I SA/OL 74/23

I SA/Ol 74/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska /sprawozdawca/
Jolanta Strumiłło
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 236/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-06
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 2 pkt 14, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184, art. 184 ust. 1, art. 206 ust. 2 pkt 1, art. 207, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 694
art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36.
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2022 r., nr 10/p/2022 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej jako: "strona", "skarżąca, "spółka", "beneficjent") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 22 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.
Z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Spółka zawarła 26 października 2018 r. z Warmińsko-Mazurską Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie, pełniącą funkcję Instytucji Pośredniczącej w realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IP"), umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Całkowita wartość projektu wynosiła [...] zł, w tym dofinansowanie ze środków UE - [...] zł, co stanowiło 80,90% kwoty wydatków kwalifikowalnych. Zgodnie z aneksem do umowy z 22 kwietnia 2020 r. spółka zobowiązana była zakończyć projekt do 30 września 2020 r., czego nie uczyniła. Działając na podstawie § 7 ust. 6 i ust. 13 oraz § 23 ust. 1 pkt 3 i 5 umowy o dofinansowanie, IP pismem z 30 czerwca 2021 r. wypowiedziała umowę o dofinansowanie z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia. Oświadczenie o wypowiedzeniu umowy zostało doręczone stronie 13 lipca 2021 r. Pismem z 26 lipca 2021 r. beneficjent zwrócił się z prośbą o przywrócenie umowy o dofinansowanie, wskazując na trudności w realizacji umowy na skutek wystąpienia pandemii COVID-19 oraz ograniczeń w działalności gospodarczej klubów rozrywkowych, dyskotek i pubów. W piśmie z 6 sierpnia 2021 r. IP podtrzymała oświadczenie o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie, a następnie pismem z 13 sierpnia 2021 r. wezwała spółkę do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. Pismem z 19 października 2021 r. spółka ponownie zwróciła się z prośbą o przywrócenie umowy o dofinansowanie, ewentualnie o zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 694, dalej: "specustawa funduszowa"). Pismem z 29 kwietnia 2022 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020, dalej: "IZ", "organ", zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.
W wyniku tego postępowania IZ wydała decyzję z 9 sierpnia 2022 r. określającą kwotę środków przypadającą do zwrotu w wysokości w kwocie 69.582,09 zł wraz z należnymi odsetkami. W ocenie organu, spółka dopuściła się nieprawidłowości polegającej na naruszeniu § 7 ust. 6 i ust. 13 umowy o dofinansowanie poprzez niezłożenie wniosku o płatność końcową oraz zaprzestanie realizacji projektu, co skutkowało rozwiązaniem umowy o dofinansowanie na podstawie § 23 ust. 1 pkt 3 i 5 umowy. Powyższe zaniechanie doprowadziło również do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "u.f.p.".
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na nadzwyczajną sytuację związaną z pandemią COVID-19, która wpłynęła na realizację projektu (liczne zachorowania, obostrzenia pandemiczne, zamknięcie klubów, pubów, dyskotek, brak informacji ze strony IP o możliwości zastosowania mechanizmów przewidzianych specustawą funduszową). Wskazała m.in., że kontynuowanie promocji aplikacji S. mogło narazić na odpowiedzialność karną i spowodować wzrost zachorowalności.
Utrzymując w mocy decyzję w przedmiocie określenia do zwrotu środków na realizację projektu, IZ w uzasadnieniu decyzji z 22 listopada 2022 r. wskazała, że projekt dotyczył wdrożenia usługi mediów społecznościowych umożliwiającej informowanie na żywo co się dzieje w klubach, pubach, dyskotekach oraz uczestniczenie w życiu społeczności tych lokali. Dotyczył aplikacji, która za pomocą krótkich filmików i zdjęć udostępnionych na platformie S. przez deweloperów (kluby, puby, dyskoteki, itp.) oraz przez uczestników imprez klubowych, miała zapewnić podgląd na to, co aktualnie dzieje w danym miejscu i zachęcić do przyjścia. Strona była zobowiązana zakończyć projekt do 30 września 2020 r.
W ocenie IZ, wystąpienie pandemii COVID-19 była niewątpliwie sytuacją nadzwyczajną, niezależną od strony, jednak nie mogło to stanowić uzasadnienia dla zaprzestania realizacji obowiązków beneficjenta. Wskazano, że do momentu wypowiedzenia umowy o dofinansowanie strona nie zgłaszała problemów w realizacji projektu i nie podejmowała prób wprowadzenia zmian w umowie o dofinansowanie np. poprzez wydłużenie terminu realizacji projektu. Nie skorzystała też z przyjętych przez ustawodawcę szczególnych rozwiązań związanych z realizacją i rozliczaniem programów operacyjnych w trakcie pandemii COVID-19. Jednym z mechanizmów łagodzących skutki pandemii było przewidziane w art. 13 ust. 1 specustawy funduszowej wydłużenie z mocy prawa terminu zakończenia realizacji projektów o 90 dni, jednakże nie dłużej niż do 31 grudnia 2023 r. Uwzględniając te uregulowania, IZ stwierdziła, że beneficjent miał czas na złożenie wniosku o płatność końcową do 28 stycznia 2021 r. (termin finansowego zakończenia realizacji projektu 30 września 2020 r. został wydłużony o 90 dni, tj. do 29 grudnia 2020 r. + 30 dni na złożenie wniosku o płatność końcową). Wskazano również, że na podstawie art. 13 ust. 2 specustawy strona miała możliwość wystąpienia do IP z wnioskiem o wydłużenie terminu realizacji projektu, gdy realizacja projektu była utrudniona bądź niemożliwa z uwagi na wprowadzone restrykcje (m.in. zamknięcie klubów, pubów itp.), lecz z tej możliwości nie skorzystała. Pomimo upływu terminu zakończenia realizacji projektu, nie złożyła wniosku o płatność końcową, nie poinformowała IP o problemach w realizacji projektu i nie złożyła wniosku o wydłużenie terminu realizacji projektu.
IZ podniosła, że strona miała też możliwość wystąpienia do IP na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy funduszowej o zmianę umowy o dofinansowanie np. poprzez wydłużenie terminu zakończenia realizacji projektu, z czego również nie skorzystała. Ponadto wskazano na mechanizm łagodzący skutki pandemii z art. 5 specustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej. Zdaniem IZ, za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 nie można było uznać niezłożenia wniosku o płatność końcową.
Odnosząc się do powołanej przez stronę okoliczności ciężkiego zachorowania na COVID-19 we wrześniu i październiku 2020 r., która miała spowodować niedopełnienie formalności związanej z aneksowaniem umowy o dofinansowanie, IZ podniosła, że nie została ona uprawdopodobniona. W odpowiedzi na wezwanie do przedstawienia listy osób uczestniczących w projekcie, które zachorowały na COVID-19 oraz wykazania wpływu zachorowań na przebieg realizacji projektu, spółka w piśmie z 21 października 2022 r. wskazała jedynie, że osobami chorymi na COVID-19 byli członkowie zarządu B. S. i T. W. Nie określiła terminu izolacji tych osób i nie wykazała ich wpływu na przebieg realizacji projektu i niedopełnienie obowiązków z umowy. Organ ocenił też, że zachorowania we wrześniu i październiku 2020 r., tj. ok. 3-4 miesiące przed upływem terminu do złożenia wniosku o płatność końcową, nie miały związku z przyczynami nieprawidłowości, wobec czego nie mógł znaleźć zastosowana art. 5 specustawy.
W kwestii zaś możliwości zastosowania art. 6 ust. 1 specustawy funduszowej IZ stwierdziła, że beneficjent nie dołożył należytej staranności przy wykonaniu umowy, a ponadto nie wystąpiły czynniki obiektywne, niezależne od beneficjenta, związane ze skutkami COVID-19, które uniemożliwiły osiągnięcie celu projektu. Zdaniem organu, wystąpiły czynniki, które jedynie utrudniły, a nie uniemożliwiły, osiągnięcie celu projektu. Strona nie dołożyła należytej staranności i nie zareagowała, aby zminimalizować negatywny wpływ działania COVID-19 na wypełnienie zobowiązań umownych. Nie skorzystała z możliwości podjęcia działań zaradczych na podstawie art. 12 i art. 13 specustawy. Zatem to jej bezczynność doprowadziła do nieprawidłowości. Strona nie twierdziła też, by niezrealizowanie projektu wynikało z faktu, że wykonawca nie wywiązał się z umowy i nie dostarczył przedmiotu zamówienia. Wręcz przeciwnie, z protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 lutego 2019 r. wynikało, że aplikacja S. została stronie dostarczona. Nie było zatem podstaw do inicjowania procedury odzyskiwania środków z tytułu niedostarczonych towarów lub nienależycie wykonanej usługi wobec wykonawcy zamówienia, co potwierdzało brak zaistnienia przesłanki z art. 6 specustawy.
