I SA/OP 1025/24

I SA/Op 1025/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 210 par. 1, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 193
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 320
art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 5b, ust. 5c i ust. 5d, art. 6a ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 131 ust. 1, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 107
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 103 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Głogówek na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/96/2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 27 września 2024 r. Rada Powiatu w Prudniku (dalej też: Rada Powiatu) - działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107), zwanej dalej w skrócie: u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zwanej dalej u.d.p. - podjęła uchwałę Nr VI/96/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1265 O kategorii drogi powiatowej. W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1265 O relacji Kazimierz - Wróblin od skrzyżowania z DP 1254 O - do skrzyżowania z DP 1249 O Wróblin, od km 0+000 do km 3+172, o przebiegu określonym w załączniku graficznym do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Prudniku (§ 2 uchwały) oraz określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku (§ 3 uchwały).
W uzasadnieniu do projektu uchwały zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Prudnickiego na stronie https://bip.powiatprudnicki.pl (pełny adres linku do uzasadnienia organ podał w odpowiedzi na skargę - k. 26 akt sądowych) opisano m.in. sposób przekazania drogi, o której mowa w powyżej opisanej uchwale, podając w pkt 2, że "decyzją Wojewody Opolskiego nr RR.IV.TM-7723-32/05 z dnia 10.03.2006 r. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27265 o dlugości 3,600 km, o nazwie Kazimierz - Wróblin, a od 23 kwietnia 2003 r. droga powiatowa nr 1265 O relacji Kazimierz - Wróblin od skrzyżowania z DP 1254 O – do skrzyżowania z DP 1249 O Wróblin". Wskazano także, w pkt 7 uzasadnienia, że materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p., który określa tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg publicznych.
Pismem z dnia 24 października 2024 r. Gmina Głogówek (dalej zwana również: skarżącą lub Gminą), na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Gmina zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez:
- niezachowanie zasad proporcjonalności przy przekazywaniu odcinków dróg,
- niespełnienie warunków przekazania dróg opisanych w art. 10 ust. 5c ustawy,
- nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie odcinka drogi skarżącej z powodu błędnego uznania, że sporny odcinek drogi powiatowej przestał spełniać wymagania dotyczące uznania drogi za drogę powiatową, tj. drogi innej niż wojewódzka, stanowiącej połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ust. 1 u.d.p.) i przyjęcie, że mieści się ona w ustawowym opisie drogi gminnej, tj. że stanowi ona drogę o znaczeniu lokalnym niezaliczoną do innych kategorii, stanowiącą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia przez Radę Powiatu przedmiotowej uchwały, podczas gdy droga ta wciąż stanowi połączenie między siedzibami gmin, a jej przeznaczenie oraz parametry wykluczają kwalifikację jej jako drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiącą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom.
Ponadto Gmina zwróciła uwagę na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej uchwały, argumentując, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych, a obecnie organ powiatowy dokonał jedynie dostosowania kategoryzacji istniejącego układu komunikacyjnego do faktycznego stanu istniejącego w terenie. Uchwała rady powiatu stanowiona na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. może bowiem być podjęta tylko w granicach długości odcinków poddanych dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy (drogi wojewódzkiej, która stała się nią w wyniku dekategoryzacji zastępowanej drogi krajowej) oraz w granicach odpowiedniości ("proporcjonalności") długościowej i funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 u.d.p. Zdaniem skarżącej Rada Powiatu nie wykazała należycie, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a u.d.p.), natomiast spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 u.d.p.).
Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia art. 5 ust. 5c u.d.p. poprzez zastosowanie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego nie mającej zastosowania do stanu faktycznego sprawy, albowiem wskazana norma obowiązuje od dnia 9 lipca 2015 r., podczas gdy przekazywana kaskadowo droga powiatowa została "nabyta" przed 9 lipca 2015 roku. Gmina podała, że nowelizacja ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), zmieniła brzmienie art. 10 ust. 5 oraz dodała w art. 10 po ust. 5 ust. 5a-5f, które ustaliły możliwość tzw. kaskadowego trybu przekazywania własności dróg publicznych poprzez ich dekategoryzację. Skarżąca podkreśliła, że wskazane przepisy odnoszą się jednak do nowo wybudowanych odcinków dróg i tylko wtedy może zostać uruchomiony tryb kaskadowy. W opinii skarżącej skoro procedura ta obowiązuje dopiero od dnia 9 lipca 2015 r., to nie jest dopuszczalna dekategoryzacja w oparciu o stany faktyczne i prawne zaistniałe przed tą datą, w zakresie odcinków dróg, które nie mają przymiotu "nowo wybudowanych" w myśl tych przepisów.
Na podstawie tych zarzutów Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o wstrzymanie jej wykonania przez Sąd.
