek.
Niemożliwym do zaakceptowania jest stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych. Zaakcentowania wymaga, że uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5a u.d.p. jest podejmowana m.in. tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. - co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że przytoczone przepisy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, zatem Sąd nie stwierdził, by zachodziła potrzeba wystąpienia z sugerowanym w odpowiedzi na skargę pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).