Ponadto wskazano, że stosownie do § 25 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany niezwłocznie poinformować IP o fakcie wystąpienia działania siły wyższej, udowodnić te okoliczności oraz wskazać zakres i wpływ, jaki zdarzenie miało na przebieg projektu, wskutek czego mogło dojść do zawieszenia obowiązków stron umowy. W stanie sprawy spółka nie zawiadomiła IP o wystąpieniu działania mającego cechy siły wyższej, nie przedłożyła dowodów i nie wykazała wpływu tego zdarzenia na przebieg realizacji projektu.
W ocenie IZ, spółka dopuściła się naruszenia § 7 ust. 6 i ust. 13 umowy o dofinansowanie poprzez niezłożenie wniosku o płatność końcową i zaprzestanie realizacji projektu, co doprowadziło do rozwiązania umowy na podstawie § 23 ust. 1 pkt 3 i 5 umowy i wypełniło dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Naruszenia te stanowiły nieprawidłowość, która spowodowała szkodę realną w budżecie UE.
W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o umorzenie zobowiązania do zwrotu środków w kwocie 69.582,09 zł wraz z należnymi odsetkami. Podniosła, że jest ofiarą stanu pandemii, którego nie można było przewidzieć na etapie przygotowania i realizacji projektu. Problemy w realizacji umowy wynikały z wprowadzonych w związku z pandemią ograniczeń w działalności gospodarczej głównych odbiorców projektu - klubów rozrywkowych, dyskotek, pubów. Aplikacja S. miała przede wszystkim zachęcać ludzi do czynnego udziału w imprezach rozrywkowych. Obostrzenia pandemiczne zakazywały imprez, a kontynuowanie rozwoju i promocja aplikacji w czasie lockdownu mogła narazić na odpowiedzialność kamą i spowodować zwiększenie zachorowalności. Wskazano, że w okresie od 26 października 2018 r. do wprowadzenia stanu pandemii zrealizowana została znaczna część założonych działań. Zakupiono aplikację S. cz. I, która jest dostępna do pobrania na [...] i [...] i posiada część funkcjonalności. Po zrealizowaniu pierwszego etapu w lutym 2019 r. rozpoczęto wstępne testowanie aplikacji przez spółkę i wybraną małą grupę odbiorców. W trakcie tych prac pojawiły się błędy i niedopracowania wymagające dalszego udoskonalania, dlatego aplikacja nie mogła trafić do testowania przez bezpośrednich odbiorców na skalę zaplanowaną w projekcie. Poprawianie usterek trwało do jesieni 2019 r. i można było rozpocząć testowanie, którego wyniki miały być wykorzystane w II etapie prac nad funkcjonalnościami aplikacji. Jednak na przeszkodzie stanęła pandemia COVID-19 i ograniczenia związane z zakazem organizowania wydarzeń kulturalnych, które trwały do sezonu letniego 2021 r. Spółka podjęła działania na mniejszą skalę, na ile to było możliwe. Nawiązała kontakt z ok. 50 klubami. Z częścią klubów nawiązano współpracę, tzn. kluby miały założone konta, dodawały kupony promocyjne dla użytkowników aplikacji, udostępniały imprezy w aplikacji. W jednym z klubów przeprowadzono w październiku i listopadzie 2019 r. serię imprez promujących aplikację. W czerwcu 2019 r. spółka wzięła udział w Targach K. Prowadzono też rozmowy z wykonawcą aplikacji na temat przystąpienia do kolejnych prac nad udoskonalaniem funkcjonalności aplikacji (II etap), jednak do jego przeprowadzenia konieczne było testowanie aplikacji na skalę większą niż było to możliwe z powodu ograniczeń covidowych, co było od strony niezależne. Spółka starała się zrealizować jak największy zakres ze środków własnych, tj. zakupiła kampanię reklamową w radiu [...] i reklamę w [...], wyprodukowała film promujący na [...], wydrukowała naklejki i ulotki reklamujące aplikację. Jednak skuteczne działanie aplikacji było zależne przede wszystkim od jej dopracowania w oparciu o oczekiwania zebrane od użytkowników na etapie testowania. Tego zaś skarżąca nie mogła zrealizować ze względu na ograniczenia pandemiczne.
Strona zakwestionowała twierdzenie IZ, że nie podjęła działań przed rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Wskazała, że obserwowała sytuację w kraju i na świecie oraz poszukiwała rozwiązań. Kontaktowała się z pracownikami IP, jednak nikt nie informował jej o możliwości skorzystania z tzw. specustawy funduszowej. Wielokrotnie składała wnioski do IP o przywrócenie umowy o dofinansowanie, gdyż zmniejszone obostrzenia dały szanse na kontynuowanie projektu. Nie otrzymała drugiej szansy, choć nadal jest gotowa kontynuować projekt.
W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 4 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy: dokumentów na płycie CD, m.in. zrzutów z aplikacji, zdjęć z imprez promujących aplikację (9 szt.) oraz przykładowych zgód na przetwarzanie i udostępnianie danych dla skarżącego (7 szt.) na okoliczność realizacji celów umownych przez skarżącą, powstania aplikacji, której dotyczyło dofinansowanie, a także posiadania klientów współpracujących ze skarżącą dla potrzeb stworzonej w ramach umowy aplikacji. Podniesiono, że spółka zrealizowała umowę o dofinansowanie, gdyż aplikacja powstała, działa i była używana. Skarżąca nawiązała współpracę z podmiotami, które przekazywały na bieżąco swoją ofertę dla potencjalnych klientów przy pomocy aplikacji. Umowa została zrealizowana i nieprawdziwe jest twierdzenie, że strona zaprzestała realizacji projektu. Fakt realizacji projektu potwierdzają przedłożone dokumenty. Czas realizacji umowy i jej rozliczenia przypadł na czas pandemii. Tylko z tej przyczyny doszło do zaniechań, które stały się przyczyną wypowiedzenia umowy o dofinansowanie. Skarżąca wielokrotnie zwracała się z prośbą o dalsze kontynuowanie umowy. Nie korzystała z profesjonalnego wsparcia przy realizacji projektu, a z uwagi na zapewnienia IP, że względu na pandemię terminy z umowy o dofinansowanie są zawieszone, nie złożyła wniosku o płatność końcową. Nie można jej zarzucać bezczynności. Złożyła wniosek o wydłużenie realizacji projektu i złożyłaby ponownie taki wniosek lub rozliczyłaby się na czas, gdyby nie została wprowadzona w błąd przez pracowników IP.
Pismem z 6 grudnia 2023 r. IZ odniosła się do wniosku dowodowego strony skarżącej. Wskazała, że aktualna argumentacja nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżąca spółka nie zrealizowała projektu w terminie i nie złożyła wniosku o płatność końcową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie była zasadna, bowiem organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej spółki wniosków dowodowych. W świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziły tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika strony skarżącej, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Nadto żądanie przeprowadzenia dowodów z zrzutów aplikacji, czy też dokumentacji fotograficznej, nie mieści się w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż zgłoszony w postępowaniu przed sądem administracyjnym wniosek dowodowy ma charakter wyłącznie uzupełniający i może dotyczyć jedynie dokumentu.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 184 i art. 207 u.f.p.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Z powołanych przepisów wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Z powyższego wynika zatem, że poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę o dofinansowanie (np. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15 oraz z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15; opubl.: CBOSA, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej).
Należy też zauważyć, że obowiązek zwrotu środków w oparciu o wyżej powołane przepisy ma charakter obiektywny i nie opiera się na zasadzie zawinienia. Szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. Umowa o dofinansowanie jest bowiem umową rezultatu, a nie starannego działania. Beneficjent, podpisując umowę o dofinansowanie projektu, otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. Co do zasady nie mają znaczenia przyczyny, które stały się powodem trudności w realizacji projektu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za niezasadny wydatek z budżetu UE, tj. wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu funduszu.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej jako "u.z.r.p.") stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Przepis art. 2 pkt 14 u.z.r.p. definiuje nieprawidłowość indywidualną jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE L z 2013 r. nr 347 s. 320 ze zm.), według którego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W ocenie Sądu, w stanie niniejszej sprawy Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego zasadnie stwierdził, że w toku realizacji projektu pod pn. "[...]" doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co uzasadniało zwrot przez skarżącą spółkę całości wypłaconego dofinansowania w określonej w decyzji kwocie 69.582,09 zł.
Stan faktyczny sprawy przyjęty przez IZ przedstawiony w części historycznej uzasadnienia Sąd uznał za ustalony prawidłowo i przyjął go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ze stanu faktycznego sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że projekt nie został zrealizowany w wynikającym z umowy o dofinansowanie terminie (30 września 2020 r.) i że strona nie złożyła wniosku o płatność końcową. Projekt nie został również zrealizowany w terminie wynikającym z obowiązującego w umówionej dacie realizacji projektu przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 specustawy funduszowej, przewidującego wydłużenie z mocy prawa terminu zakończenia realizacji projektów o 90 dni. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie, zakończenie projektu oznacza, że projekt został fizycznie ukończony lub w pełni zrealizowany, w odniesieniu do którego beneficjent dokonał wszystkich płatności oraz uzyskał odpowiedni wkład publiczny. Zdaniem Sądu, ustalenie przez IZ, że w stanie sprawy projekt nie został zakończony było prawidłowe, gdyż nie został wprowadzony na rynek gotowy system aplikacji, po testowaniu i wprowadzeniu ulepszeń, zgodnie z oczekiwaniami klientów (s. 12 biznesplanu stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie, pkt 4), a zatem nie można było mówić o zakończeniu projektu i o osiągnięciu wymienionego na s. 7 wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu projektu w zakresie liczby wprowadzonych innowacji. Z powyższego wynika, że wskazany we wniosku oraz w umowie o dofinansowanie cel projektu nie został osiągnięty.
Strona w skardze nie kwestionowała ustaleń organu dotyczących niezrealizowania projektu we wskazanej w umowie o dofinansowanie dacie, natomiast zarzuty w tym zakresie podniósł dopiero w piśmie procesowym z 4 grudnia 2023 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony skarżącej. Wbrew jednak twierdzeniom pełnomocnika skarżącej spółki, dla uznania realizacji projektu nie było wystarczające samo stworzenie systemu (oprogramowania) S., tj. aplikacji, panelu zarządzania aplikacją, serwisu umożliwiającego wykorzystanie części funkcjonalności dostępnych w aplikacji mobilnej, co było przedmiotem pierwszej części realizacji projektu (s. 11 biznesplanu). Z opisu przedmiotu zamówienia w biznesplanie wynika bowiem, że dalszy etap realizacji projektu zakładał akwizycję na obszarze kraju w celu pozyskania deweloperów do prowadzenia kampanii testowej i promocyjno-reklamowej, a także przeprowadzenie po 6 m-cach testowego użytkowania aplikacji przez deweloperów i użytkowników badania satysfakcji klienta, co miało zająć kolejne 2 m-ce. Dopiero po ulepszeniach aplikacja miała trafić na rynek. Wskazane testy, promocja i badanie satysfakcji klienta miały konkretny cel w postaci wprowadzenia na rynek gotowego systemu. Jak zaś wynika z wyjaśnień składanych w niniejszej sprawie przez członków zarządu spółki zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i z argumentacji skargi, do etapu testowania aplikacji na większą skalę nie doszło z powodu ograniczeń covidowych. Podnoszony zatem przez pełnomocnika na aktualnym etapie postępowania argument, że projekt został zrealizowany, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi wyjaśnieniami strony. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że etap testowania, promocji i badania satysfakcji klienta miał doprowadzić do ściśle określonego we wniosku i umowie o dofinansowanie efektu w postaci w pełni funkcjonalnego systemu S., do którego jednak powstania w stanie sprawy nie doszło.
W konsekwencji chybione były zarzuty formułowane przez pełnomocnika skarżącej w kwestii realizacji projektu. Nie zachodziły też podstawy do uznania, że w sprawie nie wyjaśniono istotnych wątpliwości, które miałyby uzasadniać przeprowadzenie w postępowaniu sądowym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów zgłoszonych na okoliczność realizacji celów umownych przez skarżącą, powstania aplikacji, której dotyczyło dofinansowanie, a także posiadania klientów współpracujących ze skarżącą dla potrzeb stworzonej w ramach umowy aplikacji, w związku z czym wniosek dowodowy strony nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że skarżąca w umowie o dofinansowanie (§ 2 ust. 2 umowy) jednoznacznie zobowiązała się do realizacji projektu obejmującego wprowadzenie na rynek gotowego systemu po testowaniu i wprowadzeniu ulepszeń, jako wskaźnika realizacji celu projektu. Wskazać należy, że wśród obligatoryjnych elementów umowy o dofinansowanie przepis art. 206 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wymienia opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji.
W powyższych okolicznościach nie można uznać, by projekt został zrealizowany i zostały osiągnięte jego cele, a tym samym jako wydatkowaną z naruszeniem procedur należy uznać całość przekazanej skarżącej spółce kwoty dofinansowania. Wszelkie bowiem poniesione w ramach projektu wydatki miały służyć osiągnięciu celu projektu, stanowiąc środek do jego osiągnięcia. W sytuacji, gdy projekt nie został zrealizowany, a więc nie został osiągnięty jego cel, wypłacone dotychczas beneficjentowi środki nie przyczyniły się osiągnięcia założonego w umowie o dofinansowanie celu projektu i podlegają zwrotowi w 100% jako wydatki dokonane z naruszeniem procedur. Dla uznania kwalifikowalności określonego wydatku cel projektu musi być zrealizowany. Zasadnie zatem wskazano w zaskarżonej decyzji na naruszenie przez skarżącą procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., obejmujących także procedury określone umową o dofinansowanie. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nie realizując projektu we wskazanym w umowie terminie i nie składając wniosku o płatność końcową, skarżąca spółka naruszyła wynikający z § 7 ust. 6 i ust. 13 umowy o dofinansowanie umowy obowiązek złożenia wniosku o płatność końcową w terminie 30 dni od dnia zakończenia finansowego realizacji projektu. Ponadto, zdaniem Sądu, skarżąca naruszyła również powołany wyżej § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, co oznaczało, że nie został spełniony warunek udzielenia dofinansowania na skutek zaprzestania realizacji projektu. W tych okolicznościach wskazanie wydatków na realizację projektu do rozliczenia stanowiło realne działanie wywołujące szkodę w budżecie UE, co wypełniało przesłankę nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.
Natomiast w żadnym razie nie podważyła zasadności zaskarżonej decyzji argumentacja skarżącej spółki akcentująca szczególne okoliczności, w jakich przyszło jej realizowanie kolejnego etapu projektu dotyczącego testowania aplikacji z udziałem deweloperów i uczestników imprez klubowych w okresie obostrzeń związanych ze stanem epidemii COVID-19. Po pierwsze wskazania wymaga, że zgodnie z umową o dofinansowanie w jej pierwotnym brzmieniu okres realizacji projektu ustalono na czas od 14 marca 2018 r. do 31 marca 2020 r. W biznesplanie wskazano etapy realizacji projektu. Przewidziano m.in., że okres testowania aplikacji będzie trwał 6 m-cy, po czym gotowy system zostanie wprowadzony na rynek w 15-tym m-cu od rozpoczęcia realizacji projektu. W świetle zapisów umowy w dniu 31 marca 2020 r. powinno nastąpić zakończenie finansowe realizacji projektu. Z powyższego wynikało, że gotowy produkt powinien być wprowadzony na rynek w terminie do 31 marca 2020 r., a zatem testowanie aplikacji powinno mieć miejsce na długo przed ogłoszeniem stanu epidemii. Stąd wskazywane przez stronę trudności w zakresie realizacji etapu projektu związanego z testowaniem aplikacji nie mogły mieć związku tylko i wyłącznie z ogłoszonym w dniu 20 marca 2020 r. stanem epidemii.
Niemniej z uwagi na to, że finansowe zakończenie realizacji projektu miało nastąpić 31 marca 2020 r., co miało miejsce już w okresie stanu epidemii, aneksem z 22 kwietnia 2020 r. dokonano zmiany m.in. zapisu umowy o dofinansowanie dotyczącego terminu zakończenia finansowego realizacji, ustalając go na dzień 30 września 2020 r. Dokonując oceny terminowości realizacji obowiązków nałożonych na beneficjenta, IZ uwzględniła, że zgodnie z obowiązującym do 22 grudnia 2020 r. art. 13 ust. 1 pkt 2 specustawy funduszowej, w celu ograniczenia negatywnego wpływu wystąpienia COVID-19 na realizację projektów, określone w umowach o dofinansowanie albo w decyzjach o dofinansowaniu terminy zakończenia realizacji projektów uległy wydłużeniu o 90 dni, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Tym samym IZ określiła, że skarżąca spółka była zobowiązana do złożenia wniosku o płatność końcową w terminie do 28 stycznia 2021 r., czego jednak nie uczyniła.
