I SA/Ol 84/24

I SA/Ol 84/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 28 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 3 pkt 6, art. 28 ust. 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
§ 3 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 1
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 stycznia 2024 r., nr UP-29/2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie decyzją z 11 stycznia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS, Zakład) utrzymał w mocy własną decyzję z 29 listopada 2023 r. o odmowie umorzenia należności D. W. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca, zobowiązany). Należności obejmują składki, odsetki, koszty upomnienia i opłaty dodatkowe za poszczególne okresy od stycznia 2015 r. do stycznia 2020 r. i od lutego do września 2023 r. w łącznej kwocie 120.307,33 zł. Są to należności skarżącego jako ubezpieczonego i płatnika składek powstałe w związku z pozarolniczą działalnością gospodarczą prowadzoną jednoosobowo od 2 kwietnia 2012 r. jako mikroprzedsiębiorca, a od 1 lutego 2016 r. w ramach wykazanego w oświadczeniu PKD 63.12.Z – Działalność portali internetowych (karty nr 3 i 9 akt organu I instancji).
ZUS przeprowadził postępowanie w sprawie umorzenia. Uzasadniając decyzję z 29 listopada 2023 r. o odmowie umorzenia należności podał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek powodujących uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w skrócie u.s.u.s.). Strona nie wykazała również zaistnienia przypadków umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności należności, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego, ponadto, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, a stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 11 stycznia 2024 r. organ utrzymał w mocy decyzję z 29 listopada 2023 r. Powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a., i art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.), dalej jako u.s.u.s.
W uzasadnieniu organ przedstawił sytuację wnioskodawcy. Podał na str. 6-7 decyzji, że jego jedyne źródło utrzymania stanowi działalność gospodarcza, i osiągnął w roku 2020 przychód w wysokości 12.600 zł (zaliczka na podatek dochodowy wyniosła 1.062 zł, a dochód: 11.538 zł), w 2021 r. przychód: 23.072 zł, (zaliczka na podatek dochodowy wyniosła 1.565,53 zł, a dochód: 18.418 zł), w 2022 r. przychód: 23.253 zł, dochód: 13.972,25 zł, a w 2023 r. przychód: 12.600 zł, zaliczka na podatek dochodowy: 1.062 zł, dochód: 11.538 zł. Strona zadeklarowała, że nabywcy uiszczają tylko natychmiastowe opłaty w ponad 80% przypadków, klienci realizują płatności w terminie, firma ma wielu odbiorców, ale dostawy są realizowane przez kilku dostawców (nawet 80% dostaw realizowana przez mniej niż 5 dostawców). Strona nie była w strukturze grupy kapitałowej, nie otrzymywała grantów lub dotacji, a żadna firma kapitałowa nie jest jednym z kluczowych odbiorców. Ponosi wydatki łącznie ok. 1.800 zł miesięcznie z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 540,88 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości 95 zł, kosztów związanych z leczeniem w wysokości 200 zł i innych w wysokości 950 zł. Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, od 2017 r. jest rozwiedziony, nie posiada zobowiązań finansowych, nie ma domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, praw majątkowych, środków transportu, innych składników mienia ruchomego oraz wierzytelności. Posiada orzeczenie z 5 lipca 2022 r. o niepełnosprawności w lekkim stopniu (k. 29 akt organu I instancji).
Zakład w pierwszej kolejności uznał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podał, że czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 29 listopada 2023 r. (str. 9-10 decyzji).
Powołał art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. i podał, że nie zachodzą przesłanki wskazujące na całkowitą nieściągalność wnioskodawcy z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Podkreślił w ramach przesłanki art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., że nie ma podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne, w którym nie został stwierdzony brak majątku, a ponadto strona nadal prowadzi działalność. ZUS podkreślił, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności składkowych jest ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku – zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Postępowanie egzekucyjne, które jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, a organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia, i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek związana jest bowiem generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym, oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.
Rozważając sytuację skarżącego ZUS stwierdził nie zaszła sytuacja opisana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365), dalej jako rozporządzenie. Skarżący nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (przesłanka z pkt 2 tego przepisu). Nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wnioskodawca nie wykazał, że dolegliwości, na które choruje, uniemożliwiają mu uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. ZUS zwrócił uwagę, że orzeczenie o niepełnosprawności wnioskodawcy zawiera adnotację o jego zdolności do zatrudnienia na otwartym rynku pracy.
Omawiając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ podał, że bardzo ograniczone możliwości płatnicze strony nie wystarczają do umorzenia zaległości. Skarżący osiągnął średniomiesięczny dochód od stycznia do września 2023 r. na poziomie 2.370 zł wyłącznie z działalności gospodarczej, w której nie zatrudnia pracowników i generuje wydatki na poziomie ok. 359 zł miesięcznie. Ponosi wydatki poza działalnością, które organ uznał w kwocie 1.785 zł wskazując, że strona może podjąć zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, która przy minimalnym zatrudnieniu zapewnia od stycznia 2024 r. dochód brutto 4.242 zł.
Zauważył, że prowadzenie działalności gospodarczej cechuje się zmiennością dochodów w poszczególnych miesiącach i latach, co jest cechą przyjętego przez stronę sposobu zarobkowania. Jednak prowadzenie nierentownej lub niskodochodowej działalności gospodarczej nie jest przesłanką do umorzenia należności publicznoprawnych i nie stanowi uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pomimo powoływanych problemów zarówno finansowych, jak i zdrowotnych wnioskodawca nie zakończył prowadzenia działalności gospodarczej, co oznacza, że dostrzega możliwość uzyskiwania z tego tytułu dochodów, w przeciwnym razie zrezygnowałby z tego rodzaju zarobkowania.
ZUS podkreślił, że obowiązek składkowy przedsiębiorcy istnieje przez cały czas działalności niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się problemów. Stwierdził, że "sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległych składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy nie posiada Pan środków na zaspokojenie należności, ich istnienie nie zmienia Pana sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego istniejąca zaległość z nie jest w chwili obecnej w żaden sposób zaspokajana, a sam fakt jej istnienia nie ma jakiegokolwiek wpływu na poziom zaspokojenia Pana potrzeb bytowych. Nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia, szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem Pana od ciążącej zaległości." (str. 16 decyzji). ZUS zwrócił uwagę, że strona wniosła o rozłożenie należności ZUS na raty wyłącznie za okres 2/2023-9/2023 i jednocześnie wystąpiła o umorzenie zadłużenia za okres 1/2015-1/2020 oraz 2/2023-09/2023, jednak bez skutku. W styczniu 2024 r. zakwestionowała odmowę rozłożenia na raty należności z tytułu składek i sprawa pozostaje w rozpatrzeniu. Postępowanie egzekucyjne jest zawieszone, ale egzekucja nie jest skuteczna, ostatniej dobrowolnej wpłaty na poczet zadłużenia dokonał w lipcu 2023 r. co oznacza wg ZUS, że strona nie wykazuje realnej chęci dobrowolnej spłaty zadłużenia (str. 17 decyzji). Strona nie wykazuje realnej chęci dobrowolnej spłaty zadłużenia.
Zakład ocenił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które także borykają się z trudnościami finansowymi.
W skardze do Sądu strona, domagając się uchylenia decyzji z 11 stycznia 2024 r. i z 29 listopada 2023 r., zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podniesiono brak stosownego uzasadnienia stanowiska organu o nieistnieniu w przypadku skarżącego przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego uznania, że nie można stwierdzić, że w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS powinien rozważyć w jakim stopniu prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności, czyli środki w jakiej kwocie można uzyskać. Powinien też oszacować wydatki egzekucyjne. Następnie należałoby zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji nie przeprowadzono co oznacza, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący posłużył się w argumentacji fragmentami z uzasadnień wyroków WSA w Kielcach z 23 stycznia 2012 r., I SA/Ke 481/19, z 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, z 29 grudnia 2022 r., I SA/Ke 488/22, z 25 marca 2021 r., I SA/Ke 91/21, które zapadły w sprawach z zakresu umorzenia należności z tytułu składek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 5 marca 2024 r. skarżący nie zgodził się z organem co do ujmowania przychodu zamiast dochodu dla oceny możliwości płatniczych przedsiębiorców. Podając przykład rozliczenia z firmami drukarskimi uznał, że do jego dochodu nie powinna być liczona kwota otrzymywana przez kontrahenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Sprawa dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.), dalej jako u.s.u.s. Skarżący ubiegał się o udzielenie ulgi jako ubezpieczony i równocześnie płatnik składek powstałych w związku z jego działalnością gospodarczą.
Na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei całkowita nieściągalność, o której mowa wyżej, zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a zatem gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (w skrócie u.p.u.);
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V u.p.u.;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Natomiast wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 powołanego już wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w świetle których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności:
1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Rozpoznając wniosek o umarzenie należności z tytułu składek, organ najpierw bada, czy w sprawie zaistniały przesłanki nieściągalności, a jeśli tak, to może w ramach przyznanego mu uznania umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. W przypadku natomiast wykluczenia stanu nieściągalności, niejako w drugim etapie postępowania organ bada, czy występują przesłanki do umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Natomiast w przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności (w szczególności podanych przykładowo w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia), postępowanie wchodzi ponownie w kolejny etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że organ dopiero po stwierdzeniu przesłanek do umorzenia należności (nieściągalność albo wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia) korzysta z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Uznanie administracyjne powoduje, że nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Organ wydający decyzję, korzystając z uznania administracyjnego, dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może, mimo istnienia przesłanki, odmówić uwzględnienia wniosku strony.
Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dokonując tych czynności organ musi kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego i wszechstronności. Dowolność tę wyklucza bowiem brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II FSK 2134/18, wyrok WSA w Kielcach z 21 września 2017 r., I SA/Ke 454/17).
W niniejszej sprawie ZUS stwierdził brak spełnienia powyższych przesłanek całkowitej nieściągalności. Sąd podzielił stanowisko organu co do przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a, 4b, 4c i 5 u.s.u.s., co nie jest też przedmiotem sporu między stronami. Natomiast skarżący zgłosił zarzut braku stosownego uzasadnienia stanowiska organu o nieistnieniu w przypadku skarżącego przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do uznania, że nie można stwierdzić, że w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak podniesiono w skardze, ZUS powinien rozważyć w jakim stopniu prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności, czyli środki w jakiej kwocie można uzyskać. Powinien też oszacować wydatki egzekucyjne.
Wskazany zarzut skargi okazał się uzasadniony. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. ZUS miał obowiązek oceny przesłanki całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji, konkretnie wydatki egzekucyjne, z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej zobowiązanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki WSA w Kielcach z 23 stycznia 2012 r., I SA/Ke 481/19 i z 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r., I SA/Kr 324/18).
W ramach wystąpienia omawianej przesłanki organ podał tylko, że nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie poczynił żadnych ustaleń co do przewidywanych, możliwych do wyegzekwowania kwot, ani wiążących się z tym postępowaniem wydatków egzekucyjnych. Jednocześnie podał na str. 16 zaskarżonej decyzji, że pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego istniejąca zaległość z tytułu składek nie jest w chwili obecnej w żaden sposób zaspokajana (k. 18 verte akt odwoławczych). Nie wskazał w decyzji ani nie wykazał w aktach sprawy, że jakie konkretnie okoliczności doprowadziły organ do takiego wniosku. Nie jest znany zakres i efekt podjętych czynności egzekucyjnych, w tym majątek strony, do którego kierowano egzekucję i dalszy przebieg prowadzonej od kwietnia 2015 r. egzekucji. Nie wskazano od kiedy i z jakich powodów egzekucję zawieszono. Ustalono w rozpoznawanej sprawie, że skarżący nie ma majątku ruchomego ani nieruchomego (str. 6-7 decyzji, k. 13v-14). Oceniono, że "postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji" (str. 9 decyzji, k. 15).
Na tle ustaleń organu o sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy powyższe stwierdzenia decyzji noszą cechy arbitralności. ZUS winien wyjaśnić w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, czy i z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności; w jakiej potencjalnej kwocie możliwe jest uzyskanie środków. W zaskarżonej decyzji organ ustalił sytuację finansową skarżącego i na podstawie tych danych winien oszacować możliwość uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Następnie zestawić kwoty możliwe do wyegzekwowania i kwoty wydatków egzekucyjnych, i na tej podstawie wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji w sprawie nie przeprowadzono i w tym zakresie zasadny jest zarzut skargi, wywiedziony z uzasadnień wyroków WSA w Kielcach, w tym wyroku z 29 grudnia 2022 r., I SA/Ke 488/22.
Odnotować należy, że w ramach wystąpienia okoliczności z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład podniósł, że skarżący od 2012 r. prowadzi aktywną pozarolniczą działalność gospodarczą, w toku której był w stanie zabezpieczyć się przed narastaniem zaległości w kwocie 120.307,33 zł. Skarżący osiągnął średniomiesięczny dochód od stycznia do września 2023 r. na poziomie 2.370 zł wyłącznie z działalności gospodarczej, w której nie zatrudnia pracowników i generuje wydatki na poziomie ok. 359 zł miesięcznie. Ponosi wydatki poza działalnością w kwocie 1.785 zł. Mając powyższe na uwadze Zakład nie wyjaśnił w jaki sposób doszedł do przekonania, że egzekucja będzie skuteczna i uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne w sytuacji, gdy dotychczas nie przyniosła rezultatu i obecnie, jak podał ZUS, jest zawieszona.
W tej sytuacji przy braku wykazania wyegzekwowania jakiejkolwiek kwoty organ nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego uznał, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Powołanego już szerzej stwierdzenia ZUS, że "dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji" (str. 9 decyzji), jak też: "dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania" (str. 10 decyzji), nie sposób uznać za odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na jakiej podstawie Zakład uznał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Na tle opisanego przez siebie stanu faktycznego organ w sposób nieuprawniony ocenił też znaczenie przyszłych możliwości wnioskodawcy. W ten sposób ZUS niejako wymusza prowadzenie egzekucji bez względu na okoliczności i możliwości majątkowe zobowiązanego, które w przyszłości zawsze mogą ulec polepszeniu. W sprawie o umorzenie zaległości składkowych organ ma jednak ocenić wpływ aktualnej sytuacji majątkowej i dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej wnioskodawcy na sposób załatwienia sprawy, a nie rozstrzygać wniosek w oparciu o przypuszczenie, że ta sytuacja ulegnie kiedyś zmianie i w przyszłości nastąpi spłata zaległości składkowych.
Ponadto organ, po przedstawieniu niepełnych ustaleń w odniesieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., dokonał oceny zawierającej istotne luki w zakresie istnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przy czym należy stwierdzić, że prawidłowo została dokonana ocena w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie nie zaszła żadna sytuacja opisana w tym punkcie. Słuszne są również wnioski organu na temat przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wnioskodawca przedstawił wprawdzie swój stan zdrowia, jednakże nie wykazał, że dolegliwości, na które choruje, uniemożliwiają mu uzyskiwanie dochodu dającego perspektywę opłacenia należności. W tym zakresie wnioskodawca podnosząc, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, nie zestawił tego z konkretnymi argumentami o wpływie na możliwości opłacenia składek. ZUS co do zasady słusznie powołał orzeczenie z 5 lipca 2022 r. o niepełnosprawności wnioskodawcy, zawierające adnotację o jego zdolności do zatrudnienia na otwartym rynku pracy.
Natomiast uznając brak wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ posłużył się ogólnymi tezami, częstokroć bez powiązania ze stanem faktycznym. Uznał, że wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji skrajnej biedy, związanej z nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, choroby czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami. W ten sposób niezasadnie zawęził obiektywny zakres wystąpienia tej przesłanki do sytuacji wyłącznie skrajnych i wręcz drastycznych. Takie założenie nie ujmuje jednak wszystkich okoliczności zastosowania omawianego przepisu, który pozwala umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przed oceną zaistnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ zobowiązany był ustalić wpływ wielkości wydatków na możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego w powiązaniu z uzyskiwanymi środkami finansowymi uwzględniając okoliczność, że prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, a następnie posłużyć się aktualną wysokością minimum socjalnego. Organ zestawił część z tych danych na str. 13 i 14 zaskarżonej decyzji w tym wysokość minimum socjalnego, nie odniósł jednak sytuacji faktycznej ujawnionej w sprawie do wysokości powołanego w zaskarżonej decyzji minimum w powiązaniu z opisywaną na str. 6-7 decyzji sytuacją materialną i życiową wnioskodawcy, przez co nie wykazał, że wziął pod uwagę rzeczywiste możliwości płatnicze strony.
Przekłada się to na merytoryczną sferę stanowiska organu, które jawi się jako schematyczne i zbyt ogólne. Po ustaleniu przychodów skarżącego ZUS obliczył, że jego średniomiesięczny dochód wyniósł 2.370 zł z pozarolniczej działalności gospodarczej jako jedynego źródła utrzymania. Zestawił dochód z kwotą 1.728,17 zł stanowiącą wysokość minimum socjalnego. Nie wyjaśnił jednak jak ocenia możliwości utrzymania strony przy jej miesięcznych wydatkach na opłaty na wynajem mieszkania, eksploatacyjne, leczenie i inne wydatki na łączną kwotę 1.785 zł. Organ podał jedynie, że bardzo ograniczone możliwości płatnicze strony nie wystarczają do umorzenia zaległości.
To, że strona prowadzi działalność gospodarczą i podejmuje działania w celu pozyskania nowych klientów, nie można uznawać na jej niekorzyść. Jest to zwykła praktyka przedsiębiorców. Liczą się natomiast konkretne dane o uzyskiwanych środkach finansowych w zestawieniu z kosztami utrzymania wnioskodawcy, jak też ujęte całościowo dane o jego stanie majątkowym, w zestawieniu z wysokością zaległości (ponad 120 tys. zł) i wnioskami organu o możliwościach spłaty należności składkowych bez poniesienia zbyt ciężkich skutków dla ubiegającego się o ulgę. Zbyt ogólne wywody ZUS są także nieprzekonujące.
W celu ustalenia istnienia omawianej przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia konieczne jest określenie relacji pomiędzy wielkościami dochodów i wydatków osoby zobowiązanej, i ich zestawienie z wielkością zaległości. Wystarczającą przesłanką dla ewentualnego umorzenia zaległości (przy braku przesłanki nieściągalności) jest ustalenie (stosownie do brzmienia przepisu § 3 in principio rozporządzenia) czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną i życiową nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. ZUS w ogóle nie bierze pod uwagę niewielkiej skali obrotów jaką wykazał skarżący w działalności gospodarczej za lata 2020-2023. Nie można uznać, że rozważył całościowo sytuację wnioskodawcy prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe. W ramach rozważania istnienia przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia podał jedynie, że "jako trudny stan majątkowy rozumie się sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, czego po ponownej analizie sprawy nie można z całą pewnością stwierdzić" (str. 13 decyzji, k. 17). Przybliżonych w tym zakresie przesłanek organ nie odniósł do rozpoznawanej sprawy.
Organ nie może przy tym skutecznie wywodzić, że strona ma możliwość podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, która przy minimalnym zatrudnieniu zapewnia od stycznia 2024 r. dochód brutto 4.242 zł. W ten sposób Zakład, bez wyjaśnienia motywów posłużenia się tą argumentacją, popiera wręcz tezę o problemach z utrzymaniem się wnioskodawcy. Niemniej perspektywa podjęcia zatrudnienia, którą ZUS przedstawił jako praca na pełen etat, jest też wyłącznie ogólną wizją organu, który nie dążył do uwzględnienia takich okoliczności, jak np. warunki lokalnego rynku pracy, możliwości zawodowe i osobowe skarżącego. Zakład podał, że do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało skarżącemu 16 lat aktywności zawodowej, co ma dać podstawę do przypuszczeń, że będzie on osiągał dochody pozwalające na stopniową, ale sukcesywną spłatę zadłużenia wobec ZUS. Organ nie ocenił jakie kwoty aktualnie pozwalają wnioskodawcy na regulowanie należności składkowych zgodnie z oczekiwaniami Zakładu. Stwierdził natomiast na str. 16 decyzji, że "sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległych składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy nie posiada Pan środków na zaspokojenie należności, ich istnienie nie zmienia Pana sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego istniejąca zaległość z nie jest w chwili obecnej w żaden sposób zaspokajana, a sam fakt jej istnienia nie ma jakiegokolwiek wpływu na poziom zaspokojenia Pana potrzeb bytowych. Nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia, szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem Pana od ciążącej zaległości."
Z jednej strony ZUS uznał zatem, że potrzeby bytowe skarżącego nie są ograniczane nawet wobec nieskutecznej egzekucji, wskazując na brak zmian sytuacji majątkowo-rodzinnej strony. I dlatego nie ma podstaw do natychmiastowego umorzenia zaległości składkowych. Z drugiej strony Zakład unika wyrażenia jasnego stanowiska co do złej sytuacji materialnej wnioskodawcy i jej wpływie na wykonanie obowiązków składkowych. Organ formułując powody odmowy pozytywnego załatwienia sprawy posłużył się w zasadzie wyłącznie ogólnymi stwierdzeniami przedstawionymi wyżej. Jedynie argumentacja organu o minimum socjalnym jawi się jako merytorycznie uzasadniająca odmowę umorzenia należności. Jest przy tym kwestią dyskusyjną jak owe minimum odnosić do sytuacji strony, która uznaje ją za szczególną. ZUS ma za zadanie przekonać w decyzji do podjętego rozstrzygnięcia. Zakład w szczególności nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że mimo formalnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości by wyegzekwowano od niego jakiekolwiek kwoty z uwagi na jego sytuację finansową. Ocena ZUS, że strona nie wykazuje realnej chęci dobrowolnej spłaty zadłużenia także nie zasługuje na aprobatę. Strona kilkukrotnie już występowała o rozłożenie zaległości na raty, czego organ nie zauważa omawiając ten aspekt sprawy. Sposób załatwienia tych wniosków nie jest jednak obecnie przedmiotem rozważań.
ZUS podkreślił, że obowiązek składkowy przedsiębiorcy istnieje przez cały czas działalności niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się problemów. W tym zakresie Sąd ma na uwadze, że zadaniem organu było rozważenie wpływu sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy na wystąpienie przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności składkowych. Stanowiska organu nie sposób uznać za w pełni wyjaśniające podjęte rozstrzygnięcie na tle okoliczności sprawy.
Organ zgromadził wprawdzie materiał dowodowy w odniesieniu do sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego, jednak jego ocena okazała się niepełna i przekracza granice określone przepisem art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym ocena organu, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem, jest niemerytoryczna i nie odnosi się do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy.
Sąd ma na uwadze jeszcze jeden aspekt sprawy. We wniosku o umorzenie należności składkowych podniesiono zarzut przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie nie sposób zweryfikować tezy organu o przerwaniu biegu terminu przedawnienia tych należności za okres od stycznia 2015 r. do września 2016 r. Wynika ona wyłącznie z zestawienia na str. 4-9 decyzji ZUS z 29 listopada 2023 r. Organ przekazał akta sprawy z wydrukami z zestawieniem rodzaju należności składkowych, jednak zawierają one informacje wyłącznie w odniesieniu do należności od października 2016 r. (k. 58-67-76 akt organu I instancji). Nie zmienia tego dołączenie do akt kolejnego wydruku: Informacja i stanie należności z tytułu składek od 1.01.1999 r. z ogólnymi danymi o stanie zaległości (k. 81-83). W tym zakresie należało przedstawić Sądowi również źródłowe akta egzekucyjne, np. w formie odpisów akt.
Sąd w tym zakresie wyjaśnia, że akta administracyjne sprawy, o których stanowi art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", to nie tylko akta postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, ale również akta wszystkich innych postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny już tylko na tej podstawie jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu.
Przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, narusza bowiem obowiązek określony w art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1294/21, wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r., I SA/Ol 319/22).
Sąd ma przy tym na uwadze, że sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego na przestrzeni ostatnich lat była już przedmiotem orzekania. Z notorii sądowej wynika, że tut. Sąd wyrokiem z 30 marca 2017 r., I SA/Ol 13/17, oddalił skargę na decyzję Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sytuacja skarżącego była przedmiotem analiz w postępowaniu zakończonym postanowieniami z 29 stycznia 2019 r., I SPP/Ol 6/19 i z 7 lutego 2019 r., I SPP/Ol 6/19, o zwolnieniu strony od kosztów sądowych oraz odmowie ustanowienia radcy prawnego. Uchylając zaskarżoną obecnie decyzję ZUS z 11 stycznia 2024 r. Sąd uznał ciążący na organie obowiązek pełnego udokumentowania i ustosunkowania się do wszystkich istotnych aspektów sprawy. Z tego obowiązku Zakład nie był zwolniony od czasu wydania wyroku z 30 marca 2017 r., I SA/Ol 13/17, i się z niego nie wywiązał, co też wykazano powyżej.
Wydając ponownie decyzję organ skompletuje akta sprawy uzupełniając je o akta egzekucyjne w sposób wyżej przedstawiony, oraz dokona dokładnej, pełnej i wszechstronnej oceny stanu faktycznego. Stwierdzając istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności albo po ich wykluczeniu, uznając zaistnienie okoliczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia, dokona umorzenia należności lub przejdzie do kolejnego etapu postępowania – wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, który to wybór wyczerpująco uzasadni, stosownie do powołanych już wyżej regulacji kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3. Wyjaśni też stronie, czy do wyliczeń należy przyjąć przychód czy dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie uwzględni, że umorzenie należności z tytułu składek nie jest przywilejem samym w sobie, lecz stanowi pomoc udzieloną płatnikowi przez państwo po to, by poprzez egzekwowanie składek nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego. Natomiast uznaniowy charakter decyzji ZUS może prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdy żądaniu strony organ przeciwstawi i uzasadni zaistnienie ważnego interesu publicznego (społecznego), przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.