I SA/OL 98/23

I SA/Ol 98/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy
Anna Janowska
Jolanta Strumiłło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 346/24 - Wyrok NSA z 2024-09-20
I GZ 111/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 2 pkt 25, art. 9, art. 11 ust. 1 i 3, art. 12, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2018 poz 996
art. 31 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 1.
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: strona, skarżący, Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na czynność Wójta Gminy [...] (dalej jako: Wójt, organ) polegającą na aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej (dalej jako "PKDO") za październik 2019 r.
Z przedłożonych wraz ze skargą Sądowi akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy:
Wójt dokonał 31 października 2019 r. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla placówki przedszkolnej prowadzonej przez skarżącą za październik 2019 r. Pismem z 5 listopada 2019 r. skarżący, w trybie dostępu do informacji publicznej zwrócił się do organu o podanie metodologii dokonania aktualizacji wysokości PKDO dla przedszkoli na terenie Gminy [...] (dalej jako Gmina). W odpowiedzi, organ pismem z 12 listopada 2019 r. wskazał, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019 r. dokonano na podstawie art. 43 i art. 44 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej jako: "u.f.z.o.") z uwagi na aktualizację średniej liczby dzieci uczęszczającej do ZSP w [...] oraz wcześniejszą aktualizację podstawowej kwoty dotacji.
W skardze na powyższą czynność aktualizacji Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Zarzucono naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 9, art. 12 i z art. 21 ust. 3 u.f.z.o. poprzez niezgodne z prawem:
1. ustalenie średniej liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w [...], co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy [...] (dalej Gmina),
2. dokonanie podziału kosztów wspólnych, nieprawidłowe wyliczenie metrażu zajmowanego przez Przedszkole Samorządowe w [...] (dalej jako przedszkole) w stosunku do Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej jako szkoła), wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] (dalej jako ZSP), co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy,
3. zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 r. wynikające z błędnego sposobu wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP przypadającej na przedszkole, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy,
4. zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 r. wynikające z błędnego, niezgodnego z prawem sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola,
5. zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 r. wynikające z nieuwzględnienia do jej wyliczenia stosownej proporcji zaplanowanych kosztów wynagrodzenia pracownika, który w Urzędzie Gminy nalicza wysokość wypłat pracownikom przedszkola,
6. zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 r. wynikające z nieuwzględnienia w wyliczeniach jej wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego,
7. zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 r. polegające na nieuwzględnieniu w wyliczeniu jej wysokości wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu dzieci do przedszkola.
W uzasadnieniu wskazano, że aktualizacja winna zostać dokonana w oparciu o art. 21 ust. 3 u.f.z.o. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi podniesiono, że organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Wskazano, że do 31 sierpnia 2019 r. Przedszkole prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny.
Od 1 września 2019 r. nastąpiła w tym zakresie zmiana na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Tymczasem, w ocenie skarżącej, z § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 12 ust. 3 pkt 7, § 18 ust. 4 i 5, § 19, § 53 statutu szkoły podstawowej ponad wszelką wątpliwość wynika, że oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze szkoły podstawowej, nie wchodzi w skład przedszkola. Tym samym organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola i dzieląc koszty przez zawyżoną liczbę dzieci dokonał zaniżenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
W kwestii zarzutu nr 2 podniesiono, że dokonując aktualizacji "kosztów wspólnych" (np. media, dyrekcja, pracownicy obsługi i administracji), organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu gdzie znajduje się ZSP i zastosował przeliczenie, które w sposób nieuprawniony zaniżyło wysokość zaktualizowanej kwoty dotacji dla przedszkoli. Z informacji udzielonej przez organ w piśmie z 12 listopada 2019r. wynika, że powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi [...] m², z czego [...] m² zajmuje przedszkole. Zaś z informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynika, że przedszkole zajmuje wydzieloną powierzchnię [...] m², jednak korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową. Ponadto z przedstawionego zestawienia wynika, że łączna kubatura budynku wynosi [...] m², a nie tak jak zostało przyjęte przy dokonywaniu czynności aktualizacji - [...] m².
W ocenie strony dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należy przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również należy przyjąć właściwą metodologię rozdziału metrażu pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową. Ponad wszelką wątpliwość zastosowane przez organ wyliczenia przy dokonywaniu aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy są niezgodne z prawem i skutkują zaniżeniem jej wysokości.
Omawiając zarzut nr 3 wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na uśrednioną liczbę [...] uczniów szkoły podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i przedszkola organ dokonał bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole tym bardziej, że wszystkie dzieci w przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie szkoły podstawowej otrzymują jedynie dwudaniowy obiad.
Zastosowane wyliczenia w konsekwencji powodują, że koszty prowadzenia stołówki podzielono na uśrednioną liczbę [...] uczniów, a obecnie do szkoły podstawowej uczęszcza [...] uczniów w klasach I-VIII, [...] dzieci do oddziału rocznego przygotowania przedszkolnego oraz [...] do przedszkola co daje łączną liczbę [...] dzieci. Dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należało ustalić na podstawie prowadzonej przez szkołę dokumentacji rzeczywistą liczbę dzieci korzystających z posiłków przygotowywanych przez stołówkę i w oparciu o wyłącznie tych uczniów dokonać prostych, matematycznych wyliczeń.
W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 i 5 strona skarżąca wskazała, że z informacji uzyskanych przez skarżącą podczas rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy poza ww. dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem przedszkola prowadzonego przez stronę wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych. Przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019 r. przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki. W ten sposób dokonano bezprawnego zaniżenia wysokości dotacji.
W ocenie strony skarżącej podobnego naruszenia przepisów prawa oświatowego organ dopuścił się nie wliczając stosownej proporcji kosztów zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego, który prowadził zajęcia w przedszkolu. W ocenie skarżącej nie znajduje logicznego uzasadnienia argument, że nauczyciel pracujący i otrzymujący wynagrodzenie w szkole podstawowej wchodzącej w skład ZSP może jednocześnie wykonywać wolontariat na rzecz przedszkola, będącego częścią tego samego Zespołu.
Odnosząc się do ostatniego z podnoszonych zarzutów skarżąca podniosła, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i następnie po zakończeniu zajęć z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że niniejsza skarga nie jest skargą tożsamą w stosunku do skarg z 7 marca 2019 r., I SA/Ol 272/19, z 27 maja 2019 r. I SA/Ol 439/19 oraz z 23 lipca 2019 r., I SA/OI 536/19.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ podkreślił, że przy dokonywaniu październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji prawidłowo przyjął liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z ww. uchwałą nr [...] Rady Gminy z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], od dnia 1 września 2019 r. w strukturze sieci szkół nie widnieje (nie istnieje) oddział przedszkolny w ZSP. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład ww. Zespołu. Powyższe ma również odzwierciedlenie w danych z Systemu Informacji Oświatowej. Skarżący powołuje się na niezaktualizowane zapisy Statutu Szkoły Podstawowej i Przedszkola Samorządowego, które wskazywały, że oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze Szkoły Podstawowej. W chwili obecnej obowiązuje statut Szkoły Podstawowej i Przedszkola są zgodne z ww. uchwałą o sieci szkół, i w którym w strukturze Szkoły Podstawowej nie wskazuje już oddziału przedszkolnego.
Do wyliczenia "kosztów wspólnych" organ posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Jednakże kwestia ta była przedmiotem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2019 r., kiedy to na początku czerwca 2019 r. organ podjął wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni ww. szkoły. W związku z powyższym, organ dokonał analizy księgi budowlanej szkoły i ustalił, że rzeczywista powierzchnia budynku szkoły stanowiąca podstawę do ustalenia podstawowej kwoty dotacji wynosi [...] m². Dlatego też niezbędne stało się dokonanie aktualizacji podstawowej kwoty, która została już zaktualizowana w kwietniu 2019 r. W wyniku dokonanej aktualizacji podstawowa kwota dotacji dla przedszkola zwiększyła się z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Omawiana rozbieżność w wielkość powierzchni szkoły miała istotne znaczenie przy obliczaniu kosztów zużycia mediów, tj. śmieci, energii, wody i ścieków oraz opału. Po przeanalizowaniu ww. rozbieżności organ ustalił, że różnica w kwocie podstawowej kwoty dotacji, o którą powinna zwiększyć się podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli w związku z aktualizacją, wyniosła [...] zł rocznie na jedno dziecko. Organ uznał zatem, że ujawnienie błędnych danych do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli stanowi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za dokonaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, stosownie do art. 44 ust. 1 pkt. 3 u.f.z.o. Z tego też względu, ww. okoliczność powinna być kwestionowana ewentualnie przez skarżącego przy składaniu skargi na aktualizację dokonaną w czerwcu 2019 r. a nie w październiku 2019 r., co jednak nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy, a zatem nie może być kwestionowane w ramach skargi na aktualizację dokonaną w październiku 2019 r.
Również pozostałe zarzuty skargi organ uznał za nieuzasadnione.
W toku rozprawy w dniu 16 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął zawarte w skardze wnioski dowodowe dotyczące zeznań świadków. Jednocześnie doprecyzował żądania skargi wskazując, że wnosi o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 lipca 2020 r., I SA/Ol 820/19, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła podstawowa. W ocenie Sądu, przedłożona przez organ w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 536/19 księga obiektu budowlanego nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę i stanowi co najwyższej projekt takiej księgi, a zatem dokument ten nie mógł być uznany za dowód, w oparciu o który organ ustalił powierzchnię budynku. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał też zarzut dotyczący błędnego ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że od 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny w ZSP. Organ, ustalając liczbę dzieci, powołał się na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2019r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego, co zostało potwierdzone przez Wojewodę [...], który w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] października 2019 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...]. Ponadto wskazano, że uchwała nr [...] została opublikowana [...] września 2019 r. [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszła w życie [...] października 2019 r., a zatem nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r. Dodatkowo jako niedopuszczalne Sąd ocenił podjęcie przez Radę Pedagogiczną ZSP uchwały zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną od 1 września 2019 r.
Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1577/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, dla oceny ustaleń faktycznych podstawowe znaczenie mają przepisy u.f.z.o., które zawierają zasady aktualizacji wysokości PKDO (art. 43 ust.1 pkt 1, art. 44, art. 11 ust. 2 u.f.z.o.). NSA zauważył, że po pierwsze: uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały skarżącej kasacyjnie. Przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny (patrz: wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1450/18), a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. W kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki. NSA za słuszne uznał więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego.
Ocena prawna Sądu I instancji w kwestii czy oddział przedszkolny został zlikwidowany z zastosowaniem prawidłowej procedury czy też nie (zdaniem Sądu powinna to być procedura właściwa dla likwidacji szkoły lub placówki – stosownie do art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego) wykraczała poza ocenę naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Skarga w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła prawidłowości likwidacji oddziału przedszkolnego, a prawidłowości aktualizacji wysokości PKDO, a w ramach tego ostatniego – prawidłowości ustalenia liczby dzieci.
NSA uznał również za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oceny WSA w kwestii nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła podstawowa. Wskazał, że WSA powinien był ocenić kopię księgi obiektu budowlanego (której dane miałyby potwierdzać powierzchnie zajęta przez przedszkole) na gruncie przepisów k.p.c., a w szczególności w kontekście art. 253 k.p.c. Tym bardziej, że kopia księgi obiektu budowlanego jako dokument prywatny pochodziła od organu. Tymczasem WSA zaniechał ustaleń w tym przedmiocie, skupiając się na kwestiach, które dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nie miały. Sprawa bowiem nie dotyczyła zagadnień z zakresu prawa budowlanego, ale zupełnie innej materii – aktualizacji wysokości PKDO.
Pismem z 1 sierpnia 2023 r. strona skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy skargi, odpowiedzi na skargę, protokołu z rozprawy i wyroku WSA w Olsztynie z akt sprawy II SA/Ol 336/23. Wskazano, że wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. WSA w Olsztynie uwzględnił skargę strony i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z pisma skierowanego do Dyrektora ZSP z 3 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią z 19 czerwca 2020 r. oraz pisma skierowanego do Wójta z 1 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią z 15 lipca 2020 r. i dokumentem pn. "Pomiar powierzchni budynku Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]".
Przy piśmie z 22 sierpnia 2023 r. strona skarżąca nadesłała kopię wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Ol 183/23, w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę wraz z uzasadnieniem i skargą kasacyjną strony od tego wyroku. Ponadto nadesłano kopię wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Ol 336/23, wraz z uzasadnieniem.
W dniu 21 września 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu, przy którym przedłożono kopię odpowiedzi organu na skargę kasacyjną w sprawie II SA/Ol 183/23 oraz kopię skargi kasacyjnej organu złożonej w sprawie II SA/Ol 336/23.
Na rozprawie 8 listopada 2023 r. Sąd dopuścił dowód zgodnie z wnioskiem dowodowym skarżącego, dotyczący ustalenia powierzchni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej (PKDO) dla przedszkoli na terenie Gminy za październik 2019 r. Zaskarżona czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonanej w październiku 2019 r., nie była wcześniej przedmiotem orzekania przez Sąd. Rozpoznawana skarga nie podlega zatem odrzuceniu, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę.
Pierwszoplanowe znaczenie dla oceny zarzutów odnoszących się do przyjętych ustaleń faktycznych oraz błędnego zastosowania przepisów materialnych ma wykładnia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zasady aktualizacji wysokości PKDO.
Dla oceny ustaleń faktycznych co do sposobu obliczenia wysokości dotacji dla szkół i przedszkoli w przypadku dokonywania aktualizacji kwoty rocznej, podstawowe znaczenie mają przepisy u.f.z.o. Artykuł 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowi, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1. PKDO zgodnie z art. 44 u.f.z.o. podlega aktualizacji, co do zasady, dwukrotnie w ciągu roku budżetowego. Pierwsza aktualizacja jest dokonywana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej (miesiąc pierwszej aktualizacji). Z kolei druga aktualizacja jest dokonywana w październiku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe są również aktualizacje w dowolnym miesiącu roku budżetowego.
Jak już wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, aktualizacja wysokości PKDO nastąpiła na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 44 ust. 3 i art. 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w październiku roku budżetowego – w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się w październiku roku budżetowego, co wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2. Na podstawie art. 44 ust. 3 u.f.z.o., w aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków:
a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,
b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13
- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20 wskazał w niniejszej sprawie, co w świetle art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było wiążące dla Sądu rozpoznającego sprawę, że dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku, uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu według stanu z 30 września oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 u.f.z.o. statystyczną liczbę dzieci. Czas aktualizacji oparty o statystyczną liczbę dzieci związany jest ze zmianami liczby uczniów we wrześniu, gdy zaczyna się kolejny rok szkolny, który co do zasady nie pokrywa się z rokiem budżetowym. NSA wyjaśnił także rozumienie statystycznej liczby dzieci (uczniów przedszkola), która ma być uwzględniana w obliczeniach dla aktualizacji wysokości PKDO. Wedle dyspozycji art. 11 ust. 2 u.f.z.o. statystyczna liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych jest aktualizowana w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego (dalej w skrócie: j.s.t.) placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustalonej na podstawie danych SIO wg stanu na dzień 30 września roku bazowego (w rozpoznawanej sprawie jest to rok 2018), oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w prowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustalonej na podstawie danych SIO wg stanu na dzień 30 września roku budżetowego. Przy czym rokiem budżetowym w tej sprawie jest rok 2019.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze, że skarga i podniesione w niej zarzuty, są kontynuacją przyjętego przez stronę stanowiska w zakresie kwestionowania czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji na rok budżetowy 2019. Strona nie zgadza się w związku z tym także z aktualizacjami wysokości PKDO. Ustalając podstawy prawne aktualizacji wysokości PKDO za październik 2019 r. i zastosowaną metodologię, Sąd miał na uwadze wpływ regulacji prawnych w zakresie uzyskania omawianej dotacji. W związku z powyższym wskazania wymaga, że kwotę dotacji dla przedszkoli, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ustala się w następujących etapach:
1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących);
2) ustaloną w etapie pierwszym kwotę pomniejsza się o wymienione w kolejnych pkt art. 12 ust. 1 u.f.z.o. kwoty;
3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Skoro rozpoznawana sprawa dotyczy aktualizacji wysokości PKDO za październik 2019 r. – po ustaleniu podstawowej kwoty dotacji na rok budżetowy 2019, to przy ustalaniu tej kwoty bierze się pod uwagę kwoty zaplanowane w budżecie gminy (lub w jego projekcie – na zasadzie art. 240 ust. 1 u.f.p.). Aktualizacja wysokości PKDO za październik 2019 r. następuje z uwzględnieniem zasad ustalenia PKDO na rok 2019. Należy mieć przy tym na uwadze, że konstrukcja budżetu j.s.t., tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów oraz wydatków, jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej, nie przewidując klasyfikowania podmiotowego. Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu, dla którego określone wydatki są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli.
Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne. Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.
Zaznaczenia ponadto wymaga, że ideą procesu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji i jej aktualizacji jest ustalenie dokładnej kwoty przysługującej danemu podmiotowi w konkretnym dotowanym roku. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o., a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., I SA/Gd 266/18, WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2022 r., III SA/Gl 142/22).
W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe reguły, organ wykonawczy nie naruszył prawa dokonując w niniejszej sprawie aktualizacji wysokości PKDO za październik 2019 r. Na uwzględnienie nie zasługiwały tym samym zarzuty strony skarżącej jako nieznajdujące umocowania w świetle powołanej wyżej wykładni przepisów u.f.z.o. oraz dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że w kwestii ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolach należało odwołać się do brzmienia przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. Sprawa aktualizacji wysokości PKDO jest bowiem ściśle powiązana z ustaleniem wysokości PKDO.
Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w prowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. przepisu statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizację, o której mowa w ust. 2, ustala się w zaokrągleniu do wartości setnych. Zatem w świetle powołanych unormowań jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych z Systemu Informacji Oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy, czyli w rozpoznawanej sprawie jest to rok 2018.
Z powyższego zatem wynika, że dla ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolu istotna była liczba dzieci w prowadzonych przez Gminę placówkach wychowania przedszkolnego ustalona na podstawie SIO na dzień 30 września 2019 r. Liczba dzieci wskazana w systemie SIO nie budziła w niniejszej sprawie wątpliwości. Strona zgłosiła zaś zastrzeżenia co do przyjęcia do tej liczby dzieci z oddziału tzw. "zerowego", który – w jej ocenie – nie został prawidłowo wyłączony ze struktury administracyjnej szkoły podstawowej i tym samym nie został też włączony do struktury przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu tego stanowiska strona odwołała się do nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Ol 336/23, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] r., nr [...], w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. W odniesieniu jednak do tego stanowiska strony skarżącej zauważenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 1 u.f.z.o. odnosi statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach do prowadzonych przez j.s.t. placówek wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.
Zatem z powyższych przepisów Prawa oświatowego jednoznacznie wynika, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej jest jedną z form realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie zatem od tego do jakiej struktury administracyjnej (szkoła podstawowa czy też przedszkole) oddział przedszkolny zostanie przypisany, jest w nim realizowane wychowanie przedszkolne, a to uzasadnia ujęcie w SIO dzieci z tzw. oddziału zerowego w prowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego.
Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym zauważenia w sprawie wymaga, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Rady Gminy [...] z 29 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Na mocy § 2 pkt 1 tej uchwały sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy tworzy min. PS w [...]. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20, uchwała ta ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza zatem zaistniały stan niezależnie od tego, czy została zachowana przewidziana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Zatem przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. Przy czym kwestia zmiany statutu placówki jest bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, co stwierdził NSA w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20.
Powyższe potwierdza ponadto brzmienie art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez j.s.t. odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez j.s.t., w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie j.s.t. lub poniesione w roku budżetowym z budżetu j.s.t., bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Jak bowiem wynika z tego przepisu, wyodrębnia on wydatki bieżące na prowadzenie przez j.s.t. szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny od wydatków na prowadzenie szkół danego typu i umiejscawia tę kategorię wydatków wśród wydatków na różne formy wychowania przedszkolnego.
W związku z powyższym, z uwagi na brzmienie przepisów art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 4 Prawa oświatowego, bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej z pisma procesowego z 1 sierpnia 2023 r., odwołująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie utworzenia ZSP. Okoliczność, czy utworzenie ZSP nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie – Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której istotne znaczenie ma to, czy aktualizując wysokość PKDO prawidłowo ustalono kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę przedszkoli.
Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), wydatki budżetowe szkół podstawowych powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80101, a przedszkoli w rozdziale 80104. Natomiast w odniesieniu do oddziałów zerowych w szkołach podstawowych wydatki budżetowe powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80103. Skoro zatem z planu wydatków budżetowych dla ZSP w [...] na rok budżetowy 2019 wynika, że nie występuje w nim rozdział budżetowy 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, to jest to kolejna okoliczność, która potwierdza, że wydatki te zostały przyporządkowane do formy wychowania przedszkolnego ujętej w rozdziale budżetowym 80104 – Przedszkola.
