I SA/OP 1030/24

I SA/Op 1030/24 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, par. 2, par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 11a ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 3, art. 31, art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na protokół z 14 października 2022 r., nr [...] z posiedzenia Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Lasowice Wielkie w przedmiocie sprzedaży nieruchomości postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 6 sierpnia 2024 r. nazwanym "skarga na czynności organów Gminy Lasowice Wielkie z zakresu administracji publicznej", a skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. P. (zwany dalej skarżącym), zakwestionował czynności Wójta Gminy Lasowice Wielkie i Rady Gminy Lasowice Wielkie, Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy - związane z przeprowadzonym 20 listopada 2023 r. przetargiem, a także sposób przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem niemieszkalnym, stanowiącej działkę ewidencyjną numer a k.m. [...] obszaru 0,0425 ha zlokalizowaną w L. (numer księgi wieczystej [...]). Skarżący zarzucił ww. podmiotom wyrażenie zgody na sprzedaż tej nieruchomości i ogłoszenie przetargu, w sytuacji gdy zbycie miało nastąpić bezprzetargowo na jego rzecz.
W odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z 13 września 2024 r., Gmina Lasowice Wielkie reprezentowana przez radcę prawnego K. G., wniosła o nieuwzględnienie skargi.
Na skutek zarządzenia z 16 września 2024 r., wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, przez:
- osobiste podpisanie wniesionej skargi lub przedłożenie egzemplarza skargi osobiście podpisanego;
- jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie oznaczenie daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu), czy też skarżonej czynności oraz jego/jej numeru - jeśli takowy posiada.
Pouczono przy tym skarżącego, że brak odpowiedzi na powyższe wezwanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, będzie skutkował odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej zwanej P.p.s.a.
W wyznaczonym przez Sąd terminie skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe pismem z 21 października 2024 r. nazwanym: "Uzupełnienie skargi", przy którym przesłał podpisany egzemplarz skargi. W piśmie tym skarżący stwierdził, że skarży m.in. "protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Lasowice Wielkie z 14 października 2022 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości - działki a, co było wynikiem nie działania w interesie gminy, a w indywidualnym interesie K. L. (zgoda warunkowa, co potwierdza także protokół nr [...]) - gmina nie widziała potrzeby sprzedaży działki a, pomimo wielokrotnych próśb o to ze strony skarżącego, a podjęła taką decyzję dopiero na skutek chęci zakupu przez K. L., co wyklucza sprzedaż w interesie gminy; ponadto gdyby skarżący wziął udział w przetargu na równych zasadach co K. L. ze sprzedaży uzyskałoby się kwotę wyższą aniżeli wywoławcza (działanie na szkodę interesu gminy)."
Na skutek zarządzenia z 27 listopada 2024 r. wydanego na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., dokonano rozdzielenia opisanej na wstępie skargi, m.in. na skargę J. P. na protokół z obrad Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego z 14 października 2022 r., nadając jej sygn. akt I 1030/24. Skarga ta stanowi przedmiot niniejszego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej jako P.p.s.a. Wśród tych przesłanek podstawową kwestię stanowi brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Dokonując zatem oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, należy przede wszystkim uwzględnić przepisy określające właściwość sądów administracyjnych.
W świetle treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Dla prawidłowej oceny dopuszczalności wniesionej w sprawie skargi, w pierwszej kolejności Sąd przeanalizował jej przedmiot, którym J. P. uczynił protokół z posiedzenia stałej Komisji Komunalno-Rolnej i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy Lasowice Wielkie z 14 października 2022 r. Literatura tego protokołu pokazuje, że ww. Komisja zajęła się m.in. rozpatrzeniem podania K. L., dotyczącym zakupu przedmiotowej działki z zasobów Gminy Lasowice Wielkie i wyraziła zgodę na jej sprzedaż - po uprzedniej wycenie rzeczoznawcy. Stanowisko takie przyjęto jednogłośnie 6 głosami za, przy 0 - przeciw i 0 - wstrzymujących się.
Uwzględniając okoliczność, że opisany protokół pochodzi od podmiotu działającego w ramach jednostki samorządu terytorialnego, to dostrzec trzeba, że podstawy prawne działania organów gminy określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.) - zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei, w świetle art. 31 ustawy, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 ustawy).
Regulacje dotyczące stałych komisji rady gminy zawarte zostały z kolei w art. 21 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (art. 21 ust. 1 u.s.g.). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, komisje rady gminy nie są organami gminy, nie są również organami rady o samoistnych uprawnieniach. Są organami wewnętrznymi, pomocniczymi organami rady gminy, bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje im żadnych samodzielnych kompetencji. Komisje rady gminy, będąc organami wewnętrznymi rady gminy, podlegają radzie gminy. Natomiast konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach tych komisji, tym sprawniej przebiegnie debata nad nimi podczas sesji rady gminy i szybciej będzie można podjąć uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. Tak więc dla sprawnego przebiegu pracy rady zakres działania poszczególnych komisji powinien pokrywać się z zakresem działania rady gminy, przy czym linie tego podziału winny na siebie częściowo zachodzić w celu zapewnienia wspomnianej wyżej koordynacji działań. Podstawowym zatem zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonego projektu uchwały, zgłoszonego przez wójta, komisje rady, grupy radnych czy przez inne podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą. Ponadto komisje, jako podmioty niebędące organami gminy, nie mogą podejmować żadnych wiążących uchwał w sprawach należących do właściwości organów gminy, a więc rady czy wójta (tak Cz. Martysz, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, komentarz do art. 21, LEX).
Z powyższych wywodów wynika, że Komisja Komunalno-Rolna i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy w Lasowicach Wielkich nie jest organem administracji publicznej, którego działanie mogłoby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w świetle przywołanych na wstępie przepisów kompetencyjnych. Tym samym zaskarżony protokół z jej obrad nie może stanowić przedmiotu skargi. W ślad za Słownikiem Języka Polskiego - pod pojęciem protokołu - mieści się oficjalne pisemne sprawozdanie z przebiegu rozprawy, posiedzenia, zebrania itp., a także dokument będący sprawozdaniem z przebiegu czynności urzędowych (por. strona internetowa https://sjp.pwn.pl/sjp). W tym kontekście, zaskarżony dokument (protokół), nie ma charakteru rozstrzygnięcia o władczym charakterze, a więc decyzji, postanowienia, czy innej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. A podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne.
Zaskarżona czynność (protokół z obrad Komisji) nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, która jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Decyzja stanowi bowiem przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Z kolei protokół z obrad Komisji, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego.
Protokół z obrad Komisji nie jest także czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przywołany przepis obejmuje bowiem czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).
Zaskarżona czynność (protokół) nie posiada wymienionych cech. Protokół nie ma charakteru indywidualnego, gdyż nie jest skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Jednocześnie tut. Sądowi pragnie zwrócić uwagę na okoliczność, że kwestia dotycząca sprzedaży opisanej nieruchomości stała się przedmiotem szeregu skarg J. P. toczących się przed tut. Sądem, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Op 793/24, I SA/Op 1029/24, I SA/Op 1030/24 (niniejsza sprawa), I SA/Op 1031/24, I SA/Op 1032/24, I SA/Op 1033/24. Przedmiotem tych skarg zostały objęte kwestie m.in. zarządzenia Wójta o ogłoszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia, czy uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż tej nieruchomości. Te i inne zagadnienia związane z przedmiotową sprzedażą będą podlegały, bądź były już poddane ocenie przez tut. Sąd w ramach poszczególnych spraw sądowych. W niniejszej sprawie - co wywiedziono wyżej - Sąd ocenił, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych i uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z uwagi na to, Sąd nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji postanowienia.