I SA/Op 10/24

I SA/Op 10/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Krzysztof Bogusz
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2805/24 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 2 pkt 16b, art. 37a, art. 37b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 153, art. 190, art. 151, art. 200, art.205 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 143, par. 156
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1830
art. 4
Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skarg M. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej w zakresie § 6, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Gminy Nysa na rzecz strony skarżącej M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Gminy Nysa na rzecz strony skarżącej J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg wniesionych przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz J. G. - połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 388/18, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r. poz. 53 z późn. zm. – dalej jako: "uchwała").
Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 marca 2016 r., Nr XVIII/272/16, w sprawie przygotowania projektu uchwały, w której postanowiono o powierzeniu jej wykonania Burmistrzowi Nysy. W dniu 13 czerwca 2017 r. Burmistrz Nysy podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu powyższej uchwały, a następnie sporządził wymagany projekt uchwały oraz uzyskał od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu i Marszałka Województwa Opolskiego pozytywną opinię o projekcie, uzgodnił projekt uchwały z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wystąpił o zaopiniowanie projektu uchwały do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Nysie. W dalszej kolejności ogłosił w prasie lokalnej z dnia 29 sierpnia 2017 r. oraz przez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Nysa o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu w terminie od 6 września do 6 października 2017 r. oraz o możliwości zgłaszania uwag do projektu w terminie do dnia 20 października 2017 r. W dniu 3 listopada 2017 r. Burmistrz Nysy wydał zarządzenie nr 1401/2017 w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu uchwały, do którego załączył rozstrzygnięcie w zakresie rozpatrzonych uwag wraz z listą uwag nieuwzględnionych.
W dniu 19 grudnia 2017 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), art. 37a ust. 1, 3, 6, 7 i 10 oraz art. 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) i mając na celu dążenie do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze Gminy Nysa, przeciwdziałania negatywnym zjawiskom degradacji przestrzeni publicznej, wsparcie w procesie rewitalizacji zabytkowej tkanki urbanistycznej, wzmocnienie poczucia tożsamości i przynależności użytkowników przestrzeni publicznych, a także dążenia do ogólnej lepszej jakości życia mieszkańców, Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XLVI/676/17. W § 1 tego aktu wskazała, że ustalone zasady i warunki sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, określone zostały w załączniku nr 1 do uchwały. W § 2 przyjęto, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza Nysy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast w § 3 i § 4 odpowiednio ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Nysy i uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
W ramach postępowania nadzorczego, rozstrzygnięciem z dnia 26 stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność ww. uchwały w części tekstowej dotyczącej § 6 ust. 2 pkt 3 w sformułowaniu "w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych, należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem, zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny" zapisu "zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny".
W dniu 12 kwietnia 2018 r. (pismo z dnia 9 kwietnia 2018 r.) M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, za pośrednictwem organu, w której domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej obszaru, na którym znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca jej własność. Wywodząc naruszenie interesu prawnego z prawa własności, skarżąca zakwestionowała wprowadzenie w § 2 uchwały jedynie dwóch stref regulujących warunki posadowienia tablic i urządzeń reklamowych na terenie Nysy (Obszar I i Obszar II), a tym samym wadliwe objęcie jej nieruchomości granicami Obszaru I podnosząc, że świadczy to o braku odpowiedniego dostosowania zasad lokowania reklam w odniesieniu do wielości funkcji, wartości kulturowych oraz indywidualnych uwarunkowań środowiskowych i w związku z tym narusza art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą"). Ponadto, w odniesieniu do poszczególnych zapisów uchwały Spółka wskazała na:
1) wadliwe wprowadzenie zakazów reklamowych w zakresie:
a) generalnego zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych (określonych w § 3 w zw. z § 5) oraz ograniczenia w zakresie warunków sytuowania szyldów (§ 4) w odniesieniu do wszystkich terenów w granicach Obszaru I (§ 2 ust. 1 pkt 1), przy braku uwzględniania ich przeznaczenia i funkcji, sposobu dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości, w tym charakteru prowadzonych tam usług oraz rodzaju budynków, a zatem prawnie nieuzasadnionego wprowadzenia zakazów i ograniczeń legalnie zagospodarowanych terenów o charakterze usługowym i przemysłowym, na których położona jest także nieruchomość skarżącej, nieobjętych ochroną konserwatorską;
b) wprowadzenie zakazów i ograniczeń szczególnych, takich jak:
- zakaz sytuowania strzałek wjazdowych (§ 5 pkt 18 lit. a) w sposób bezwzględny w Obszarze I oraz strzałek reklamowych (§ 5 pkt 17) w strefie kołowej (bez udziału pieszych);
- zakaz sytuowania totemów reklamowych (§ 5 pkt 19 lit. a), które co do istoty nie ograniczają pola widzenia, ani nie przesłaniają krajobrazu staromiejskiego;
- zakaz posadowienia billboardów oraz flag reklamowych na Obszarze I (§ 5 pkt 2a i 3a);
- zakaz reklam przy jednoczesnym dopuszczeniu kasetonów, liter przestrzennych i neonów wyłącznie w formie szyldów (§ 5 pkt 5, 6 i 9 lit. a);
- ograniczenie powierzchni gablot do max 3 m2 (§ 5 pkt 4a);
- ustalenie tzw. "parametrów wielkościowych i innych parametrów w stosunku do szyldów" (§ 4) w sposób nieprzystający do istniejących uwarunkowań i charakterystyki samych budynków, w szczególności wielkości szyldów na tzw. ścianach pełnych lub o małym przeszkleniu;
- ograniczenia w zakresie ogrodzeń oddalonych od granicy nieruchomości skarżącej (§ 9 pkt 4 i 6) także w stosunku do ogrodzeń przeźroczystych, ażurowych; skarżąca stwierdziła, że wprowadzenie wskazanych zakazów i ograniczeń reklamowych, w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności, a zatem narusza art. 37a ust. 2, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy, art. 140 K.c., oraz narusza art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wprowadzenie zapisów sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - wprowadzonym uchwałą Nr XXIV/360/16 z dnia 30 września 2016 r. (Dz. U. Woj. Opolskiego poz. 2172), który dopuszcza usługi i reklamy - co stanowi zarazem naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz zasad wprowadzania aktów polityki przestrzennej w sposób hierarchicznie zgodny, spójny i nienaruszający się wzajemnie, tj. naruszenie art. 4 ustawy w zakresie, w jakim mówi o zasadach kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy oraz naruszenie - poprzez stosowanie per analogiam - art. 20 ustawy;
3) wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych poprzez:
- dopuszczenie gablot ekspozycyjnych City Light Poster na wiatach przystankowych, a zatem wyłącznie na obiektach miejskich zlokalizowanych w pasie drogi publicznej (§ 6 pkt 4), przy całkowitym zakazie umieszczenia reklam na terenach prywatnych w odległości 20 metrów od krawędzi jezdni (§ 3 pkt 6);
- dopuszczenie reklam o wyświetlanej treści wyłącznie jako wyświetlanie cen na stacjach benzynowych oraz w bankomatach i automatach z przekąskami, napojami (§ 5 pkt 12) - co dyskryminuje pozostałe podmioty prywatne, inne niż stacje benzynowe, które prowadzą działalność skierowaną na klientów zmotoryzowanych oraz uniemożliwia wystawienia kiosku zamówień jako urządzenia zewnętrznego i wolnostojącego niebędącego automatem z przekąskami ani bankomatem - a zatem obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) wprowadzenie błędnych definicji legalnych (§ 1) w zakresie, gdzie mowa o:
- fladze reklamowej (pkt 3) - gdyż nie wiadomo, czy jest to kwalifikowane jako urządzenie czy tablica reklamowa;
- literach przestrzennych, logo przestrzennym, logotypie przestrzennym (pkt 6) - gdyż nie wiadomo jak je odróżnić przy zastosowaniu kryterium przestrzennej formy napisu lub grafiki;
- muralu reklamowym (pkt 11) w zakresie w jakim uznaje się, że jest on tablicą reklamową pomimo braku konstrukcji oraz w zakresie, w jakim jest on malowidłem skoro malowidłem może być symbol graficzny stanowiący element identyfikacji wizualnej zdefiniowany jako logo i logotyp (pkt 8) czy też literę malowaną (pkt 7);
- ogródku gastronomicznym, który zdefiniowany został za pomocą osadzenia go w "przestrzeni publicznej" przy czym nie określono, czy jest to przestrzeń jedynie nad powierzchnią gruntu, której właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, czy też za taką przestrzeń publiczną uznaje się część powierzchni ziemskiej nad gruntem stanowiącym nieruchomość prywatną;
- pylonie, totemie reklamowym i strzałce reklamowej, gdyż każdy z nich może istnieć na słupie co utrudnia ich wyróżnienie, przy czym: w branży reklamowej pylon uznaje się za słup (w uchwale zaś jest tablicą, a słupem jest totem); w planie miejscowym gmina Nysa używa innych treści do ww. pojęć, a także w zakresie posługiwania się pojęciem słupa i słupka, które wprowadzono jako wyróżnik ich gabarytów, przy czym do ich wyróżnienia trudno ustalić granicę miedzy nimi; a zatem naruszenie przepisów w zakresie prawidłowej legislacji przy stanowieniu prawa;
5) wprowadzenie wzajemnie sprzecznych regulacji w postaci:
- nakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych z zachowaniem minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji (§ 3 pkt 2 lit b), przy jednoczesnym zakazie sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w sposób przysłaniający elementy architektoniczne jak krawędzie i uskoki jako detale architektoniczne (§ 3 pkt 3 lit. b), co świadczy o stanowieniu norm wewnętrznie sprzecznych oraz treściowo niespójnych i jest naruszeniem zasady praworządności;
6) wprowadzenie zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych:
- przesłaniających elementy oznakowania Systemu Informacji Miejskiej (§ 3 pkt 3 lit. c) mimo, iż nie są to stałe elementy i nie zostały określone w żadnym akcie prawa miejscowego;
- w polu widoczności kamer wizyjnych monitoringu miejskiego, które nie zostały określone na żadnym załączniku graficznym, co uniemożliwia określenie przestrzeni objętej ww. zakazem; a zatem świadczy o wadliwości dyspozycji normy prawnej wynikającej z tego aktu;
7) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1830) w zakresie, w jakim przepisy uchwały, ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii drive'a, nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;
8) wadliwe odesłanie w § 3 pkt 6 do regulacji art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem w sposób wykraczający poza ustawowe upoważnienie do stanowienia regulacji przez Radę Miejską w Nysie, co jednocześnie stanowi naruszenie § 115 i § 118 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 - zwanej dalej: "zasady techniki prawodawczej");
9) zastosowanie w § 1, 3, 4, 5 nieprawidłowej systematyki jednostek redakcyjnych, polegającej na pominięciu ustępów, o których mowa w § 124 zasad techniki prawodawczej;
10) w zakresie określenia warunków dostosowawczych:
- brak ustalenia generalnych zasad dostosowawczych jako kompleksowego uregulowania tegoż zagadnienia;
- brak określenia zasad dostosowania reklam i szyldów już istniejących - co utrudnia realizację postanowień uchwały w przypadkach konieczności dostosowania wielu tablic i urządzeń do jednego formatu i jednej proporcji (§ 3 pkt 2 litery c i d);
- wadliwe ustalenie warunków dostosowania tablic i urządzeń reklamowych objętych zakazem (§ 6 ust. 2 pkt 2) poprzez odesłanie do przepisów wyższego rzędu oraz wprowadzenie obowiązku działania na wniosek w sytuacjach regulowanych w przepisach odrębnych dotyczących prowadzenia postępowania z urzędu, a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy.
W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów w obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację na potwierdzenie ich zasadności. Umotywowała również zgłoszone w skardze wnioski o: zasądzenie kosztów postępowania w wysokości czterokrotności stawki minimalnej, rozpoznania sprawy na rozprawie, zobowiązanie organu o przedłożenia mapy "Starego Miasta w ramach średniowiecznego założenia" z karty gminnej ewidencji zabytków nr [...], na okoliczność ustalenia zakresu obszaru objętego ochroną konserwatorską.
W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina Nysa odniosła się kolejno do zarzutów strony skarżącej, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie. Formułując ogólne uwagi względem skargi wskazała, że na podstawie zaskarżonej uchwały Spółka zobowiązana będzie usunąć nie wszystkie, lecz tylko 24 spośród 49 reklam, jakie znajdują się na jej nieruchomości. Jedną z niezgodnych z uchwałą reklam jest ogromny, prawie [...] metrowy totem (lub jak woli skarżąca: pylon) oraz [...]-metrowe flagi, które nie mogą zostać utrzymane w stanie istniejącym po upływie terminu dostosowania, który wynosi aż 5 lat od wejścia w życie uchwały. Nadal będą mogły jednak funkcjonować litery przestrzenne i logotypy przestrzenne na elewacjach oraz gabloty z cennikami, czyli najistotniejsze informacje dotyczące działalności skarżącej. Ponadto, na nieruchomości aż 16 z 24 niezgodnych z uchwałą reklam, stanowią niewielkie [...], które będą musiały zostać usunięte. Na nieruchomości pozostanie jednak w stanie niezmienionym aż 25 innych reklam. W podsumowaniu swojego stanowiska Gmina wywodziła, że ze skargi wynika brak zrozumienia przez skarżącą różnicy między szyldem, a tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym, niebędącym szyldem. Tymczasem, skarżąca może używać w obrębie nieruchomości zarówno dopuszczonych uchwałą szyldów, jak i tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które szyldami nie są (bo reklamują inną działalność). W kwestii argumentu Spółki, że obszar znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie restauracji nie tworzy krajobrazu o wysokiej estetyce Gmina wskazała, że konsekwentnie traktowała przedmiotowy teren jako centrum miasta. Umożliwiono lokalizowanie funkcji usługowych, które miały zapewniać właściwą funkcjonalność współczesnego centrum miasta europejskiego. Wielki totem w tym miejscu jest natomiast nieodpowiedni. O ile nie było przesłanek umożliwiających odmowę wydania pozwolenia na budowę, o tyle w przytaczanym planie miejscowym ograniczono jego wysokość do 9 m, co nie było wystarczającym argumentem dla skarżącej do sytuowania mniejszego totemu i umieściła, zgodnie z posiadanym pozwoleniem, słup prawie [...] metrowy, czyli ponad trzy razy wyższy niż przewiduje to plan. Obecność w tym miejscu [...]-metrowych flag pozwoliła stwierdzić, że reklama tej wielkości jest i tak za duża - stąd w uchwale usunięto możliwość sytuowania tak wielkich reklam. Obszar nieruchomości skarżącej został uznany za element centrum miasta przez samych mieszkańców, co jest nie tylko przywilejem, ale i wywołuje określone skutki - odpowiedzialność za jakość przestrzeni.
Skargę na uchwałę z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, wniósł również J. G., który zarzucił zaskarżonemu aktowi:
- nieustanowienie żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych;
- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na niego obowiązku ich rozbiórki, mimo braku orzeczenia wobec tych urządzeń nakazu rozbiórki w trybie art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;
- posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych.
Określając naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wyjaśnił, że obecnie jest właścicielem ok. [...] billboardów, tablic ledowych legalnie zgłoszonych do użytkowania oraz tablic reklamowych, na terenie objętym obowiązywaniem zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała wywołuje negatywne skutki w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej dotyczącej reklamy i usytuowania obiektów małej architektury, a jej zapisy zobowiązują go do ich usunięcia w terminie 1 roku. Wywodził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem upoważnienia wynikającego z art. 37a ust. 9 ustawy, które nastąpiło na skutek braku regulacji w przedmiocie określenia warunków dostosowania. W § 6 ust. 2 poza wskazaniem terminu "w ciągu roku", Rada nie określiła na czym polegać ma dostosowanie. To z kolei uniemożliwi realizację zapisów uchwały i egzekwowanie ustalonych zasad i warunków.
Odpowiadając na skargę J. G., Gmina Nysa zakwestionowała interes prawny skarżącego zwracając uwagę na ogólnikowość informacji związanych z wykazaniem tego interesu. Podniosła, że brak określenia lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych uniemożliwia analizę zgodności ich sytuowania, gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich są wykonane, z postanowieniami uchwały. Tym samym, brak jest możliwości oceny oddziaływania uchwały na sytuację skarżącego. Gmina odniosła się również do poszczególnych zarzutów skargi wywodząc, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale mieszczą się w ramach upoważnień ustawowych wynikających z art. 37a ustawy. Wskazała, że uchwała wprowadza długie okresy dostosowania i stanowi, że dostosowania nie wymagają istniejące już obiekty małej architektury. Wyjaśniła ponadto, że pojęcie dostosowania jest jednoznaczne i oznacza zmianę istniejącej tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego tak, aby "pasowały" do ustalonych "zasad i warunków". Jednocześnie w treści § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały nie nakazuje się rozbiórki urządzeń reklamowych, gdyż nie mieści się to w kompetencjach rady gminy wskazanych w art. 37a ustawy. Jego treść ma na celu przypomnienie adresatom uchwały o konieczności dopełnienia innych obowiązków podczas dostosowywania. Gmina podkreśliła również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania Wojewody Opolskiego i w wyniku tego, w treści § 6 ust. 2 uchwały, skreślono jedynie zapis "zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny". Zawarte w uchwale warunki i termin dostosowania muszą mieć natomiast charakter ogólny tak, aby mogły obejmować swoim oddziaływaniem wszystkie pożądane sytuacje. Do właścicieli urządzeń reklamowych należy zaś ustalenie, czy dostosowanie wymaga rezygnacji z niektórych nośników, ich przeniesienia, czy ograniczenia oddziaływania przez zmianę gabarytu. W razie wątpliwości, w powyższych kwestiach, możliwe jest skorzystanie z pomocy Urzędu.
W repertorium sądowym sprawa ze skargi M. Sp. z o.o. wpisana została pod sygn. akt II SA/Op 195/18, a sprawa ze skargi J. G. pod sygn. akt II SA/Op 388/18.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 388/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 388/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 195/18 oraz prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Op 195/18.
W piśmie procesowym z dnia 10 września 2018 r. Spółka odniosła się do stanowiska Gminy Nysa, przedstawionego w odpowiedzi na jej skargę. Polemizując z wyjaśnieniami strony przeciwnej podtrzymała swoje twierdzenia, co do wadliwego ustalenia dwóch stref i wprowadzenia zbyt rygorystycznych ograniczeń i zakazów dla obszaru, na którym zlokalizowana jest jej nieruchomość. Odnosząc się do okoliczności przeprowadzenia przez Gminę konsultacji społecznych w sprawie usytuowania reklam skarżąca zarzuciła nieprawidłowe sformułowanie pytania przy konsultacjach, a także brak ich znaczenia dla legalności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, na skutek skarg M. Spółka z o.o. w W. oraz J. G. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 19 grudnia 2017 r., Nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne trzy zarzuty skarg:
Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który miał polegać na tym, że w zaskarżonej uchwale nie określono warunków dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano wyłącznie terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale. Natomiast w § 6 ust. 2 tego załącznika określono warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, ale w ocenie Sądu pierwszej instancji nie określono tych warunków dostosowania w sposób prawidłowy i zgodny z delegacją ustawową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie wskazano na czym w istocie ma polegać dostosowanie istniejących tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków zawartych w zaskarżonej uchwale. Brak takiego unormowania - jak wskazał - stanowi pominięcie materii przewidzianej art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ograniczenie się jedynie do części delegacji ustawowej.
Również za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który miał polegać na niezgodnej z powołanym przepisem definicji "muralu reklamowego", zawartej w § 1 pkt 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W powołanym § 1 pkt 11 określono definicję muralu reklamowego, stanowiąc, że "należy przez to rozumieć tablicę reklamową w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku". W ocenie Sądu pierwszej instancji "malowidło samo w sobie nie może być tablicą reklamową, skoro w art. 2 pkt 16b ustawy zdefiniowano tablicę reklamową jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem".
Uznał za zasadny zarzut naruszenia § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., Nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Nysy w rejonie ulic [...], [...] i [...], który miał polegać na sprzeczności ustaleń wynikających z powołanego przepisu planu miejscowego z § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ustalono zasady i warunki sytuowania odpowiednio pylonów indywidualnych i pylonów zbiorczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ich ustalenia są sprzeczne z § 6 ust. 6 pkt 18 wskazanego planu miejscowego, gdyż w tym przepisie dopuszcza się lokalizację wolnostojących pylonów (masztów) reklamowych o określonej wysokości, powierzchni ogólnej i wymiarach poszczególnych tablic zawieszanych na pylonie.
Pozostałe zarzuty WSA w Opolu uznał za niezasadne z powodów szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu jego wyroku.
Gmina wniosła skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 195/18. W podstawach kasacyjnych ograniczyła się do kwestionowania ww. trzech powodów z jakich Sąd stwierdził nieważność uchwały.
Skarżący J. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Skarżący M. Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do wniosków skargi kasacyjnej skarżący sprzeciwił się wydaniu orzeczenia reformatoryjnego, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich zarzutów skarżącego, a w tym zakresie skarżący stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podziela, przy czym uznaje, że wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez skarżącego uchwały, wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego w odniesieniu do samego uzasadnienia byłoby przejawem "nadgorliwości procesowej" oraz stanowiłoby nadmierne i zbyteczne obciążenie "aparatu sądowego". Zdaniem skarżącego "każde orzeczenie reformatoryjne przy uwzględnieniu wszystkich argumentów z I instancji, byłoby ograniczeniem prawa do sądu".
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nysie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 195/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. NSA uznał wszystkie trzy podstawy kasacyjne za zasadne.
Sąd w tym miejscu zaznacza, że regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. budziła wątpliwości natury konstytucyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w dwóch pytaniach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.
Sprawa z pytań prawnych zadanych przez NSA toczyła się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 20/19. Mając to na uwadze tut. Sąd postanowieniem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 207/22, zawiesił postępowanie w sprawie.
W związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok w sprawie sygn. akt P 20/19, opublikowany w Dz. U. z 2023, poz. 2739, tut. Sąd postanowieniem z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 10/24, podjął zawieszone postępowanie.
Na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. obecne strony podtrzymały swoje stanowiska zawarte w pismach procesowych. Pełnomocnik organu, z ostrożności procesowej, wnosił o ograniczenie stwierdzenia nieważności do postanowień § 6 uchwały mając na uwadze ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 20/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna w części.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargi wniesione zostały właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.
Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługująca obu skarżącym legitymacja do złożenia skargi nie była do tej pory kwestionowana.
M. Sp. z o.o. żądała stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej obszaru, na którym znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca jej własność. Wywodziła naruszenie interesu prawnego z prawa jej własności.
Z kolei J. G. naruszenie swojego interesu prawnego wyjaśnił, że obecnie jest właścicielem ok. 100 billboardów, tablic ledowych legalnie zgłoszonych do użytkowania oraz tablic reklamowych, na terenie objętym obowiązywaniem zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała wywołuje negatywne skutki w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej dotyczącej reklamy i usytuowania obiektów małej architektury.
Powyższym twierdzeniom Gmina Nysa nie oponowała.
W ocenie Sądu obydwoje skarżący wykazali dostatecznie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Sąd zauważył, że ustalenia zaskarżonej uchwały - jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka jak zaskarżona wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to zarówno właściciel tych tablic i urządzeń jak i właściciel nieruchomości, na której się znajdują, są uprawnieni do zaskarżenia takiego aktu do sądu.
Interes prawny obu skarżących wynika z samej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (uregulowanej w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i wykorzystywania w tym celu prawa własności tablic i urządzeń reklamowych na całym obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały. Prawa te podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ich naruszenie (ograniczenie) związane jest natomiast ze zmianą sytuacji prawnej obu skarżących na całym obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały, a nie tylko w granicach terenu nieruchomości, której są oni właścicielami lub na której znajdują się ich tablice i urządzenia reklamowe.
Dodatkowo, w przypadku M. Sp. z o.o., naruszenie jej interesu prawnego wynikało także z przysługującego jej prawa własności nieruchomości przy ul. [...].
W ocenie Sądu okoliczności powyższe wystarczały do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała oddziałuje na interes prawny obu skarżących, a tym samym ich skargi były dopuszczalne.
Przy merytorycznym rozpoznaniu skarg Sąd wziął pod uwagę to, że jest związany wydanym w sprawie wyrokiem NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21; z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20).
W sprawie wiążąca tut. Sąd ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania zostały wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19. NSA dokonał w nim wykładni prawa w zakresie oceny trzech podstaw kasacyjnych wskazanych przez Gminę Nysa w skardze kasacyjnej, a skoncentrowanych, siłą rzeczy, tylko na powodach z jakich Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Nysa.
NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19 stwierdził m. in., że:
Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z trzech powodów, ale ocenił zarzuty skarg wykraczające poza okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały, uznając je za niezasadne. Co prawda skarżący M. Spółka z o.o. w W. nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ale z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że powodem tego stanu rzeczy było nie brak argumentów, lecz przekonanie, iż wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały niecelowe jest wnoszenie skargi kasacyjnej w istocie sprowadzającej się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istotne jest przy tym, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego M. Spółka z o.o. w W. wynika, iż skarżący ewentualne rozpoznanie skargi i jej oddalenie przez Sąd drugiej instancji uznaje za pozbawienie go prawa do sądu, ściślej prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym. W ocenie NSA ten argument jest decydujący przy ocenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka zastosowania art. 188 p.p.s.a. w postaci dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy. W ocenie NSA przesłanka ta nie zachodzi skoro skarżący M. Spółka z o.o. w W. kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, którego uwzględnienie prowadziłoby do oddalenia wniesionych w sprawie skarg. Mając to na uwadze NSA uznał, że sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, przy czym stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd ten będzie związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA jedynie w zakresie wynikającym z oceny podstaw kasacyjnych.
Zawarta w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19, wiążąca wykładnia prawa dotyczyła trzech kwestii (Sąd szczegółowo omówi je w dalszej części uzasadnienia).
W zakresie pozostałych zarzutów skarg wniesionych przez Spółkę i J. G., które w ocenie Sądu pierwszej instancji były ocenione jako niezasadne, NSA w ogóle się nie wypowiedział. NSA nie zawarł w wyroku ich oceny prawnej, a tylko wskazanie, co do dalszego postępowania, tj., że, sprawa powinna być ponownie rozpoznana.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań do oceny zasadności wniesionych skarg wskazać należy:
W pierwszej kolejności Sąd ocenił, czy spełnione zostały wymogi procedury podjęcia uchwały, które ustawodawca wprost określił w art. 37b ustawy.
W tym zakresie Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na legalność aktu. Wobec tego, że kwestia ta nie była w istocie sporna w przedmiotowym postępowaniu, nie zachodziła potrzeba analizowania ponownie poszczególnych etapów postępowania, które przedstawione zostały już w pierwszej części uzasadnienia. Przedłożone przez organ dokumenty związane z podjęciem zaskarżonej uchwały potwierdzają, że zachowana została cała procedura, zainicjowana uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 marca 2016 r., Nr XVIII/272/16, w sprawie przygotowania projektu uchwały. Dostrzeżona w postępowaniu kontrolnym przez organ nadzoru wada polegająca na braku oznaczenia daty w obwieszczeniach wywieszanych na tablicy urzędu nie była z kolei istotna dla oceny legalności aktu, skoro pewne były daty równoczesnych ogłoszeń w prasie lokalnej i BIP.
W dalszej kolejności Sąd dokonał oceny poszczególnych postanowień uchwały.
W ocenie Sądu, zaskarżony § 6 części tekstowej uchwały, zawarty w jej załączniku nr 1, narusza prawo. Postanowiono w nim, że:
"1. Określa się następujący termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Zasad tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków w nich określonych:
1) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie pozwolenia na budowę - 5 lat od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady;
2) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych – 2 lata od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady;
3) dla pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - 1 rok od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady.
2. Określa się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Zasad:
1) dostosowanie ma nastąpić najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po upływie odpowiedniego terminu określonego w ust. 1;
2) konieczność usunięcia lub zmiany położenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podstawie niniejszych Zasad nie wyłącza obowiązków dopełnienia odpowiednich czynności formalno-prawnych związanych z rozbiórką lub budową, wynikających z przepisów odrębnych;
3) w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych, należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem, zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny;
4) w przypadku, gdy dostosowanie polega wyłącznie na konieczności ograniczenia ilości tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na danej nieruchomości, o wyborze pozostawionych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych decyduje właściciel nieruchomości".
Cytowane regulacje uchwały należy zestawić z obowiązującym w sprawie wzorcem normatywnym.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Stosownie zaś do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19, odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p., dokonał jego wykładni. Przyjął, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. powinien być wykładany w ten sposób, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych rada gminy jest zobowiązana określić warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w tej uchwale tylko wtedy, gdy jest to konieczne z uwagi na ustalenia uchwały, do których nie byłoby możliwe dostosowanie się bez dodatkowych szczegółowych regulacji zawierających warunki dostosowania. W ocenie NSA z powyższego wynika, że w zaskarżonej uchwale, w koniecznym z uwagi na ustalenia tej uchwały zakresie, prawidłowo określono warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale. NSA uznał, że przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne.
W zakresie przedstawionej powyżej wykładni i oceny prawnej NSA tut. Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, był jednak zobowiązany uwzględnić późniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Brak przestrzegania i stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stanowi każdorazowa naruszenie Konstytucji – w szczególności art. 7 oraz art. 190 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. orzekł, że: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Sąd dostrzegł przy tym, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. W konsekwencji uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym, w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego. Nie zmienia to jednak oceny, że po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego tego rodzaju, że Sąd musi interpretować normy prawne zgodnie z tym wyrokiem tak, aby były one zgodne z Konstytucją.
W orzecznictwie NSA wskazuje się ogólnie, że na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21). Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22).
Natomiast co do prawnych konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, to NSA stwierdził, że usunął on z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Oznacza to, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18; z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19). Skutkiem wyroku jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie czy usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów (ibidem).
W ocenie Sądu, redagując przepis aktu prawa miejscowego na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., aby był on prawidłowy, Rada Miasta Nysa powinna była zatem wyłączyć z obowiązków dostosowawczych te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, które wzniesiono na podstawie zgody budowlanej, czyli legalnie. Ponieważ Rada Miasta Nysa nie wprowadziła żadnego rozróżnienia lub wyłączenia i objęła warunkami oraz terminami dostosowania do zakazów określonych w uchwale wszystkie obiekty, w tym wzniesione legalnie, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność cytowanego powyżej § 6 części tekstowej uchwały w całości. W takim kształcie został on bowiem wydany z naruszeniem art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Wbrew zarzutom skargi J. G. Rada Miasta Nysy nie mogła wprowadzić mechanizmu ochrony praw nabytych, czy też ustanowienia stosownej rekompensaty. Rada zobowiązana jest bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały np. ustanowienia rekompensaty z tytułu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane za wspomniane dostosowanie, względnie usunięcie tablic. Wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania tego rodzaju regulacji ochronnych.
Sąd uznał, iż w świetle zarzutów skarg dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6. Stwierdzenie nieważności § 6 uchwały nie powoduje, iż pozostałe zapisy uchwały nie mogą funkcjonować samodzielnie.
Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności ww. przepisów wyłącznie w odniesieniu do część obszaru, na którym znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca jej własność.
Sąd, co zaznaczono już wyżej, rozpoznając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g., działa w granicach interesu prawnego stron skarżących.
Sąd stwierdził, że ustalenia uchwały wywołały zmiany w prawnej sytuacji obu skarżących wynikającej, jak już powiedziano wyżej, z zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (uregulowanej w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i wykorzystywania w tym celu prawa własności tablic i urządzeń reklamowych znajdujących się w obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały. Naruszenie (ograniczenie) tego prawa związane jest ze zmianą sytuacji prawnej obu skarżących na całym obszarze objętym zapisami zaskarżonej uchwały, a nie tylko w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, na której znajdują się tablice i urządzenia reklamowe. Powyższe oznacza, że nie można było, jak ma to miejsce w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ograniczyć stwierdzenia określonych przepisów uchwały tylko w odniesieniu do konkretnej nieruchomości (tu: przy ul. [...] jak wnosiła Spółka).
Dwa kolejne zarzuty wniesionych skarg Sąd uznał za niezasadne mając na uwadze związanie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19.
Po pierwsze nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało polegać na niezgodnej z powołanym przepisem definicji "muralu reklamowego", zawartej w § 1 pkt 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
W § 1 pkt 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały określono definicję muralu reklamowego, stanowiąc, że "należy przez to rozumieć tablicę reklamową w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku".
NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19 zauważył, że według legalnej definicji zawartej w zaskarżonej uchwale mural reklamowy jest szczególnym rodzajem tablicy reklamowej. Jest to bowiem tablica reklamowa w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku. Potrzeba wyodrębnienia tego rodzaju tablic reklamowych wynika z tego, że w zaskarżonej uchwale przewidziano szczególne przepisy, które odnoszą się wyłącznie do tablic reklamowych stanowiących murale reklamowe (§ 5 pkt 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). W legalnej definicji tablicy reklamowej wskazano przykładowo przedmioty, które ustawodawca uznaje za tablice reklamowe. Chodzi o fragment art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się: "w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy". Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza, aby za tablicę reklamową uznać inny przedmiot niż wymienione w powołanym przepisie. Wymienienie wśród tych przedmiotów reklamy naklejanej na okna budynków świadczy, że elementy konstrukcyjne i zamocowania nie stanowią elementu niezbędnego do uznania określonego przedmiotu za tablicę reklamową. W związku z tym zawarty w art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami" należy rozumieć w ten sposób, że na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także na potrzeby uchwał podejmowanych na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy, pojęcie tablicy reklamowej rozciąga się także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, jeżeli takie w konkretnym przypadku występują. Dodać należy, że w legalnej definicji tablicy reklamowej istotnym jej elementem jest aspekt funkcjonalny, mianowicie to, że jest to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy. Z kolei reklamą jest, jak wynika z art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oznacza to, że mural będzie objęty zakresem zaskarżonej uchwały tylko wtedy, gdy będzie upowszechniał informację promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. NSA uznał, że zawarta w zaskarżonej uchwale legalna definicja muralu reklamowego, rozumianego jako szczególny rodzaj tablicy reklamowej, nie narusza zatem prawa, w szczególności art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Po drugie nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 września 2016 r., Nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Nysy w rejonie ulic [...], [...] i [...], które miało polegać na sprzeczności z tymi przepisami regulacji § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
W § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ustalono zasady i warunki sytuowania odpowiednio pylonów indywidualnych i pylonów zbiorczych, stanowiąc, że w odniesieniu do pierwszych ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 0,6 m2, zaś w odniesieniu do drugich w Obszarze I ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 2,4 m2, w Obszarze II ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 2,5 x 7 x 0,8 m (szerokość, wysokość, grubość) oraz niezależnie od obszaru dopuszcza się ich sytuowanie wyłącznie bezpośrednio w pobliżu wjazdu lub wejścia na teren prowadzenia działalności gospodarczej lub przy wejściu do budynku. W przepisie tym dopuszczono lokalizację wolnostojących pylonów (masztów) reklamowych o wysokości do 9 m zawierających tablice reklamowe (szyldy) najemców lokali o powierzchni ogólnej powyżej 400 m2, przy czym poszczególne tablice zawieszane na pylonie nie mogą przekraczać wymiarów 2,2 x 1 m odmiennie niż to wynikało z § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., Nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Nysy w rejonie ulic [...], [...] i [...].
NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19, zauważył, że jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany w tym przepisie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Oznacza to, że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z chwilą wejścia w życie uchwały podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tracą moc ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane W § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., Nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Nysy w rejonie ulic [...], [...] i [...] zawarto przepisy dotyczące lokalizacji i gabarytów wolnostojących pylonów reklamowych zawierających tablice reklamowe, czyli urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, a więc przepisy z zakresu wskazanego w obowiązującym swego czasu art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że § 6 ust. 6 pkt 18 powołanego planu miejscowego utracił moc z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Tym samym nie doszło – według wiążącej tut. Sąd oceny prawnej NSA - do sprzeczności pomiędzy tym przepisem planu miejscowego, a § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarg Sąd uznał je za nieusprawiedliwione z następujących powodów:
Skarżąca Spółka stwierdziła, że wprowadzenie wskazanych zakazów i ograniczeń reklamowych, w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności, a zatem narusza art. 37a ust. 2, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy, art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 22 w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też wprowadza zapisy dyskryminujące podmiotowo.
Odnosząc się do tych zarzutów Sąd stwierdza, że gminie przysługuje prawo do władczego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przy jego wykonywaniu organy gminy są zobowiązane ważyć wartości wysoko cenione, których ochrona i uwzględnianie wynika wprost z przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.p., do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, co w sprawie zrealizowały we własnym zakresie. Organy gminy, podejmując prawnie wiążące ustalenia w tym zakresie, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki, potrzeby interesu publicznego kosztem prawa własności, powinny być uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony.
Władztwo gminy niespornie jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności.
Własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności. Jednak powołany w skardze przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązujących ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - także nie daje osobie wykonującej tę działalność niczym nieskrępowanej swobody do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Organ stanowiący Gminy Nysa był zatem władny określić w tzw. uchwale krajobrazowej kwestionowane regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obejmuje to także określenie maksymalnej ilości urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie i postanowień odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy. Negowane przez skarżących rozwiązania uchwały, niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mają jednak swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę ważny interes publiczny, ale przede wszystkim mają swoje umocowanie w przepisach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p.
W orzecznictwie NSA trafnie odwołuje się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19).
Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie Rada Miasta Nysa dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podejmując kwestionowaną uchwałę, uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w uchwale, szczegółowo przedstawiona w skargach i w odpowiedzi na tę skargę, prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta Nysa są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. W realiach niniejszej sprawy nie powinny być zatem uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności i prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa.
W ocenie Sądu określone w kontrolowanej uchwale zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Wszystkie ograniczenia mają zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Nie mają też charakteru dyskryminującego (mimo że wprowadzone uchwałą zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam, ich gabarytów, ich rozmieszczenia i treści), ale stanowią wyraz realizacji przyznanych ustawą kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwała jest ukierunkowana na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość. Dlatego też Sąd nie podziela zarzutu, że ww. postanowienia uchwały są zapisami dyskryminującymi skarżących. W tym zakresie sytuacja wszystkich podmiotów spełniających wskazane kryterium jest bowiem jednakowa.
W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, przyjęte w uchwale rozwiązanie nie spowodowało też, że korzystanie przez Spółkę z nieruchomość położonej przy ul. [...], stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Zapisy uchwały nadal umożliwiają Spółce prowadzenie tam działalności gospodarczej, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, czemu skarżąca nie oponuje, jednakże na warunkach określonych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. W żaden sposób nie pozbawia to jednak Spółki przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem uchwały jak i obecnie) atrybutów prawa własności.
Kolejne konkretne zarzuty obu skarg skład orzekający Sądu uznał za niezasadne z identycznych powodów jak przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, podzielając wyrażone w tym wyroku poglądy.