W kwestii kolejnego zarzutu skargi dotyczącego przyjęcia do obliczenia nieprawidłowych danych co do powierzchni pomieszczeń zajętych w ZSP na rzecz szkoły podstawowej oraz na rzecz przedszkola, wskazania wymaga, że zgodnie z ww. wyrokiem NSA z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20, kopia księgi obiektu budowlanego, w oparciu o którą przyjęto powierzchnię szkoły podstawowej [...] m², stanowiła dokument prywatny pochodzący od organu. Dokonując ustalenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole samorządowe, organ odwołał się do notatki służbowej z 13 września 2019 r. sporządzonej przez pracownika organu, z której wynikało, że powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku ZSP od 13 września 2019 r. wynosi [...] m² (sale lekcyjne, szatnia, korytarz i sanitariaty) (k. 123 dokumentacji organu). Przedstawione przez stronę przeciwdowody obejmowały natomiast wykaz pomieszczeń o łącznej powierzchni [...] m² (załącznik do skargi w kopercie k. 21, t. I – dołączony również do akt sądowych w sprawie I SA/Ol 484/20: k. 76, t. I), w tym pomieszczenia zajmowane przez szkołę podstawową ([...] m²) oraz przez przedszkole ([...] m²), przy czym wskazano, że przedszkole korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą (gabinet dyrektora, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka, świetlica, pomieszczenia personelu, pokój nauczycielski). Ponadto w toku postępowania sądowego strona przedłożyła pismo Wójta Gminy z 15 lipca 2020 r. wraz kserokopiami map poszczególnych pomieszczeń ZSP w [...], z których wynika, że wyliczona 1 lipca 2020 r. powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi [...] m², zaś pomieszczenia zajęte przez przedszkole mają powierzchnię [...] m² (k. 235-241, t. II akt sądowych).
W ocenie Sądu, zgromadzone w powyższym zakresie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP w [...] na podstawie książki obiektu budowlanego, potwierdzonej następnie niezależnym dowodem w postaci wykonania pomiarów 1 lipca 2020 r. Strona nie przedstawiła zaś przekonywujących kontrargumentów w tym zakresie. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono również powierzchnię przedszkola samorządowego w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora ZSP w [...], którą to czynność udokumentowano w aktach sprawy notatką służbową. Sąd nie dopatrzył się przy tym nieprawidłowości w związku z przeprowadzonymi w lipcu 2020 r. pomiarami powierzchni zajętej przez przedszkole, z których wynikała niewielka różnica w wysokości [...] m² w odniesieniu do powierzchni podanej w notatce służbowej z 13 września 2019 r. Zaznaczenia bowiem wymaga, że powierzchnia zajmowana przez przedszkole mogła ulec zmianie w ciągu roku budżetowego, zaś odpowiednie zmiany w tym zakresie zostały uwzględnione w aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej. Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty dotyczące pominięcia szeregu pomieszczeń użytkowanych wspólnie przez uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci uczęszczające do przedszkola samorządowego. Przedstawione przez organ wykonawczy pomiary powierzchni zajmowanej na cele przedszkola nie budzą wątpliwości, zaś zasadność uwzględnienia powierzchni zajętej wyłącznie na rzecz przedszkola wiąże się ze specyfiką wychowania przedszkolnego i koniecznością zapewnienia tej grupie dzieci odrębnej organizacji w sytuacji umiejscowienia przedszkola i szkoły podstawowej w jednym obiekcie budowlanym.
Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnego wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP w części przypadającej na przedszkole. Wskazania w tym zakresie wymaga, że organ uwzględnił proporcję uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Metodologia ta była trafna, w sytuacji gdy ze stołówki korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i dzieci uczęszczające przedszkola samorządowego. Nie kwestionowano tego, że liczba uczniów szkoły podstawowej korzystających ze stołówki jest zmienna w ciągu roku szkolnego, niemniej uwzględniono, że każdemu uczniowi szkoły podstawowej przysługuje uprawnienie do korzystania ze stołówki. W odniesieniu do argumentu skargi, że liczba uczniów korzystających ze stołówki jest zmienna, wskazania wymaga, że tak samo zmienna może być liczba dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jednak na potrzeby zarówno ustalenia wysokości PKDO, jak i jej aktualizacji, należy posługiwać się pewnymi danymi uśrednionymi, które ewentualnie mogą być korygowane w ciągu roku budżetowego.