W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ oczywiste jest, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Gmina przedstawiła też własną wykładnię przepisów ustawy regulujących tryb tzw. kaskadowego mechanizmu przekazywania dróg i stwierdziła, że w niniejszej sprawie pozbawiony kategorii odcinek drogi nie stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa, ponieważ Powiat wszedł w jego posiadanie na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego. Poza tym Rada nie ustaliła charakteru przekazywanej drogi poprzez dokonanie analizy, której wynik pozwoliłyby na przyjęcie, że sporny odcinek drogi rzeczywiście utracił charakter drogi powiatowej z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Powiat Prudnicki wniósł o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zgodności przepisów mających zastosowanie w sprawie z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że Rada Powiatu uchwałą Nr IX/133/2024 z dnia 12 listopada 2024 r. zmieniła zaskarżoną uchwałę w § 1 w ten sposób, że w ust. 2 dodano załącznik nr 2 stanowiący uzasadnienie podjętej uchwały. W ocenie organu dokonana zmiana miała jedynie charakter formalny, niezmieniający w sposób merytoryczny treści zaskarżonej uchwały, lecz uzupełniający zaskarżoną uchwałę o treść uzasadnienia, tożsamą z treścią uzasadnienia określoną w projekcie uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi organ dowodził, że decyzja Wojewody Opolskiego o stwierdzeniu nabycia przez Powiat Prudnicki nieruchomości zajętych pod drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały dotyczy przekazania nieruchomości (w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego). Powyższe dokonane zostało na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), zwaną dalej ustawą wprowadzającą. W konsekwencji na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej, wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 107), zwane dalej rozporządzeniem Rady Ministrów, w którym nie wskazano drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. To, na podstawie art. 103 ust. 3 przepisów wprowadzających oznaczało, że drogi krajowe i wojewódzkie niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów, stały się z mocy prawa drogami powiatowymi. Zatem, droga powiatowa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały na podstawie powyższych przepisów będąc uprzednio drogą krajową lub wojewódzką została zdekategoryzowana z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa do kategorii drogi powiatowej. Zdaniem organu powoduje to, że właściwy sejmik województwa w zakresie drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały nie mógł podjąć uchwały dekategoryzującej w trybie art. 5a u.d.p., ponieważ droga powiatowa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały została z dniem 1 stycznia 1999 r. zdekategoryzowana do kategorii drogi powiatowej z mocy przepisów prawa. Natomiast dekategoryzacja dokonana na podstawie przepisów wprowadzających nie uwzględniała definicji drogi powiatowej. Definicja drogi powiatowej w przepisach u.d.p. została wprowadzona dopiero w związku z reformą ustrojową państwa i zaczęła obwiązywać z dniem 1 stycznia 1999 r. Wobec tego rozporządzenie Rady Ministrów nie mogło w sposób oczywisty uwzględniać powyższej definicji. Oznacza to również, że drogi, które w powyżej opisany sposób stały się z mocy przepisów prawa drogami powiatowymi, niekoniecznie musiały spełniać definicję drogi powiatowej w rozumieniu przepisów u.d.p., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ dokonał też analizy aktualnego trybu postępowania w sprawie zmiany kategorii drogi publicznej, tj. trybu podstawowego (z art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p.) oraz tzw. trybu "kaskadowego" (z art. 10 ust. 5 do 5f u.d.p.) i przedstawił istotę problemu prawnego jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a ujętego w treści sformułowanego pytania prawnego, jakie winno być zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zwrócono uwagę m.in., że podstawowy sposób zmiany kategorii dróg publicznych uwzględnia konieczność podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego - która de facto wyraża zgodę na zmianę kategorii drogi publicznej - przyjmując ją w ten sposób do własnego zasobu dróg publicznych. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego nie chce przyjąć określonej drogi publicznej, która według wszelkich reguł określonych w przepisach prawa powinna być przypisana do określonej kategorii dróg publicznych, to nie da się tej określonej jednostki samorządu terytorialnego zobligować do podjęcia takiej uchwały. Inaczej mówiąc, jeżeli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która nawet kwalifikuje się jako droga gminna, to takiej niezgodnej z przepisami prawa sytuacji nie będzie się dało zmienić. W tym kontekście wyrażono wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP regulacji art. 10 ust. 5c u.d.p., która z jednej strony zawęża znaczną grupę dróg publicznych, które wraz z upływem czasu nie spełniają już wymogów drogi powiatowej i powinny zostać zdekategoryzowane, ale z drugiej strony nie pozwala dokonać tego bez wyraźnej zgody właściwej jednostki samorządu terytorialnego, która takiej zgody z właściwych sobie przyczyn nie wyrazi. Ostatecznie prowadzi to do sytuacji, że znacząca grupa dróg powiatowych, która nie powinna być drogami powiatowymi pozostawiona zostanie prawnej możliwości zmiany kategorii drogi publicznej jeśli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która kwalifikuje się jako droga gminna.
Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 1025/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Badając legalność zaskarżonej uchwały w ramach swojej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: p.p.s.a.
Stosownie bowiem do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M. P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c cyt. wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nadal zwanej w skrócie u.d.p., nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowany, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.
Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. na wstępie należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie delegacji z art. 10 ust. 5c u.d.p. w trybie tzw. "kaskadowego" przekazania dróg. Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. kwestii czy regulacja art. 10 ust. 5c u.d.p. obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b u.d.p. Rozstrzygając ten spór Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie.
Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 u.d.p. - regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii - stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych.
Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.
Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. art. 10 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p. zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zaś zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. ust. 5d u.d.p.).
Przepisy regulujące tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego - jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek.
W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. "kaskadowym", jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.
Uchwała rady powiatu musi spełnić łącznie dodatkowe przesłanki: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa; d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę.
Reasumując, w ocenie Sądu, organ stanowiący powiatu stosując delegację z art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowo kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c u.d.p. ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej w wyniku wybudowania nowej drogi (por. art. 10 ust. 5 u.d.p.) i jego przekazania przez sejmik województwa (por. art. 10 ust. 5a do 5b u.d.p.). Nie może więc w trybie "kaskadowym" przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c u.d.p., ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b u.d.p. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c u.d.p.
Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi u.d.p. powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały.
W tym zakresie Sąd dostrzegł regułę legislacyjną statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej jako: "ZTP") dotycząca obowiązku sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. nie ma wymaganego prawem uzasadnienia. Jednak uzasadnienie do jej projektu zostało zamieszczone w BIP pod powołanym w odpowiedzi na skargę linkiem. Także w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu, tj. tego, czy odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r., został przekazany powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5 do 5c u.d.p.
Organ dostatecznie wyjaśnił, jest to niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że droga objęta zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1 stycznia 1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów.
Organ wskazał w uzasadnieniu projektu uchwały, a także w treści samej odpowiedzi na skargę oraz załączył do akt administracyjnych decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 marca 2006 r. obejmującą nieruchomości zajęte pod odcinek drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały, stwierdzającą ich nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat Prudnicki, z mocy prawa, nieodpłatnie, zajęte pod drogę wojewódzką nr 27265, o nazwie Kazimierz - Wróblin, a od 23 kwietnia 2003 r. drogę powiatową o nr 1265 O relacji Kazimierz - Wróblin od skrzyżowania z DP 1254 O – do skrzyżowania z DP 1249 O Wróblin.
Decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 10 marca 2006 r. została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy wprowadzającej.
Zgodnie z art. 103 ustawy wprowadzającej Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich (ust. 1). Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi (ust. 3). Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów.
Bezspornym jest, przyznane bowiem m.in. przez organ, że w wykazach dróg krajowych i wojewódzkich określonych rozporządzeniem Rady Ministrów, droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nie została w nich ujęta. Zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.
Reasumując stwierdzić należy, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23).
W sprawie nie ziściły się zatem warunki do "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazywany Gminie odcinek drogi powiatowej, objęty zaskarżoną uchwałą, nie powstał bowiem w wyniku wybudowania nowej drogi krajowej, zastępującej odcinek dotychczasowy i jej oddania do użytkowania. Nie został ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Nie został też uruchomiony, bo też nie mógł zostać, jego dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a - 5b u.d.p. Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął bowiem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą, przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej. W efekcie Rada Powiatu nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek.
Niemożliwym do zaakceptowania jest stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych. Zaakcentowania wymaga, że uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5a u.d.p. jest podejmowana m.in. tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. – co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że przytoczone przepisy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, zatem Sąd nie stwierdził, by zachodziła potrzeba wystąpienia z sugerowanym w odpowiedzi na skargę pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odnośnie zaś do kosztów postępowania wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W niniejszej sprawie pomimo prawidłowego pouczenia skarżącej w zawiadomieniu o rozprawie o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. Gmina nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania, co skutkowało brakiem możliwości zasądzenia od organu kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.
Odnosząc się z kolei do wyjaśnienia organu zawartego w odpowiedzi na skargę a dotyczącego podjęcia przez Radę Powiatu uchwały Nr IX/133/2024 z dnia 12 listopada 2024 r. Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była tylko i wyłącznie uchwała Nr VI/96/2024. Uwzględniając zatem zasadę skargowości, która wyklucza kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, Sąd nie objął kontrolą również uchwały zmieniającej Nr IX/133/2024. Kontrola tego aktu wykroczyłaby poza granice sprawy, które wytyczane są przez stronę skarżącą, decydującą samodzielnie jaki akt i w jakiej części podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga.