I SA/OP 1053/24

I SA/Op 1053/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 par. 1-3 i par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1-2, art. 219, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 535
par. 2 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 lipca 2024 r., nr SKO.40.1876.2024.ro w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o położeniu działek w granicach terenu i obszaru górniczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Grodkowa z dnia 14 czerwca 2024 r., nr IGP.II.6724.32.1.2024, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej K. Sp. z o.o. Sp. k. w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 30 lipca 2024 r., nr SKO.40.1876.2024.ro, wydane po rozpatrzeniu zażalenia K. sp. z o.o. sp. k. w P. [dalej: K., skarżąca, strona], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Grodkowa [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 14 czerwca 2024 r., nr IGP.II.6724.32.1.2024, odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K., w piśmie z 26 kwietnia 2024 r., zwróciła się do Burmistrza o wydanie zaświadczenia, że wyszczególnione w podaniu nieruchomości, znajdujące się w gminie G., są położone w granicach terenu górniczego oraz są położone w granicach obszaru górniczego. Strona podniosła, że teren opisanych wyżej nieruchomości stanowi obszar [...] i – ze względu na planowane uruchomienie [...] – teren ten jest przestrzenią objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót [...] [...]. Zgodnie z dokumentacją geologiczną, zatwierdzoną 18 grudnia 2008 r., nr [...], oraz dodatkiem nr 1 do dokumentacji geologicznej zatwierdzonym decyzją Marszałka Województwa Opolskiego z 30 listopada 2020 r., nr [...], działki położone są w obszarze oraz na terenie górniczym w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.) [dalej: pgg]. Następnie Spółka – realizując wymóg z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] – wskazała, że zawarła z właścicielami nieruchomości przedwstępne umowy nabycia nieruchomości, a przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do zawarcia przyrzeczonych umów sprzedaży nieruchomości oraz do stwierdzenia, że zawarcie przedmiotowych umów jest zwolnione z obowiązku uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na ich nabycie, o czym mowa w art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 423) z uwagi na wyłączenie z art. 2a ust. 3 pkt 12 tej ustawy.
Pismem z 8 maja 2024 r. Burmistrz odpowiedział stronie, że nie jest organem, który zatwierdzał dokumentację geologiczną. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów, po złożeniu odpowiedniego wniosku.
Odpowiadając na powyższe K., w piśmie z 20 maja 2024 r., wystąpiła do Burmistrza o wydanie prawidłowego zaświadczenia, podnosząc, że odpowiedź organu I instancji z 8 maja 2024 r. nie załatwia wniosku strony z 26 kwietnia 2024 r. K. podkreśliła, że odmowa wydania zaświadczenia powinna przybrać formę postanowienia. W ocenie strony, organ I instancji będący gospodarzem postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa], ma wiedzę niezbędną do wydania zaświadczenia.
Organ I instancji wydał 14 czerwca 2024 r. postanowienie, którym odmówił stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu, powołując przepisy art. 218 § 1 i art. 219 kpa, wyjaśnił, że po dokonaniu wnikliwej analizy prowadzonych ewidencji i rejestrów stwierdził, że nie dysponuje danymi pozwalającymi na potwierdzenie faktów lub okoliczności, których domaga się K. Natomiast strona nie posiada wymaganej przez pgg koncesji, która jest podstawą do zarejestrowania terenu i obszaru górniczego. Brak wymienionych dokumentów nie pozwala na urzędowe potwierdzenie w formie zaświadczenia, że działki są położone w granicach terenu górniczego oraz w granicach obszaru górniczego.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, K. wniosła zażalenie. Organ odwoławczy wydał 30 lipca 2024 r. postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że Burmistrz prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia, w którym miałby ocenić, czy określone nieruchomości są położone w granicach terenu górniczego oraz w granicach obszaru górniczego, ponieważ wymagałoby to zbadania okoliczności faktycznych i dokonania wykładni prawa w przedstawionym przez stronę zagadnieniu, co byłoby w trybie wydania zaświadczenia niedopuszczalne. Podnoszona przez stronę okoliczność nie wynika bowiem z posiadanych przez organ dokumentów, rejestrów i ewidencji. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym na podstawie posiadanych danych. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.