Organ wskazał też, że przy wyliczeniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli dokonał rozdzielenia kosztów funkcjonowania stołówki, z której korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i przedszkola. Dokonując wyliczenia proporcji wydatków związanych z funkcjonowaniem stołówki organ przyjął, że dla przedszkola stanowić ona będzie część całości zaplanowanych kosztów na prowadzenie stołówki przy uwzględnieniu proporcji ilości wszystkich uczniów/wychowanków uczęszczających do ww. placówki oświatowej, i wyliczył stosowną wielkość stosując się do wykładni cytowanego już wyżej art. 11 ust. 1 u.f.z.o. Sąd nie dopatrzył się tu nieprawidłowości uznając argumentację organu, że wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów oraz podopiecznych ZSP, gdyż najbardziej sprawiedliwym i logicznym wydaje się wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce. Ilość dzieci korzystająca ze stołówki może się natomiast zmieniać w każdym miesiącu.
Sąd nie uznał zasadności zarzutu co do wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej. Nie ma podstaw do kwestionowania uzasadnienia organu z odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu proporcji omawianych wydatków uwzględnił wynagrodzenie pracownika Urzędu Gminy, który prowadzi obsługę księgową przedszkola. Uprawnienia strony nie mogły doznać uszczerbku w zakresie sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola. W razie konieczności następuje korekta planowanych wydatków w ciągu roku budżetowego, w formie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, co właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi co do zaplanowanych wydatków na wynagrodzenie pracownika naliczającego wysokość wypłat pracownikom przedszkola. Z wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę wynika, że naliczenie raz w miesiącu wypłaty dla trzech osób pracujących tylko w przedszkolu w [...], nie zajmuje tyle czasu, aby te czynności przeliczać na konkretne kwoty i uwzględniać przy wyliczaniu aktualizacji kwoty dotacji. Osoba na stanowisku ds. ewidencji działalności gospodarczej i naliczania płac, nalicza bowiem pensje dla wszystkich pracowników urzędu gminy, Gminnego Ośrodka Kultury, placówek oświatowych, pracowników hydroforni, palaczy itp. Prowadzi też ewidencję działalności gospodarczej i wydaje koncesje na sprzedaż alkoholu. W Urzędzie Gminy [...] nie ma oddzielnej komórki, czy też zespołu, który zajmowałby się tylko naliczaniem pensji dla szkół i przedszkoli. Poza tym w budżecie gminy nie zostały w tym zakresie zaplanowane żadne wydatki bieżące na prowadzenie ww. przedszkola. Wskazania wymaga, że wynagrodzenia pracowników przedszkoli zostały określone w rozdziale 80104, paragraf 4010 i 4040, planu wydatków budżetowych dla ZSP w [...]. Skoro zaś nie ustalono innej wysokości wydatków na wynagrodzenia w zakresie przedszkoli aniżeli przyjęta w planie wydatków budżetowych, nie było podstaw do dokonywania zmian w tym zakresie.
Nie było też podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w zakresie nieuwzględnienia w wyliczeniach jej wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego. Organ wyjaśnił, że osoba prowadząca w przedszkolu naukę języka angielskiego nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia. Robi to w ramach wolontariatu stałego w rozumieniu ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Uwzględnianie wydatków, których przedszkole nie ponosi, nie ma więc uzasadnienia przy aktualizacji wysokości PKDO.
W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut pominięcia kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola/domu. Również w tym zakresie należało podzielić stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci jest zadaniem własnym Gminy, nie zaś przedszkola samorządowego. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że funkcjonujące na terenie gminy publiczne szkoły i przedszkola przyjęły na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli.
Podsumowując, zdaniem Sądu nie było podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w przedstawionym wyżej zakresie. Uwzględniono wszystkie wydatki zaplanowane na prowadzenie przedszkola samorządowego, zaś strona skarżąca nie podważyła skutecznie, że organ administracji nie uwzględnił poprawnie ww. wydatków, oraz że jego wyliczenia są obarczone błędem. Wyliczenie zaktualizowanej kwoty dotacji jest w ocenie Sądu prawidłowe, zgodne z danymi wynikającymi z akt sprawy oraz ustawowo określonym sposobem jej wyliczenia.
Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie dopatrzył się też innych naruszeń, które miałyby wpływ na dokonanie zaskarżonej czynności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.