I SA/Ol 92/24

I SA/Ol 92/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło /sprawozdawca/
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 27 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 44 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 10a ust. 1a pkt 4), art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10 § 1, art. 73
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 415
§ 15 ust. 3, § 34 ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi.
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2023 r., nr 311/OR14/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) oddala skargę.
Uzasadnienie
O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej jako beneficjent, strona, spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako Dyrektor ARiMR) z 11 grudnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) – dalej jako RŚK.
Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że spółka podjęła 15 marca 2017 r. zobowiązanie RŚK: Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone do gruntów ornych (dalej jako Pakiet 1.) na powierzchni 726,78 ha, oraz Wariant 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rydzyka, krzyżyka, krwawodzioba lub czajki (dalej jako Wariant 4.8.) – na powierzchni 11,00 ha.
Organy ARiMR przyznawały beneficjentowi płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) za lata 2017-2021. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z 8 maja 2018 r. przyznał płatność RŚK w łącznej kwocie 191.013,69 zł za 2017 r., a Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu (dalej jako Kierownik ARiMR) decyzjami: z 2 marca 2021 r. przyznał płatność w łącznej kwocie 185.445,54 zł za 2018 r., z 6 kwietnia 2020 r. 231.157,73 zł za 2019 r. i z 20 maja 2021 r. 226.037,33 zł za 2020 r. Kwoty płatności zostały spółce wypłacone, podobnie jak płatność za 2021 r. Rozpoznając wniosek kontynuacyjny za 2021 r. organ zauważył nieprawidłowości w odniesieniu wnioskowanych wariantów. Stwierdził, że dla Pakietu 1. powierzchnia wyniosła 724,44 ha i była mniejsza od podjętego zobowiązania o 1,85 ha, a w ramach Wariantu 4.8. powierzchnia wyniosła 10,59 ha i była mniejsza od podjętego zobowiązania o 0,11 ha.
Uznając powyższe Kierownik ARiMR pismem z 28 kwietnia 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności RŚK za lata 2017-2020. Następnie wydał 12 lipca 2023 r. decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych płatności RŚK w łącznej wysokości 1.138,26 zł.
Na skutek odwołania spółki Dyrektor ARiMR decyzją z 11 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję 12 lipca 2023 r. Podał, że konieczność zwrotu płatności wynika wprost z przywołanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415), dalej jako rozporządzenie RŚK, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie.
Organ stwierdził, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach Pakietu 1. i Wariantu 4.8. nie podlega zmianie w trakcie jego trwania. Nie ma możliwości zmiany m.in. wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem a także miejsca ich uprawy. Oznacza to, że do końca trwania okresu zobowiązania RŚK producent rolny ma obowiązek prowadzić działalność rolniczą i spełniać warunki i wymogi ustanowione w rozporządzeniu RŚK do przyznania omawianej płatności na powierzchni, do której została przyznana pierwsza przedmiotowi płatność. W niniejszej sprawie jest to odpowiednio 726,78 ha (Pakiet 1.) i 10,70 ha (Wariant 4.8.). Organ uznał, że Kierownik BP w L. w decyzji z 8 maja 2018 r. błędnie wskazał powierzchnię zobowiązania, jednakże powierzchnia stwierdzona w tej decyzji, tj. 10,70 ha, powinna być powierzchnią podjętego zobowiązania. Stronie została przyznana płatność za 2017 r. do powierzchni 10,70 ha i ta powierzchnia jest wiążąca. Powyższego rozstrzygnięcia strona nie zaskarżyła, zastrzeżenia w tym zakresie podniosła dopiero w odrębnym postępowaniu. Ponadto w drugim roku trwającego zobowiązania (2018 r.) powierzchnia zobowiązania została określona na 10,70 ha. Dlatego zarzut odwołania odnośnie do błędnej powierzchni zobowiązania w ramach Wariantu 4.8. organ uznał za niezasadny.
Wyliczoną kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania RŚK w łącznej wysokości 1.138,26 zł ustalono na podstawie decyzji za lata 2017-2020, jednak za lata 2017-2018 odstąpiono od orzekania o jej zwrocie na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298), dalej jako ustawa PROW 2014-2020. Kwota pobranych płatności RŚK: 373,46 zł za rok 2017 oraz 373,50 zł za rok 2018, nie przekroczyła bowiem kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, ze zm.).
Organ dodał, że nieprawidłowości w realizacji omawianego zobowiązania w zakresie Pakietu 1. oraz Wariantu 4.8., wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnym na 2021 r., wynikające z decyzji ostatecznej oznaczają, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Powierzchnia realizacji programu jest tożsama z powierzchnią stwierdzoną, na której prowadzono działalność rolniczą. Zgodnie z podjętym dobrowolnie 15 marca 2017 r. zobowiązaniem RŚK program powinien być realizowany przez 5 kolejnych lat na niezmienionej powierzchni, tj. 726,78 ha w Pakiecie 1. i 10,70 ha w Wariancie 4.8. Tymczasem w 2021 r. stwierdzono zmniejszenie obszaru, na którym realizowano przedmiotowe zobowiązanie do 723,11 ha w Pakiecie 1. oraz 10,59 ha w Wariancie 4.8. W konsekwencji, zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 i § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK przedmiotowa płatność podlega zwrotowi, a zarzut strony naruszenia powyższego art. 44 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 jest niezasadny. Również zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PROW jest niezasadny, gdyż decyzją z 3 marca 2022 r. stwierdzono, że powierzchnia deklarowana w 2021 r. wyniosła 726,79 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 723,11 ha, powierzchnia obszaru wykluczona z tytułu przekroczenia MKO wyniosła 2,35 ha. W złożonym eWnioskuPlus na rok 2021 stwierdzono deklarację działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,33 ha, która nie była objęta zobowiązaniem i z tego tytułu powierzchnia ta została wykluczona z ustalenia nienależnie pobranej płatności za lata 2017-2020. Dlatego w ramach w Pakietu 1. przyjęto powierzchnię 724,44 ha. Odnośnie do Wariantu 4.8. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z 8 maja 2018 r. stwierdził powierzchnię 10,70 ha i taka powierzchnia została uwzględniona przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranej. Ponadto WSA w Olsztynie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., I SA/Ol 534/22 (powinno być: I SA/Ol 535/22), oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora ARiMR z 30 sierpnia 2022 r. (w sprawie przyznania płatności RŚK na rok 2021), w której wskazano mniejsze powierzchnie niż podjęte zobowiązanie. Dlatego zarzut strony, że organ opierał się na błędnych danych, organ odwoławczy uznał za niezasadny. Organ omówił również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Stwierdził ponadto, że nie nastąpiło w sprawie przedawnienie.
Spółka nie zgodziła się z decyzją Dyrektora ARiMR z 11 grudnia 2023 r. i zaskarżyła ją w całości do WSA w Olsztynie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 12 lipca 2023 r. Skarżąca podniosła, że nie dopuściła się zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem. Organ drugiej instancji opierał odmienne ustalenia na danych niezgodnych z rzeczywistą powierzchnią gruntów. W celu ustalenia prawidłowej powierzchni użytków rolnych należało uwzględnić dane ujęte w raporcie kontroli tych gruntów wykonanej na miejscu przez pracowników organu. Należało rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, w szczególności ustalić rzeczywiste powierzchnie rolne użytkowane przez beneficjenta i objęte zobowiązaniem, oraz porównać je z powierzchniami, które były ustalone w decyzji przyznającej daną płatność. Dopiero w momencie stwierdzenia różnicy w tym zakresie organ może wydać przedmiotową decyzję.
Na tej podstawie strona wywiodła zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania: art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020, a także art. 73 w związku z art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW 2014-2020, jak też naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 44 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2023 r., poz. 1199, dalej jako ustawa o ARiMR), oraz § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK).