Dalej SKO, powołując art. 35 ust. 1, art. 152a ust. 1, art. 156 ust. 1-2 i art. 163 ust. 1-2 pgg wyjaśniło, że Burmistrz nie pełni obowiązków państwowej służby geologicznej oraz nie jest organem administracji geologicznej. Organ I instancji nie prowadzi rejestrów dotyczących spornej kwestii ani nie posiada (jak wyjaśnił) żadnych dowodów (np. decyzji właściwych organów służby geologicznej), z których wprost wynikałoby, że działki są położone w granicach terenu górniczego oraz w granicach obszaru górniczego. Kolegium wskazało też, że nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia "art. 35 ustawy o ochronie środowiska", ponieważ w polskim porządku prawnym nie obowiązuje taka ustawa, a podobnie brzmiące ustawy w swoich art. 35 nie zawierają regulacji, które można by odnieść do niniejszej sprawy. Niezrozumiały jest też argument zażalenia, jakoby Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia ze względu na to, że K. "nie miała interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma bowiem takiej argumentacji. Co do zarzutu związanego z terminowością załatwienia sprawy Kolegium podniosło, że nie dotyczy on istoty sprawy i organ odwoławczy nie jest władny orzekać w tym przedmiocie w sprawie z zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia.
K. zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium, zarzucając naruszenie: 1) art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z 218 §1 kpa w zw. z art. 88, art. 89 oraz 94 oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pgg, 2) art. 71 i art. 74 ustawy środowiskowej, poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia przez organ I instancji, mimo że zaświadczenie, o którego wydanie wnioskowała strona, dotyczyło potwierdzenia faktów bądź stanu prawnego wynikającego z danych znajdujących się w jego posiadaniu, względnie z prowadzonych przez organ ewidencji lub rejestrów, gdyż działki wskazane we wniosku znajdują się w obszarze oddziaływania na środowisko, co do którego to obszaru organ posiada wiedzę z racji prowadzonych postępowań w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, gdzie wydawał wnioskodawcy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dotyczącego działek objętych wnioskiem; 3) art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że strona skarżąca nie miała interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia, gdyż nie posiada koncesji wymaganej przez pgg, podczas gdy strona skarżąca miała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) zobowiązanie organu I instancji do załatwienia sprawy, poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, 3) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu K. argumentowała, że ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy jest nieprawidłowa, gdyż organ I instancji niewątpliwie znajduje się w posiadaniu danych umożliwiających wydanie zaświadczenia żądanej treści. Burmistrz odniósł się wyłącznie do ewidencji i rejestrów, podczas gdy obowiązek wydania zaświadczenia spoczywa na nim również w przypadku, gdy może potwierdzić jego treść na podstawie innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazując na treść art. 94 pgg, K. podniosła, że Burmistrz posiada dokumentację geologiczną umożliwiającą wydanie zaświadczenia, co jest też wiadome skarżącej m.in. z faktu, iż posiada ona wiedzę o decyzjach zatwierdzających dokumentację geologiczną [...] ([...]), zatwierdzającą projekt robót geologicznych na rozpoznanie [...] ([...]), wydanych przez Marszałka Województwa Opolskiego, które obejmują wnioskowane działki i które to decyzje zostały przekazane organowi I instancji. Ponadto Burmistrz jako organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej posiada najlepszą wiedzę w przedmiocie ewentualnego położenia gruntów znajdujących się na terenie gminy stanowiących obszary górnicze lub zwłaszcza – tereny górnicze. Skarżąca zaznaczyła, że skoro w art. 74 ustawy środowiskowej mowa jest o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to nie ma tam wskazania, iż dotyczy to tylko środowiska w ramach granic planowanego [...], lecz w ujęciu szerszym. Co więcej, art. 35 ust. 6 pgg stanowi dopełnienie powyższych norm, gdyż zgodnie z nim granice obszaru i terenu górniczego określonego w koncesji podlegają ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Nie sposób więc przyjąć, iż Burmistrz nie posiada niezbędnych informacji w tym zakresie. Zdaniem skarżącej bezpodstawne jest też wymaganie, aby wnioskując o wydanie zaświadczenia, musiała legitymować się koncesją. Przyjmując interpretację organu I instancji, który w ramach realizacji ustawowych zadań ma wiedzę umożliwiającą wydanie wnioskowanego zaświadczenia, należałoby przyjąć, iż wiedzę o tym skarżący czy też obywatel chcący nabyć nieruchomość uzyska tylko pod warunkiem posiadania koncesji obejmującej nieruchomość, o którą zapytuje. Skarżąca, występując z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, miała interes prawny w jego uzyskaniu, a organ posiadał dane objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Interes prawny strony ubiegającej się o wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie polega na konieczności ustalenia, czy działki są położone w granicach obszaru górniczego bądź w granicach terenu górniczego. Ustalenie tych faktów ma kluczowe znaczenie dla skarżącej i warunkuje m.in. zamierzenia inwestycyjne. Fakt, że działki położone są na terenie górniczym, bądź obszarze górniczym, stanowi bezpośrednio czynnik wpływający na chęć zakupu działek, ich cenę i może potencjalnie stanowić przeszkodę dla wykorzystywania działek w określony sposób.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty strony są uzasadnione.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) [dalej: pusa], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa), ani podstaw uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145-145b kpa). Nie wnosiła też o to strona. Sąd wyjaśnia, że do postanowień wydawanych na podstawie art. 219 kpa przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania, gdyby do takich postanowień miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, to konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka – jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 kpa (wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 119 pkt 3, art. 120 ppsa), ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia strony, kończące postępowanie z wniosku o wydanie zaświadczenia.
Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 kpa).
Stosownie do art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 217 § 2 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa).
Postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru jurysdykcyjnego. Celem tego postępowania nie jest załatwienie sprawy indywidualnej w drodze decyzji, stanowiącej wyraz woli organu, lecz jedynie potwierdzenie w urzędowej formie określonych faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter w znacznej mierze odformalizowany. Organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych, taka ocena jest bowiem niedopuszczalna. Organ nie może też dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. W omawianym trybie procesowym nie dochodzi do stosowania prawa rozumianego jako konkretyzacja norm materialnoprawnych na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Cele oraz skutki omawianego postępowania ograniczają się wyłącznie do warstwy procesowej, a zawarte w zaświadczeniu ewentualne wypowiedzi w odniesieniu do sfery prawa materialnego mają charakter jedynie pochodny (Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1065 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą przedmiotu).
Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż wniosek skarżącej z 26 kwietnia 2024 r. jest podaniem o wydanie zaświadczenia na podstawie danych, którymi – zdaniem strony – dysponuje Burmistrz. Skarżąca nie wnosiła o rozpoznanie sprawy administracyjnej, lecz o potwierdzenie istotnych dla niej faktów, tj. potwierdzenie, że wyszczególnione w podaniu nieruchomości, znajdujące się w gminie G., są położone w granicach terenu górniczego oraz są położone w granicach obszaru górniczego. Okoliczności te, jak podniosła K., wynikają z powstałych wcześniej dokumentów, a zadaniem organu I instancji było jedynie odczytanie tych danych i zapisanie ich w zaświadczeniu. Pomimo tego, w ocenie skarżącej – niesłusznie, odmówiono jej wydania żądanego zaświadczenia.
Wydanie zaświadczenia ma charakter czynności materialno-technicznej. Jednak w przypadku negatywnego ustosunkowania się do żądania wnioskodawcy właściwy organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Odmowa wydania zaświadczenia następuje albo wówczas, gdy nie istnieje prawny obowiązek dokonania tej czynności na żądanie osoby, która się o to ubiega, albo gdy oczekiwana przez nią treść zaświadczenia nie znajduje potwierdzenia w ustalonym przez organ stanie faktycznym lub prawnym (Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1069 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą przedmiotu).
W sprawie rozpoznanej przez Sąd organy odmówiły stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest odmową potwierdzenia faktów określonych we wniosku. W sytuacji, gdy organ odmawia potwierdzenia ze względu na to, że z posiadanych danych wynika inny stan faktyczny, niż ujęto to we wniosku, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku zawiera elementy merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia ma tylko charakter formalny. Wywiera jedynie skutki procesowe polegające na zakończeniu postępowania (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, s. 1375, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę argumentację organu I instancji, który zaznaczył, że nie posiada danych, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie, adekwatne treściowo do takich ustaleń rozstrzygnięcie powinno było odmawiać wydania zaświadczenia, a nie – zaświadczenia o żądanej treści. Burmistrz nie skonfrontował bowiem żądania strony z posiadanymi informacjami. Ujawniony błąd nie stanowi jednak naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podjęcie, czy to rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia, czy to rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, prowadzi do takiego samego skutku, czyli niewydania zaświadczenia.
Istotna w sprawie jest natomiast okoliczność, iż Burmistrz w uzasadnieniu wydanego postanowienie stwierdził, że cyt. "Po dokonaniu wnikliwej analizy prowadzonej ewidencji i rejestrów stwierdzono, że tutejszy organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na potwierdzenie faktów lub okoliczności, których domaga się wnioskodawca". Stwierdzenie to zostało zaakceptowane przez Kolegium jako wystarczające do ustalenia, że organ I instancji nie posiada danych niezbędnych do wydania zaświadczenia.
