I SA/Ol 795/14

I SA/Ol 795/14 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2014-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Błesiński /przewodniczący/
Wojciech Czajkowski /sprawozdawca/
Zofia Skrzynecka
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1005/15 - Wyrok NSA z 2016-11-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3 ust. 1 -3, art. 7 ust. 1 -3, art. 19 ust. 7
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 15, art. 17, art. 31
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12 ust. 4, art. 28 ust. 1 lit. c, art. 73
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") przyznał D.P. (dalej jako: "strona", "beneficjent", "skarżący") w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. jednolitą płatność obszarową (dalej: "JPO") w wysokości 42.753 zł.
Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 strona zadeklarowała grunty rolne o powierzchni 53,70 ha, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego ustalono, że wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie w odniesieniu do powierzchni 52,53 ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,2273%, w związku z czym stosownie do art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.), płatność przysługiwała do powierzchni stwierdzonej, tj. 52,53 ha. Została ona jednak dodatkowo skorygowana o kwotę 862,66 zł w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z dnia 21 grudnia 2006 r., s. 52 ze zm.).
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że wniosek oparł na wynikach przeprowadzonych w 2010 r. oraz w 2014 r. pomiarów działek rolnych przez uprawnionego geodetę. Z pomiarów tych wynikało, że obszar kwalifikujący się do płatności bezpośrednich w 2010 r. wynosił 54,35 ha, natomiast w 2014 r. obszar ten wzrósł i wyniósł 54,42 ha. Do odwołania dołączono oryginał pomiarów geodety z 2010 r. i 2014 r..
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu decyzji z "[...]" wskazał, że w wyniku przeprowadzonej od 6 do 14 sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, opisanej w raporcie nr "[...]", stwierdzono nieprawidłowości odnoszące się do działek rolnych oznaczonych we wniosku o przyznanie płatności literami A i B. Polegały one m.in. na: braku możliwości identyfikacji granic działki (kod DR25), zadeklarowaniu granic uprawy poza granicami działki referencyjnej (kod DR50), jak również obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności (kod DR51), czy zmniejszeniu zasięgu pola zagospodarowania (kod DR53). W oparciu o wyniki kontroli ustalono powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności za 2013 r. w wysokości 52,53 ha, tj. 1,17 ha mniejszą aniżeli zadeklarowana przez stronę we wniosku.
Organ odwoławczy powołał brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Odwołując się natomiast do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), organ wskazał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.
Stwierdził, że analiza sporządzonego w niniejszej sprawie protokołu z czynności kontrolnych, w tym także dokumentacji fotograficznej, wskazywała, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z tymi przepisami, co potwierdzało pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 czerwca 2014 r.. W piśmie tym wskazano, że w związku z faktem położenia działki rolnej w kompleksie o jednolitym sposobie użytkowania i braku możliwości wyodrębnienia granic działki rolnej A oraz należącej do innego rolnika działki rolnej J, w toku kontroli na miejscu przyjęto kod DR25 - brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, a jako powierzchne stwierdzone wpisano powierzchnie deklarowane przez producentów (działka A - 8,98 ha, działka J – 19,28 ha). Jednocześnie stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana przez obu beneficjentów w granicach działki referencyjnej nr "[...]" jest zawyżona na skutek błędnego oszacowania powierzchni wyłączeń. Ponadto powierzchnia kompleksu działek rolnych A i J wychodziła poza granice deklarowanej we wniosku działki referencyjnej (kod informujący DR50). W wyniku porównania dołączonego do odwołania szkicu geodety A.H. ze szkicami powstałymi podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że granice użytków rolnych na dzień kontroli miały inny przebieg niż na szkicu sporządzonym przez wymienionego geodetę. Wskazano też, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 6 do 14 sierpnia 2013 r., natomiast geodeta ten dokonał pomiarów działek rolnych na przełomie marca i kwietnia 2014 r.. Z pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 3 czerwca 2014 r. wynikało przy tym, że producent, już po przeprowadzeniu kontroli dokonał nasadzeń jabłoni oraz przywrócił do użytkowania tereny niekwalifikujące się do płatności, stwierdzone w dniu kontroli.
Zdaniem organu II instancji, w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Producent rolny, podpisując wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do niezwłocznego informowania o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Przekazany rolnikowi, stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz art. 25 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach wstępnie zadrukowany formularz wniosku wraz z materiałem graficznym zawiera informacje na temat maksymalnego kwalifikowanego obszaru przypadającego na działkę referencyjną. Rolnik ma jednak obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku, kiedy stwierdzi, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny.
Wskazując na brzmienie art. 17 i art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 1 lit. a) – d) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, organ podniósł, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnością następuje poprzez kontrole, obejmujące kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu. Przy ustalaniu powierzchni w niniejszej sprawie organ posłużył się wynikami kontroli na miejscu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D.P. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 51 ust. 1 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009; art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009;
2) art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 3 pkt 1 tej ustawy,
3) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.,
4) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a.",
5) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(Dz.Urz. U EL 2008 r. Nr 46 s. 1 ze zm.);
6) art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 78, art. 84 § 1, art. 107 K.p.a.,
7) wydanie decyzji z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy oraz niewskazanie przyczyn opóźnienia.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł m.in., że w wyniku kontroli na miejscu inspektorzy stwierdzili powierzchnię działek rolnych 52,53 ha, przy czym nieruchomości te graniczą z nieruchomościami J.P., a ich granice zacierają się. Prowadząc kontrolę, inspektorzy nie ustalili granic działki skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności. Skarżący wskazał też, że w toku postępowania wnosił zastrzeżenia co do sposobu pomiarów dokonanych przez kontrolujących, jak również o przeprowadzenie rekontroli, wskazując, że pomiary zostały dokonane przez osoby bez wiedzy geodezyjnej, niewiadomym urządzeniem oraz przy braku informacji co do tego, czy urządzenie to zostało dopuszczone do użycia, posiada licencję i jakie mierniki w nim ustalono przy wykonywaniu pomiarów. Ponadto pomiary wykonano, jeżdżąc samochodem, stąd mogły one różnić się od powierzchni, która byłaby mierzona pieszo. Na poparcie swoich racji skarżący przedstawił oryginał pomiaru sporządzonego przez uprawnionego geodetę z 2014 r.. Podniósł jednocześnie, że organ nie odniósł się do tych pomiarów, jak również pominął zastrzeżenia strony do raportu z kontroli na miejscu.
W ocenie skarżącego, w sprawie w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego. W szczególności nie wezwano do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji, zarówno przez stronę, jak i eksperta. Przed wydaniem decyzji, organ jeżeli nie przesłuchał strony powinien poinformować, że odrzucił ten dowód, tak by strona mogła wypowiedzieć się co do zebranego materiału. W decyzji brak jest dokładnego wskazania, jakim dowodom organ dał wiarę, a którym nie. Dlaczego jedne dowody dopuścił, a inne odrzucił oraz na czym oparł tezę dowodową. W istocie organ wydał decyzję w oparciu o niepotwierdzony raport z kontroli, bez wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Uzupełniając skargę pismem z dnia 21 listopada 2014 r., skarżący wniósł o uchylenie w części decyzji organów obu instancji, ewentualnie zaś o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na wydanie decyzji obu organów z rażącym naruszeniem art. 35 K.p.a.. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w terminie 30 dni od wydania orzeczenia w tej sprawie, z uwzględnieniem dowodu z opinii biegłego geodety, celem ustalenia powierzchni działek rolnych A i B.
Skarżący ponowił argumentację, że kontrole, jakie odbywały się w jego gospodarstwie w 2013 r., były wykonywane szybko, bez dołożenia należytej staranności i często przy użyciu samochodów, co miało niebagatelny wpływ na wynik pomiarów działek rolnych. Organ pominął przy tym dowody w postaci operatów pomiarowych działek rolnych, jak również wniosek strony o dokonanie ponownych pomiarów z udziałem uprawnionego geodety. Odrzucając te wnioski nie wydał jednak postanowienia, czym naruszył art. 8 i 9 K.p.a..
W ocenie skarżącego, zarzucanie mu, że nie dopełnił obowiązku należytej staranności było chybione, gdyż wielokrotnie korzystał on z usług uprawnionego geodety, który nigdy nie wykonywał pomiarów w trakcie jazdy samochodem. Organ pominął także zasadniczą kwestię, że działki skarżącego łączą się z działkami J. P. bez wyraźnej granicy na gruncie. Bez udziału strony i wskazania przez nią granicy, organ nie mógł zatem samodzielnie dokonać pomiarów działek u dwóch różnych podmiotów. Przedstawiając zastrzeżenia do pomiarów dokonywanych w trakcie jazdy samochodem skarżący podniósł, że urządzenie używane w czasie jazdy nie wyłapuje punktów załamań na gruncie, jak również nie ma możliwości dojechania samochodem w każde miejsce. Takie pomiary jako poglądowe może wykonać rolnik na własne potrzeby, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji. Samo oddalenie się w różnych miejscach od rzeczywistej granicy działki rolnej, przez to że samochód omija np. podmokły teren, jakiś krzak czy konary drzew, ma ogromy wpływ na powierzchnię ustaloną. Przykładowo, w wyniku takich pomiarów na polu o powierzchni 100 ha, oddalając się od granicy rzeczywistej średnio o 4 metry, można zaniżyć powierzchnię działki o 1,6 ha.
Wskazując na zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., strona zarzuciła, że pomimo upływu roku od dnia kontroli organ nie był w stanie wydać decyzji w zakresie płatności bezpośrednich, zaś sprawa płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. nadal jest w toku. Decyzja organu I instancji została wydana po upływie 8 miesięcy od daty kontroli, a II instancji – po upływie 4 miesięcy po wniesieniu odwołania, choć w toku postępowania nie prowadzono postępowania wyjaśniającego. Podobna sytuacja powtórzyła się w odniesieniu do 2014 r., gdzie organ pomija dowody i wnioski strony, utrzymując, że jedynie kontrola organu jest wiarygodna i nic nie może jej zakwestionować, nawet osoba biegłego w tej dziedzinie. W toku kontroli dotyczącej 2014 r. zarzucono beneficjentowi, że uprawa jest prowadzona niezgodnie ze stanem fitosanitarnym, i nałożono kody dyskwalifikujące uprawnienie do płatności w 100%, podczas gdy z opinii biegłego wykonanej w tym samym roku wynika, że uprawa jest prawidłowa.
Do pisma strona dołączyła kopie dokumentów, m.in. oświadczenia geodety z dnia 24 listopada 2014 r., map pomiarowych z 2010 r. i 2014 r. i protokołu kontroli z 2014 r..
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej "P.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W świetle tych przepisów sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z kontrolą, Sąd nie jest uprawniony do badania wszystkich zagadnień i wątpliwości jakie mogą wyłonić w związku z ubieganiem się rolnika o dany rodzaj płatności. Przedmiot kontroli stanowić może bowiem tylko zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja, którą w oparciu o powołane w niej przepisy prawa przyznano D.P. jednolitą płatność obszarową na 2013 r.. Wbrew wnioskowi skargi, mając na uwadze powołane wyżej unormowania p.u.s.a. i p.p.s.a., nie jest kompetencją sądu administracyjnego rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w tym przypadku poprzez "zmianę zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej i przyznanie zawnioskowanych płatności w całości do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych - zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną wnioskiem złożonym na 2013 rok, bez pomniejszeń zastosowanych w decyzji z tytułu powierzchni działek" (str. 6 skargi). Te bowiem zadania odnoszą się do właściwości organów administracji publicznej, powołanych z mocy stosownych przepisów do rozpoznawania i załatwiania konkretnych spraw danej kategorii w postępowaniu administracyjnym i władnych w związku z tym do podejmowania decyzji orzekających o uprawnieniu bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że ostateczna decyzja organu nie narusza prawa.
Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem stanowiska Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którym została zawyżona o 1,17 ha deklarowana przez skarżącego rolnika powierzchnia do przyznania jednolitej płatności obszarowej za 2013 rok. W wyniku przeprowadzonej od 6 do 14 sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu jego gospodarstwa, (opisanej w raporcie kontroli zatwierdzonym 2 września 2013r.) organ stwierdził bowiem nieprawidłowości odnoszące się do działek rolnych oznaczonych płatności literami A i B. Polegały one m.in. na: braku możliwości identyfikacji granic działki (kod DR25), zadeklarowaniu granic uprawy poza granicami działki referencyjnej (kod DR50), jak również obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności (kod DR51) oraz powiększeniu zasięgu pola zagospodarowania (kod DR53). W oparciu o wyniki kontroli ustalono powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności za 2013 r. w wysokości 52,53 ha, tj. 1,17 ha mniejszą aniżeli zadeklarowana przez stronę we wniosku.
Nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami, strona podniosła w skardze szereg zarzutów, w tym odnośnie sposobu i metody kontroli oraz nieuwzględnienia przedstawionych przez nią dowodów.
Zdaniem Sądu, zarzuty strony dotyczące zarówno przeprowadzonego przez organ kontroli postępowania, jak i zastosowania w związku z poczynionymi ustaleniami przepisów prawa materialnego, są bezzasadne.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż stosownie do art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o płatnościach z dnia 26 stycznia 2007 roku, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W myśl ustępu 2 tego artykułu ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności,
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy).
Pierwsza z zasad określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 Kpa, druga - wyrażona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - stanowi jednak odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 Kpa. Organy zostały zobowiązane bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.
Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Wyraźnie ograniczona została w ustawie o płatnościach również zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a.. W jej art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Zdaniem Sądu, w związku z postępowaniem w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie naruszył ww. przepisów i zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, wskazał właściwe przepisy prawa materialnego i nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję zasadnie zmniejszającą skarżącemu o podaną na wstępie wartość, kwotę przyznanej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok.
Po dokonaniu analizy akt sprawy, nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonana przez organy ocena prawna okoliczności faktycznych związanych z ujawnieniem w ramach kontroli, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła w niniejszej sprawie ogółem 52,53 ha, przy zadeklarowanych przez rolnika 53,70 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła zatem 1,17 ha.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, cyt. dalej jako "ustawa o płatnościach"):
1. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W świetle przedstawionych wyżej zasad postępowania w sprawach o przyznanie płatności, wobec ujawnienia w związku z kontrolą niezgodności danych zawartych we wniosku rolnika, ze stanem rzeczywistym stwierdzonym w toku kontroli na miejscu i opisanym w raporcie z czynności kontrolnych, w interesie producenta rolnego było złożenie wyjaśnień oraz przedstawianie dowodów podważających te ustalenia. W myśl cyt. wyżej art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z akt wynika, że łączną powierzchnię 52,53 ha kwalifikujących się do wnioskowanej płatności organy ustaliły z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, stosownie do treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku). System ten ustanowiony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, jako komponent Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), służy m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami.
Dokonana przez organy w niniejszym postępowaniu identyfikacja działek rolnych na podstawie wspomnianego systemu informacji geograficznej, jak też ustalenia kontroli na miejscu oparte na pomiarze powierzchni działek tzw. metodą punktową (czyli na podstawie oznaczenia granic danej działki punktami załamania i innymi charakterystycznymi na tych granicach), nie budzą zdaniem Sądu, zastrzeżeń. Organy sposób przekonywujący wykazały, iż granice deklarowanych przez skarżącego użytków rolnych na dzień kontroli mają inny przebieg niż stwierdzony przez organ, zarówno z uwagi na występujące nasadzenia drzew i większe obszary nie kwalifikujące się do dopłat, jak i stwierdzenie, że powierzchnie działek rolnych zmierzone podczas kontroli na miejscu, znajdują się na niedeklarowanych działkach ewidencyjnych. Przy czym wbrew zarzutom skargi, z uwagi na taką właśnie metodę pomiaru (w przeciwieństwie do pomiaru tzw. metodą ciągłą), dopuszczalnym było poruszanie się w jego czasie, samochodem. Skutkiem prawidłowych ustaleń organu odnośnie deklarowanych powierzchni we wniosku o przyznanie płatności, było zaś stwierdzenie ich zawyżenia o 1,17ha.
Zarzuty skargi odnośnie wadliwego sposobu pomiaru gruntów przy użyciu samochodu, czy przerzucenia na rolnika "ciężaru dowodu, że podał właściwe powierzchnie we wniosku", pozostają tym samym bez wpływu na ocenę okoliczności sprawy. Niezasadnym jest też zarzut dotyczący niewskazania w związku z przeprowadzoną kontrolą, danych odnośnie wykorzystanego urządzenia pomiarowego, skoro na stronie 4 w pkt XII, 4 raportu z czynności kontrolnych wyraźnie podano nazwę i model użytego przez kontrolujących odbiornika: "[...]".
W związku ze złożonym wnioskiem, producent rolny zobowiązany był, stosownie do zawartego tam pouczenia, do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej. Obowiązku tego, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie dopełnił. Również pomimo przesłania pismem z dnia 23 września raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach od 6 do 14 sierpnia 2014r., nie zgłosił uwag i zastrzeżeń, kwestionując ustalenia kontroli dopiero w złożonym odwołaniu z dnia 29 kwietnia 2014r. od decyzji organu I instancji.
Słuszną jest zdaniem Sądu, argumentacja Dyrektora OR ARiMR, iż nie mogą mieć znaczenia dla oceny poczynionych przez organy ustaleń, dołączone do odwołania mapy z wynikami pomiarów spornych działek rolnych, dokonanych przez uprawnionego geodetę A.H. dopiero na przełomie marca - kwietnia 2014 r., a więc po ponad siedmiu miesiącach od kontroli na miejscu w gospodarstwie J.P. i po wykonaniu przez rolnika nasadzeń jabłoni oraz przywróceniu do użytkowania terenów, które nie kwalifikowały się do płatności. Stan zgłoszonych przez producenta rolnego do płatności działek rolnych uległ więc w tym czasie zmianom. Organy administracyjne muszą natomiast rozstrzygać sprawę zainicjowaną wnioskiem producenta rolnego o przyznanie płatności rolnych według stanu na dany rok. Rozstrzygające dla sprawy są bowiem ustalenia faktyczne dotyczące roku, za który wnioskowano o płatność.
W związku z zarzutami skargi strona skarżąca nie wykazała, jakie konkretnie przyczyny związane z wystąpieniem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stanowić mogły podstawę zastosowania w sprawie regulacji art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i zachowania przez rolnika prawa do pomocy w odniesieniu do całego zadeklarowanego obszaru.
Prawidłową była natomiast ocena organu odnośnie braku podstaw do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, o których mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.. Z materiałów sprawy nie wynika bowiem, aby w związku z ujawnieniem przez organy nieprawidłowości w zakresie deklarowania powierzchni nieuprawianych gruntów, strona wykazała w toku postępowania administracyjnego, iż nie jest winna tych uchybień, a więc, że doszło do nich z przyczyn od niej niezależnych. Z kolei do kwestii tej w sposób dokładny i przekonywujący odniósł się Dyrektor OR ARiMR, trafnie zwracając uwagę w uzasadnieniu decyzji, na co najmniej niedbalstwo skarżącego w ramach podjętego działania, i to, że każda osoba zamierzająca ubiegać się o przyznanie płatności powinna we własnym interesie, przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności, dokładnie zapoznać się z zasadami ich przyznawania.
Bliżej nie wyjaśniono też w skardze, na czym polegać miało zarzucane w związku z przyznaniem rolnikowi pomniejszonej jednolitej płatności obszarowej na 2013 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, naruszenie przez organ poprzez pominięcie, art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia. (Dz.Urz. UEL 2008, 46 str.), w myśl którego drobne uchybienia zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności. Sąd, wobec przedstawionych wyżej wywodów odnośnie ujawnionych przez organ w związku z kontrolą nieprawidłowości, nie stwierdził podstaw do uznania, iż miały one cechę drobnych uchybień.
Wbrew zarzutom skargi, ocenę prawną poczynionych w sprawie ustaleń organy oparły na prawidłowo powołanych przepisach prawa materialnego krajowego i unijnego, przy czym słusznie zwrócono uwagę w związku z odpowiedzią na skargę, iż nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej przyznanej rolnikowi jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywoływane przez profesjonalną pełnomocnik skarżącego przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), art. 20 ust. 2 pkt. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czy § 9 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W świetle treści powołanego wcześniej art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku oraz opisanej wyżej zmiany zasad i reguł w postępowaniu o przyznanie płatności w odniesieniu do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzącej do ograniczenia zadań organu w zakresie obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego, czy zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, na uwzględnienie nie mogły zasługiwać również zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych w skardze, lecz nie stosowanych przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 78 Kpa.
Jak już wskazano z akt nie wynika, aby w związku z przesłaniem raportu z czynności kontrolnych skarżący podjął niezwłoczne działania w celu zweryfikowania opisanych tam ustaleń. Nie występował również z żądaniem zapewnienia mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, czy umożliwienia przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Ustalenia w zakresie faktycznej powierzchni spornych działek uprawniającej do przyznania płatności, znajdują natomiast potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym z czynności kontrolnych, który nie zawiera sprzeczności. Zbędne było więc powoływanie w sprawie biegłego w celu uzyskania wiadomości specjalnych i wydania opinii. Tym bardziej, że jak już wskazano, stan zgłoszonych przez producenta rolnego do płatności działek rolnych uległ zmianie po wykonaniu nasadzeń jabłoni oraz przywróceniu do użytkowania terenów, które nie kwalifikowały się do płatności. Rozstrzygające dla sprawy są zaś ustalenia faktyczne dotyczące roku, za który wnioskowano o płatność.
Strona skarżąca nie wykazała ponadto, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć wskazane przez nią naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., poprzez przekroczenie przez organ terminów i nie podanie w piśmie informującym o przekroczeniu terminu, powodu opóźnienia. Nie podała również, z jakich przyczyn i w oparciu o jaką podstawę prawną, powinno to skutkować, co podnosi w skardze, wydaniem decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Stosownie do treści art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych (...) do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie tylko pod tym względem, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie, 1996, s. 126).
W niniejszej sprawie termin wydania decyzji przez organ I instancji upływał w z dniem 1 marca 2014r., zaś wydano ją "[...]", przy czym z adnotacji na dołączonych do akt pismach tego organu z 27 lutego i 31 marca 2014r., informujących o przekroczeniu terminu wynika, że w tych samych dniach wysłano je stronie. Z kolei organ odwoławczy powiadomił rolnika o przedłużeniu terminu wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy do rozpatrzenia odwołania. Z akt wynika bowiem, że odwołanie Kierownik BP ARiMR wysłał organowi II instancji 9 maja 2014r., pismo informujące o przedłużeniu terminu nadano 9 lipca (data stempla placówki nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji). Zaskarżoną decyzję Dyrektor OR ARiMR wydał natomiast "[...]". W świetle powołanych okoliczności, a w szczególności braku bezpośredniego dowodu doręczenia stronie pism Kierownika BP ARiMR informujących o przekroczeniu terminu, zwrócenie przez stronę skarżącą uwagi na przekroczenie terminów, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., było uzasadnione. Niemniej jednak, jak już wskazano, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik podlegającego kontroli Sądu, rozstrzygnięcia organu, co skutkuje tym, iż nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 P.p.s.a..
Wobec bezzasadności jej pozostałych zarzutów, na uwzględnienie nie mógł ponadto zasługiwać wniosek zawarty w piśmie skarżącego z dnia 21 listopada 2014r., odnośnie zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku w sprawie.
Zdaniem Sądu, w rozpoznanej sprawie, organy obu instancji wyczerpująco rozważyły cały zebrany materiał i wyprowadziły z niego logiczne wnioski. Ocena zgromadzonych dowodów nie nosi zaś znamion dowolności co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a..
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że kwestionowanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, było bezzasadne. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tej decyzji, zawierającej niezbędne elementy prawidłowego aktu, z obrotu prawnego.
Dlatego też, Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.