Autor skargi zarzucił nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów. Naruszenie przepisów postępowania skutkowało pominięciem zarzutów skarżącej o innej powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem RŚK, uniemożliwiono ponadto wgląd do akt sprawy w sposób, o który wnioskowano, tj. w drodze elektronicznego udostępnienia, jak również nie poinformowano beneficjenta o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do sprawy przed wydaniem decyzji w postępowaniu w obu instancjach, przez co uniemożliwiono ustosunkowanie się do materiału dowodowego w sprawie, przedłożenia stosownej argumentacji, co też rzutowało na wydanie zaskarżonej decyzji.
Natomiast wobec naruszenia przepisów prawa materialnego nie zachodziły żadne przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania RŚK, skoro skarżąca nie dopuściła się zmniejszenia obszaru, a wszelkie wynikające z tego nieprawidłowości miały swoje źródło w błędnym ustaleniu przez organ obszarów na podstawie nierzeczywistych danych, innych niż czynności przeprowadzone w okresie od 24 sierpnia 2020 r. do 15 grudnia 2020 r., opisane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem sporu w sprawie stała się kwestia przyjętej do płatności powierzchni działek rolnych oraz powiązana z tym prawidłowość postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020). Przyjętą w decyzjach powierzchnię autor skargi uznał za wadliwą zarzucając organom obu instancji, że uniemożliwiono skarżącej wglądu do akt w drodze elektronicznego udostępnienia, nie poinformowano o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do sprawy przed wydaniem decyzji w postępowaniu w obu instancjach.
Sąd uznał jednak, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, zaś poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kierownik miał w niniejszej sprawie podstawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK za lata 2017-2020. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tego tytułu nastąpiło wobec nieprawidłowości wykrytych w postępowaniu za 2021 r., ostatnim roku pobierania płatności przez spółkę. Organ stwierdził, że do końca trwania okresu zobowiązania RŚK producent rolny ma obowiązek prowadzić działalność rolniczą na powierzchni, do której została przyznana pierwsza płatność, tj. dla Pakietu 1. i Wariantu 4.8. odpowiednio na powierzchni 726,78 ha i 10,70 ha. Jednak dla Pakietu 1. powierzchnia wyniosła 724,44 ha i była mniejsza od podjętego zobowiązania o 1,85 ha, a w ramach Wariantu 4.8. powierzchnia wyniosła 10,59 ha i była mniejsza od podjętego zobowiązania o 0,11 ha. To przełożyło się na wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK w łącznej wysokości 1.138,26 zł wyłącznie za lata 2019-2020, gdyż kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK za lata 2017-2018 nie przekroczyły każdorazowo limitu 100 euro określonego w art. 44 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020.
Powyższe ma umocowanie w przepisach prawa. Zgodnie z § 34 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia RŚK, omawiana płatność podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik lub zarządca zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie RŚK ramach danego pakietu lub jego wariantu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2-6, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego pakietu lub jego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym rolnik lub zarządca nie realizuje tego zobowiązania, do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane to zobowiązanie.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W myśl z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Wobec zarzutów skargi Sąd ma na uwadze, że ustaleń w przedmiocie powierzchni uprawnionej do płatności dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej. Powyższe ustalono w toku postępowania o przyznanie płatności RŚK na rok 2021. W celu określenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności organ dokonywał identyfikacji działek w oparciu o system identyfikacji działek rolnych oraz na podstawie wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Wyjaśnił to już skarżącej WSA w Olsztynie w wyroku z 14 grudnia 2022 r., I SA/Ol 535/22, wydanym w przedmiocie przyznania płatności RŚK na rok 2021. Sąd wskazał, że kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Czynności te prowadzone są przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Agencji. Akcentowane w orzecznictwie sądowym znaczenie i moc dowodowa protokołów kontroli wywodzone są właśnie z faktu, że kontrole są przeprowadzane przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne (wyroki NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10 oraz z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07).