Rzecz w tym, że organ zobowiązany do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Rola tego postępowania jest jedynie pomocnicza, podstawowym bowiem źródłem informacji stanowiącym podstawę wydania zaświadczenia są dane wynikające z prowadzonej przez określony organ ewidencji czy rejestru. Zakres postępowania wyjaśniającego wynika nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Powinno być ono jednak ograniczone wyłącznie do niezbędnych czynności pozwalających na "urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego", a nie – na ich ustalanie w drodze gromadzenia nowego materiału dowodowego (Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1069 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą przedmiotu). Takie ograniczone i pomocnicze postępowanie przeprowadził, jak oświadczył w uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji. Zdaniem Sądu oświadczenie takie nie jest jednak samo w sobie wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia. Nieposiadanie dokumentu (czy szerzej ujmując – danych) również jest faktem. Zadanie organu sprowadza się więc do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych lub też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane, oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Badanie to powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Powinno obejmować całość zasobów posiadanych przez urząd danego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Prowadzenie tych czynności może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Nie można też wykluczyć potrzeby odtworzenia treści niektórych zapisów dokumentów. W zakresie badania jest z reguły jeden dokument czy jeden zapis informacji pozostający w zbiorach organu. Wyjątkowo analiza poprzedzająca rozpoznanie wniosku obejmie zbiory dokumentów czy zbiory danych (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, s. 1373, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
W sprawie rozpoznanej przez Sąd czynności postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 kpa nie znalazły jednak odzwierciedlenia ani w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, ani w protokole, który przeprowadzenie takich czynności mógłby udokumentować. Lapidarne stwierdzenie, że organ zweryfikował posiadane rejestry, ewidencje i inne zbiory danych lub zbiory dokumentów (bieżące i archiwalne), nieoparte nawet adnotacją urzędową wskazującą co i kiedy bezskutecznie sprawdzono, powoduje, że wydane postanowienie uchyla się od analizy i weryfikacji, którą mogłaby przeprowadzić strona, a następnie także sąd administracyjny. W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 218 § 2 kpa, wskutek braku wykazania, że organ I instancji przeprowadził w sprawie samodzielnie, albo wskutek zaleceń organu odwoławczego, "czynności sprawdzające", które pozwoliły na sformułowanie stwierdzenia o nieposiadaniu danych niezbędnych do wydania zaświadczenia. W zasadzie ujawniony brak potwierdzenia, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, powinien skutkować uchyleniem postanowienia Burmistrza przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tak się jednak nie stało. Ten błąd proceduralny organu I instancji, niezauważony przez Kolegium, jest zdaniem Sądu innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowień organów obu instancji przy zastosowaniu art. 135 ppsa.
Odnosząc się do zarzutów i argumentów skargi, Sąd wyjaśnia, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 kpa zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał w formie zaświadczenia poszczególne ustalenia poczynione na podstawie przeprowadzonych dowodów (wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). W niniejszej sprawie oznacza to, że zaświadczenie nie może być wydane na podstawie danych lub dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, a w tym sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej). Argumentacja skarżącej wskazująca, że Burmistrz powinien był sięgnąć do akt sprawy administracyjnej i na ich podstawie wydać żądane zaświadczenie jest więc błędna, a zarzut w tym zakresie pozostaje chybiony.
Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów pgg oraz ustawy środowiskowej, ponieważ organ wydający zaświadczenie nie stosował ich i – co ważne – nie mógł zastosować, nie rozstrzygał bowiem sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. Powołane przez skarżącą przepisy pgg i ustawy środowiskowej nie regulują postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia, pozostają więc obojętne w sprawie niniejszej. Podstawę prawną wydania zaświadczenia prawodawca zawarł w przepisach kpa, przy czym wyraźnie odróżnił postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia (rozumianego jako oświadczenie wiedzy organu) od postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji potwierdzającej albo kształtującej sytuację prawną strony. W stanie prawnym sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego są więc nietrafne.
Skarżąca wskazała jednak na okoliczności, które powinny być przeanalizowane przez organy obu instancji. Sąd stwierdził, że prawidłowo K. podniosła, iż na mocy art. 94 ust. 1 pkt 1 pgg właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 pgg, organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna. Wspomnianą dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji: 1) geologiczna złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów; 1a) geologiczno-inwestycyjna złoża węglowodorów; 2) hydrogeologiczna. Dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (art. 89 ust. 1 pgg). Dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 pgg, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej (art. 93 ust. 1 pgg). W stanie sprawy Burmistrz, a za nim Kolegium, powinny były więc, a czego nie uczyniły, odnieść się do wskazywanej przez K. dokumentacji geologicznej, pod warunkiem że organ I instancji posiada taką dokumentację, w celu ustalenia, czy może ona posłużyć do wydania zaświadczenia.
Ponadto Sąd zauważył, że Rada Miejska w Grodkowie podjęła 26 września 2012 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu eksploatacji kruszywa w rejonie wsi K. i wsi W. w Gminie G. (Dz.Urz.Woj.Op. z [...] poz. [...]). W związku z przygotowaniem planu miejscowego powstał zapewne zbiór dokumentów wytworzony w toku prac planistycznych. Burmistrz powinien był więc zweryfikować zawartość tego zbioru w celu sprawdzenia, czy znajdują się w nim dane pozwalające na wydanie żądanego zaświadczenia. Tego również nie uczyniono.
W kwestii wniosku skargi o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żądanej treści Sąd wyjaśnia, że w stanie prawnym sprawy wydanie takiego rozstrzygnięcia nie jest dopuszczalne. Artykuł 145a § 1 ppsa pozwala sądom na określenie w wyroku sposobu załatwienia sprawy. Wydanie takiego orzeczenia jest możliwe, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: 1) wyrok uchyla decyzję lub postanowienie; instytucja określona w omawianym przepisie nie może być więc stosowana w przypadku innych aktów, czynności lub bezczynności; 2) zastosowanie przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy, a więc szczególnymi uwarunkowaniami dostrzeżonymi przez sąd, który powinien skorzystać z przyznanych mu kompetencji w sytuacjach, w których postępowanie organów administracji publicznej nosi znamiona swego rodzaju złośliwości i wyjątkowego lekceważenia praworządności, np. sprawa wielokrotnie wraca do sądu, ponieważ organ w kolejnych decyzjach nie wykonuje wyroków; 3) rozstrzygnięcie decyzji lub postanowienia ma charakter związany. Przywołany przepis nie ma zastosowania, gdy rozstrzygnięcie sprawy pozostawiono uznaniu organu (A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2023, art. 145a, nb. 2).
Zastosowanie art. 145a § 1 ppsa jest więc ograniczone warunkami, a to koniecznością zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa, istnieniem okoliczności uzasadniających takie rozstrzygnięcie oraz niepozostawieniem przez prawodawcę rozstrzygnięcia uznaniu organu. Żaden z tych warunków nie jest w sprawie niniejszej spełniony. Jak już zostało wyjaśnione, Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zatem wykluczone w sprawie jest zastosowanie art. 145a § 1 ppsa. W efekcie Sąd nie jest zobligowany przez ustawodawcę do dokonania dodatkowej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, tym bardziej że istotne okoliczności sprawy wymagają dopiero ustalenia przez organ administracyjny. Co istotne w sprawie sąd może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Jednak w sprawie strona domaga się wydania zaświadczenia, a więc dokonania niewładczej czynności materialno-technicznej. Natomiast obowiązujące regulacje nie dopuszczają "odpowiedniego" stosowania art. 145a § 1 ppsa w przypadkach w nim niewymienionych. Wniosek strony nie mógł być więc uwzględniony.
W ocenie Sądu skarżąca, kierując się treścią art. 217 § 2 pkt 2 kpa, należycie wykazała, że ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Strona wyjaśniła bowiem, że zaświadczenie takie jest niezbędne do zawarcia umów sprzedaży nieruchomości, którymi obrót podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Istnienie interesu prawnego skarżącej koniecznego do wydania wnioskowanego zaświadczenia nie było też kwestionowane przez organy obu instancji. Wypowiedź Burmistrza zawarta w uzasadnieniu postanowienia z 14 czerwca 2024 r., cyt. "Wnioskodawca nie posiada wymaganej ustawą Prawo geologiczne i górnicze koncesji, co jest podstawą do zarejestrowania terenu i obszaru górniczego", została nietrafnie zinterpretowana przez K. jako odnosząca się do interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Tymczasem wypowiedź ta odnosi się do sfery faktów i przywołuje koncesję jako dokument, który mógłby wskazywać na istnienie terenu górniczego i obszaru górniczego. Zarzut błędnego ustalenia, że K. nie ma interesu prawnego, koniecznego do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia, jest więc bezpodstawny.
Podsumowując, w rozpoznanej przez Sąd sprawie o wydanie zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i udokumentowanie tego faktu przez organ I instancji. Dopiero należycie przeprowadzona, co ważne – uproszczona i odformalizowana procedura wydawania zaświadczenia umożliwi Burmistrzowi wydanie albo żądanego zaświadczenia, albo odpowiedniego postanowienia. Ponieważ zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza zostały wydane przedwcześnie, to jest bez należytego zbadania rejestrów, ewidencji oraz zbiorów danych lub zbiorów dokumentów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535).