Sąd uznał za częściowo trafny zarzut nieprawidłowego ustalenia w uchwale co do ustalonej w § 1 pkt 8 (w tej samej jednostce redakcyjnej) definicji pojęcia logo i logotyp. W tym zakresie w uchwale przyjęto, że przez logo i logotyp należy rozumieć odpowiednio symbol graficzny lub napis i symbol graficzny, stanowiący element identyfikacji wizualnej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, społeczną, kulturalną. Pojęcia te zostały zdefiniowany w taki sposób, że nie sposób ustalić, czy między nimi występuje jakakolwiek różnica, czy też zostały one uznane za tożsame, skoro obydwa mogą oznaczać symbol graficzny. W powszechnym użyciu są one różnie rozumiane i dlatego definiując je w uchwale należało dookreślić je w sposób niebudzący wątpliwości. Skoro jednak w regulacjach uchwały zawsze występują obok siebie i dotyczą ich te same zapisy, to ich mało precyzyjne zdefiniowanie nie jest istotną wadliwością mogącą mieć znaczenie dla stosowania uchwały.
Pozostałe definicje sformułowane w § 1 uchwały, w ocenie Sądu, nie budzą żądnych wątpliwości i brak jest podstaw do podważenia legalności tych zapisów. Mając na uwadze zarzuty Spółki sformułowane w tym zakresie zauważyć kolejno można, że:
- w świetle § 1 pkt 6 litery przestrzenne, logo przestrzenne, logotyp przestrzenny oznaczają urządzenie reklamowe w postaci przestrzennej formy napisu lub grafiki. Na podstawie formy przestrzennej urządzenia reklamowego można zatem dokonać w tym zakresie rozróżnienia liter przestrzennych oraz logo, czy logotypu przestrzennego;
- z § 1 pkt 3 wynika, że flagą reklamową może być albo urządzenie reklamowe albo tablica reklamowa;
- ustalając w § 1 pkt 13 pojęcie ogródka gastronomicznego posłużono się pojęciem "przestrzeni publicznej", które jak zauważyła skarżąca nie zostało w uchwale wyjaśnione, niemniej jednak zauważyć trzeba, że w art. 2 pkt 6 ustawy zdefiniowano pojęcie "obszaru przestrzeni publicznej", co czyniło niedopuszczalnym jego ponowne definiowanie w uchwale;
- uwzględniając definicje pylonu z § 1 pkt 16, totemu reklamowego z § 1 pkt 25 i strzałki reklamowej z § 1 pkt 23 należy stwierdzić, że w ramach tych pojęć rozróżnione zostały określone konstrukcje przestrzenne, które przez określone cechy bez problemu można wyróżnić. Fakt, że pojęcia te w potocznym użyciu mogą mieć inne znaczenie nie wpływa natomiast na kompetencje organu, który może je określić w sposób, jaki uzna za właściwy. Na tym właśnie polega kompetencja stanowienia aktów prawa miejscowego, która w przypadku zapisów art. 37a ustawy ma szeroki zakres.
Brak jest wreszcie podstaw do uwzględnienia zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 37a ust. 6 ustawy, w związku z dokonaniem w § 2 zaskarżonej uchwały podziału Gminy na dwa obszary, dla których częściowo przyjęto odmienne uregulowania, co do obowiązujących w nich zasad i warunków.
W tej kwestii podkreślić trzeba, że z art. 37a ust. 6 ustawy wprost wynika możliwość ustalenia w uchwale różnych regulacji dla różnych obszarów. Ustawodawca dopuścił tym samym wyznaczenie różnych stref pod warunkiem, że ich granice będą jednoznacznie określone, w tym, zgodnie z art. 37a ust. 7 ustawy, na załączniku. Nie wprowadził jednocześnie żadnych kryteriów i zasad dokonania takiego podziału, wobec czego należy przyjąć, że w tym zakresie organ posiada swobodę, która ograniczona jest wyłącznie dążeniem do kształtowania i zachowania ładu przestrzennego oraz do ochrony krajobrazu. W szczególności, nie można przyjąć - jak podnosi Spółka, że wyznaczając poszczególne obszary i z różnymi regulacjami przedmiotowymi, organ stanowiący Gminy Nysa dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów.
Nie można też przyjąć - jak chce skarżąca Spółka, że wyznaczając poszczególne strefy organ jest związany granicami obszaru ochrony konserwatorskiej. Takie związanie nie znajduje bowiem umocowania prawnego. Z przepisu art. 37b ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że projekt ustawy jest uzgadniany z wojewódzkim konserwatorem zabytków co oznacza, że w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu projekt podlega koordynacji także w granicach ochrony konserwatorskiej. Ustawa nie przewiduje jednak, aby podział na strefy był w jakimkolwiek stopniu determinowany strefami ochrony konserwatorskiej, której cele i założenia są inne od tych, jakie realizuje uchwała podjęta na podstawie art. 37a ustawy.
Zaskarżona uchwała odpowiada warunkom z art. 37a ust. 6 i ust. 7 ustawy, gdyż zawiera w § 2 opis granic wyznaczonych obszarów i jednoznaczne ich określenie na załączniku graficznym. Nie można tym samym uznać, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale Obszaru I i II naruszało przepisy prawa. Jak wynika z wyjaśnień Gminy, Obszar I obejmuje teren objęty Rejestrem Zabytków oraz obszar, który współcześnie jest z nim funkcjonalnie i przestrzennie powiązany, stanowiąc razem centrum miasta Nysa. Organ dokonał podziału zgodnie z założeniami, jakie przyjął w zakresie zachowania i kształtowania ładu przestrzennego. Wobec działania organu w granicach upoważnienia wyznaczonego art. 37a ust. 6 i 7 ustawy brak jest podstaw do uznania zasadności tego zarzutu.
Jako działanie mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy, w ocenie Sądu, należało uznać również ustalenie w zaskarżonej uchwale pozostałych, kwestionowanych przez Spółkę w ramach jej interesu prawnego, zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących sytuowania szyldów, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Dokonana w tym zakresie analiza poszczególnych zapisów nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. W szczególności, należy wskazać, że wprowadzony w § 3 pkt 1 uchwały generalny zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami innych niż wskazane w § 5, mieści się w granicach uprawnień przyznanych radzie gminy w art. 37a ust. 3 ustawy w zakresie ustalenia zakazu sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Wskazane w § 4 uchwały ograniczenia co do szyldów mieszczą się w granicach kompetencji z art. 37a ust. 2 ustawy, dotyczących ustalania zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów oraz liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Natomiast zapisy § 5 uchwały (zawierające szczegółowe uregulowania, wobec ogólnych uregulowań z § 3) mieszczą się w granicach kompetencji wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy, dotyczących uprawnień do ustalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W granicach upoważnień z art. 37a ust. 1 i ust. 3 ustawy ustalone zostały również zakazy wprowadzone § 5, w tym całkowite dla Obszaru I zakazy z § 5 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a (dotyczące billboardów i flag reklamowych) oraz ograniczenia co do sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określone w § 5 pkt 2a, pkt 3a, pkt 4a, pkt 5, pkt 6, pkt 9a, pkt 17, pkt 18a, pkt 19a, a także zakazy z § 9 pkt 4 i 6 dotyczące ogrodzeń. Zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 37a ust. 3 ustawy, nie odnoszą się one do szyldów, co do których, ustalenia zawarte zostały odrębnie w § 4, zgodnie z art. 37a ust. 2. W § 10 wskazano natomiast - na podstawie upoważnienia z art. 37a ust. 10 pkt 2 ustawy, że z obowiązku dostosowania do zakazów, zasada i warunków określonych w uchwale, zwolnione są wszystkie rodzaje ogrodzeń istniejące na dzień wejścia w życie tej uchwały.
Podobnie Sąd ocenił zarzuty odnoszące się do zapisów w § 5 pkt 4 lit. d (strona skarżąca błędnie oznaczyła § 6 pkt 4) i § 5 pkt 12 uchwały, wskazanych jako dyskryminujące podmiotowo oraz naruszające zasadę równego traktowania. Zaznaczyć należy, że z treści § 5 pkt 4 uchwały nie wynika, aby ograniczono dopuszczalność gablot typu City Light Poster wyłącznie do tych zintegrowanych z wiatą. Literalne brzmienie wskazuje, że w odniesieniu do tego typu gablot dopuszczono także taką, która jest zintegrowana z wiatą. Nie ma natomiast w tym przepisie mowy o tym, że "dopuszcza się wyłącznie" takie gabloty. W powiązanym przez Spółkę z tym zapisem, § 3 pkt 6 uchwały w sposób dopuszczalny wskazano natomiast odległość od drogi jako jeden z warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Prawidłowo też, w zakresie odległości uregulowanych w ustawie o drogach publicznych, odesłał uchwałodawca do jej przepisów, o czym w dalszej części rozważań. Powiązanie w § 5 pkt 12 uchwały reklam świetlnych z określoną działalnością ma z kolei charakter ograniczenia przedmiotowego, dotyczącego określonego nośnika reklam i mieści się w granicach kompetencji organu do ustalania zakazów sytuowania określonych tablic i urządzeń reklamowych, a tym samym nie ma podstaw do uznania go za dyskryminujący, czy naruszający zasadę równego traktowania. W ramach ustalonego kryterium przedmiotowego nie różnicuje on bowiem sytuacji poszczególnych podmiotów.
W ocenie Sądu, nie sposób też dostrzec sprzeczności regulacji § 3 pkt 2 lit. b uchwały, który nakazuje sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z uwzględnieniem konieczności zachowania minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji oraz § 3 pkt 3 lit. b uchwały, który zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sposób przesłaniający elementy istotne krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu użytkowym i społeczno-kulturowym, tj.: detale architektoniczne, tj. gzymsy, pilastry, krawędzie (uskoki), miejsca zmiany materiału wykończeniowego, lizeny, kolumny, płyciny, frontony, naczółki, obramienia okienne, ornamenty. Jak wyjaśniła Gmina w odpowiedzi na skargę, możliwe jest takie sytuowanie, które pomimo uwzględnienia nakazu zachowania minimalnego odstępu 0,15 m od krawędzi i uskoków elewacji, może prowadzić do przysłaniania detali architektonicznych i stąd ustalony w § 3 pkt 3 lit. b zakaz. Natomiast realizacja wskazanego nakazu i zakazu wzajemnie się nie wykluczają.
Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący wadliwości zapisów § 3 pkt 3 lit. c i d uchwały, które odnoszą się do zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sposób przesłaniający elementy oznakowania Systemu Informacji Miejskiej i pola widoczności kamer wizyjnych monitoringu miejskiego. Wskazane elementy, objęte ochroną, mają znaczenie użytkowe, a ustalone zapisy uwzględniają interes społeczny. Nie naruszają przy tym interesu prawnego strony skarżącej (a także innych obywateli), gdyż ustalając określone, minimalne odstępy nie zakazują całkowicie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w pobliżu Systemu Informacji Miejskiej i kamer monitoringu miejskiego. Fakt, że w zależności od potrzeb użytkowych położenie tych elementów może się zmieniać nie ma natomiast znaczenia.
W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, przyjęte w uchwale rozwiązanie nie spowodowało, że prowadzenie przez Spółkę działalności gospodarczej przy ul. [...] stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Zapisy uchwały nie odnoszą się do działalności, lecz wyłącznie do funkcjonowania reklam w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na działce Spółki, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Uchwała nadal umożliwia Spółce prowadzenie działalności gospodarczej jednakże na warunkach w niej określonych.
Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto pozostałe zarzuty Spółki dotyczące: naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu wydłuż linii drive’a nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej oraz wadliwego, w świetle zasad techniki prawodawczej, odesłania w § 3 pkt 6 uchwały do ustawy o drogach publicznych oraz zastosowania nieprawidłowej systematyki jednostek redakcyjnych aktu.
Mając na uwadze pierwszy ze wskazanych zarzutów można zgodzić się z tym, że skoro Spółka prowadzi działalność w zakresie zakupu jedzenia z samochodu to niewątpliwie przy linii jazdy, choć nie koniecznie na całej jej długości, powinna udostępnić cennik. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Zgodzić się też trzeba z tym, że w myśl § 3 ust. 1 uchwała dopuszcza tylko takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (niebędace szyldami), jakie wskazano w jej § 5. Niemniej jednak dostrzec należy, że kontrolowana uchwała w żadnym miejscu nie wprowadza zakazu umieszczania cennika. Cennik nie jest też sam w sobie reklamą, która w myśl art. 2 pkt 16a ustawy służy upowszechnianiu w wizualnej formie informacji promującej, a nie jak w przypadku cennika, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121), wyłącznie uwidacznianiu cen towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej.
W odniesieniu do zasad techniki prawodawczej dostrzec z kolei trzeba, że zgodnie § 156 tych zasad, w akcie normatywnym możliwe jest posłużenie się odesłaniami, a odesłanie z § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały spełnia wymogi tej regulacji. Wobec zastosowania systematyki, która jest zgodna z § 55, § 56, § 61 zasad techniki prawodawczej, stosowanych odpowiednio na zasadzie § 143 tych zasad, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprawidłowej redakcji aktu. Na ich podstawie, w uchwale prawidłowo przyjęto systematykę w podziale na: paragrafy, punkty, litery oraz tirety.
Z uwagi na powyższe, Sąd w pozostałym zakresie skargi oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 2 wyroku.
W pkt 3 i 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił o kosztach postępowania, na które, w przypadku J. G., składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł, a w przypadku skarżącej Spółki, obok takiego wpisu, także wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w kwocie 480 zł (na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.