Skarżąca uznaje za kluczowy dowód w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, jak też w niniejszej sprawie – raport z kontroli w ramach wzajemnej zgodności przeprowadzonej w dniach 25 czerwca – 20 sierpnia 2021 r. w gospodarstwie rolnym strony, który strona próbowała podważyć. Z kolei wyniki przeprowadzonej w dniach 24 sierpnia – 15 grudnia 2020 r. kontroli metodą inspekcji terenowej zawarto w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W tym zakresie Sąd ma na uwadze, że o ile kontrola na miejscu pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne, co pozwala na stwierdzenie, czy deklarowany areał kwalifikuje się do płatności, jakie są faktyczne powierzchnie działek, oraz czy rzeczywiste granice deklarowanych upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej. Dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej, co jest możliwe do ustalenia na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych, co też organ dokonuje w ramach kontroli administracyjnej. Zatem wyniki kontroli na miejscu nie deprecjonują wyników kontroli administracyjnej, skoro obie kontrole nastawione są na różne cele. Kierując się powyższym WSA w Olsztynie już w wyroku z 14 grudnia 2022 r., I SA/Ol 535/22 nie uwzględnił zarzutu, że dane wynikające z systemu nie są aktualne i że powinno uwzględniać się pomiary na gruncie. W konsekwencji jako niezasadne Sąd w rozpoznawanej obecnie sprawie ocenił zarzuty, że organ powinien ustalić rzeczywiste powierzchnie rolne użytkowane przez beneficjenta i objęte zobowiązaniem, oraz porównać je z powierzchniami, które były ustalone w decyzji przyznającej daną płatność, i dopiero w momencie stwierdzenia w tym zakresie różnicy organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK.
Zasadnie organ odwoławczy zauważył, że wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach działania musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu RŚK z jednej strony powoduje zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane. Z drugiej skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących cały okres zobowiązania wieloletniego.
Kluczowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest to, że do końca trwania okresu zobowiązania RŚK producent rolny ma obowiązek prowadzić działalność rolniczą na powierzchni, do której została przyznana pierwsza płatność. Na podstawie § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK, przy ustalaniu wysokości płatności RŚK przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 640/2014. Na tym tle istotna stała się okoliczność, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyjął w decyzji z 8 maja 2018 r. powierzchnię zobowiązania za 2017 r.: 726,78 ha w Pakiecie 1. i 10,70 ha w Wariancie 4.8. Przyjęta wówczas powierzchnia Wariantu 4.8. była błędna, jednak strona nie zaskarżyła tej decyzji i stała się ona ostateczna. W kolejnym roku trwającego zobowiązania powierzchnia zobowiązania ponownie została określona na powierzchnię 10,70 ha. Dlatego nie narusza prawa ocena organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarzut odnośnie do błędnej powierzchni zobowiązania w ramach Wariantu 4.8 jest niezasadny. Stwierdzenie w kampanii w roku 2021 podczas kontroli administracyjnej nieprawidłowości w realizacji zobowiązania RŚK w zakresie wnioskowanych wariantów, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na rok 2021, wynikające z decyzji ostatecznej oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Wystąpienie uchybień spowodowało ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020). Nie budzi zastrzeżeń ustalona w decyzji Kierownika ARiMR z 12 lipca 2023 r. wysokość nienależnie pobranych płatności, jak też przyjęta metodologia wyliczeń, których w istocie skarżąca nie podważała koncentrując się wyłącznie na ogólnej wadliwości ustalenia przez organ powierzchni działek do płatności pobranych za lata 2017-2020.
Kontynuując omawianie sprawy w powiązaniu z zarzutami skargi Sąd ma na uwadze, że kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy PROW 2014-2020 i ustawy o ARiMR została ujęta odmiennie niż w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd też skoro skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła, poza własnymi twierdzeniami, dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek i ich faktycznie użytkowanej powierzchni, to nie było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń.
Zatem nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń organu. Strona nie przeciwstawiła im żadnych miarodajnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności w 2021 r. rzeczywiście odpowiada powierzchni działek określonej we wniosku o płatności. Samo odwoływanie się beneficjenta do pomiarów gruntów w toku kontroli na miejscu w 2020 r. nie może podważać ustaleń organu dotyczących użytkowanej powierzchni gruntów w 2021 r., co rzutowało na ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK za lata 2017-2020. Wobec tego organ nie naruszył przepisów prawa materialnego: art. 44 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK.
Odmawiając uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.
Powoduje to, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020, a także art. 73 w związku z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW 2014-2020. Przy czym w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W postępowaniach tych, stosownie do art. 10a ust. 1a tej ustawy, organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ust. 1b tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyrażona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu została przeniesiona do art. 10a ust. 1a pkt 4) ustawy o ARiMR, jednak ma zastosowanie jedynie na żądanie strony. Strona podniosła w odwołaniu, że takie żądanie bezskutecznie zgłosiła w toku postępowania przez organem pierwszej instancji. W ten sposób spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, miała możliwość wniesienia zarzutu naruszenia art. 10a ust. 1a pkt 4) ustawy o ARiMR, a nie art. 10 § 1 k.p.a. Skoro wymieniony w zarzucie skargi przepis art. 10 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, organ nie dopuścił się jego naruszenia.
Jednak nawet jeśli uznać, że wskazany zarzut należy rozpoznać, to Sąd musiałby podzielić pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26 z glosą W. Tarasa, uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia zasady postępowania z art. 10 § 1 k.p.a. (która występuje także w art. 10a ust. 1a pkt 4) ustawy o ARiMR – na żądanie strony) przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, a także wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., I GSK 1219/20).
Zarzucając uniemożliwienie przez organy wglądu do akt w drodze elektronicznego udostępnienia, jak również niepoinformowanie beneficjenta o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do sprawy przed wydaniem decyzji w postępowaniu w obu instancjach, autor skargi nie wykazał czego konkretnie strona nie mogła złożyć i w jakim zakresie się wypowiedzieć. Niewystarczające jest ograniczenie się w skardze jedynie do wskazania, że wskutek takich naruszeń uniemożliwiono ustosunkowanie się do materiału dowodowego w sprawie, przedłożenia stosownej argumentacji. Niezbędne jest tu wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Samo zgłoszenie przez stronę chęci ustosunkowania się do materiału dowodowego w sprawie i zgłoszenia stosownej argumentacji, nie spełnia tego wymogu. Skarżąca nie wykazała by zarzucane uchybienia uniemożliwiły jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Kierownika ARiMR art. 73 k.p.a. należy uznać zasadność odpowiedzi Dyrektora ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Kierownik pismem z 13 czerwca 2023 r. powiadomił pełnomocnika strony, że realizacja prawa dostępu do akt sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie jest możliwa z uwagi na obszerność zgromadzonej dokumentacji. Poinformowano o prawach strony z art. 73 k.p.a., z których spółka jednak nie skorzystała. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy do dnia wydania decyzji.
Nie mogą odnieść oczekiwanego przez autora skargi skutku zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy PROW 2014-2020. Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy wymienia zasady postępowania "w sprawie o przyznanie pomocy". Wskazuje na to sformułowanie: "W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (...)". Sprawy o przyznanie pomocy to sprawy zakończone decyzjami o przyznaniu spółce płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), które to płatności zostały przez stronę pobrane. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy ARiMR nie stosują art. 27 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy PROW 2014-2020, co prowadzi do konkluzji, że organy nie mogły dopuścić się omawianego naruszenia przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności RŚK.
Organ wyczerpująco omówił również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek: płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z 24 kwietnia 2014 r., II GSK 315/13, z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18). Uwzględniając przytoczone fakty i okoliczności sprawy Sąd podziela stanowisko organu, które polegało w istocie na tym, że płatności zaliczkowe nie zostały wypłacone na podstawie pomyłki ARiMR. Organ prawidłowo także, w oparciu o art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z 1995.12.23) ustalił, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności. W powyższych kwestiach nie podniesiono w skardze żadnych zarzutów.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), skargę oddalił.
Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.