Ponadto IZ przeanalizowała sprawę w kontekście przyjętych przez ustawodawcę innych nadzwyczajnych rozwiązań łagodzących skutki pandemii COVID-19 wynikających z przepisów specustawy funduszowej, tj.: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 2 tej ustawy. Zasadnie wyeksponowała, że każde z tych rozwiązań wymagało inicjatywy beneficjenta, bez której niemożliwe było zarówno dokonanie zmiany umowy o dofinansowanie (art. 12 ust. 1 ustawy), jak i skorygowanie wydatków w przypadku nieprawidłowości indywidualnej wywołanej COVID-19 (art. 5 ust. 1 ustawy), czy też uznania wydatków za kwalifikowalne pomimo niemożliwości osiągnięcia celu, na jaki wydatek został poniesiony wskutek wystąpienia COVID-19 (art. 6 ust. 1 ustawy). Takiej zaś inicjatywy w niniejszej sprawie strona nie wykazała. Do czasu złożenia przez IP oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie, tj. do 30 czerwca 2021 r., strona nie wskazywała na trudności w realizacji projektu, pomimo znacznego upływu czasu od określonego aneksem terminu zakończenia realizacji projektu na dzień 30 września 2020 r. Taką okolicznością ekskulpującą stronę od skutków niedochowania terminu zakończenia projektu nie była też powołana w toku postępowania administracyjnego okoliczność ciężkiego zachorowania członków zarządu spółki na COVID-19 we wrześniu i październiku 2020 r. Po pierwsze, pomimo wezwania organu, na okoliczność tę nie przedłożono żadnych dowodów ani nawet nie złożono wyjaśnień dotyczących okresu izolacji członków zarządu spółki i wpływu zachorowania i izolacji na przebieg realizacji projektu i niedopełnienie obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Po drugie, zasadnie organ ocenił, że argument dotyczący zachorowań na COVID-19 we wrześniu i październiku 2020 r., czyli na ok. 3-4 miesiące przed upływem terminu do złożenia wniosku o płatność końcową, nie mógł mieć związku z przyczynami powstania nieprawidłowości, wobec czego okoliczność ta nie była istotna w świetle przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 specustawy funduszowej. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. Zatem przepis ten wymaga, by nieprawidłowość indywidualna była bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, co w niniejszej sprawie bezwzględnie nie miało miejsca.
W ocenie Sądu, nie mogła również zasługiwać na uwzględnienie akcentowana przez skarżącą nieświadomość prawna co do wejścia w życie przepisów specustawy normujących jej sytuację w okresie pandemii i wynikającej z nich możliwości uruchomienia szczególnych rozwiązań związanych z realizacją lub rozliczaniem programów operacyjnych. Po pierwsze wskazania wymaga, że zgodnie z § 5 ust. 2 zd. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zgodził się, by jego obowiązki wynikały z uregulowań systemu realizacji programu, w szczególności z umowy, przepisów unijnych i krajowych, wytycznych, instrukcji. Zatem spółka nie może powoływać się aktualnie na brak świadomości co do przepisów prawa powszechnie obowiązującego normujących zakres jej uprawnień i obowiązków. Przy czym nawet jeśli skarżąca spółka faktycznie nie była świadoma uprawnień i obowiązków wynikających ze specustawy funduszowej, co nie zwalnia jej z odpowiedzialności na podstawie przywołanego § 5 ust. 2 zd. 1 umowy o dofinansowanie, to należy wskazać, że również w umowie o dofinansowanie zawarto postanowienia dotyczące siły wyższej (§ 25 ust. 1-4), w oparciu o które mogła dążyć do takiego ukształtowania swej sytuacji prawnej, by w sytuacji zdarzenia wywołanego siłą wyższą nie wystąpiły konsekwencje w postaci nieprawidłowości związanej z brakiem zakończenia realizacji projektu w umówionym terminie oraz brakiem złożenia wniosku o płatność końcową. Zatem sama umowa o dofinansowanie przewidywała rozwiązania szczególne na skutek wystąpienia siły wyższej. Jednakże strona skarżąca i z tych rozwiązań nie skorzystała. Zasadnie organ wywodzi, że zachowując w tym przedmiocie całkowitą bierność i podejmując pierwsze działania dopiero po złożeniu przez IP oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie, spółka sama doprowadziła do powstania nieprawidłowości. Ponadto zaznaczenia wymaga, że na mocy postanowień § 16 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie to na skarżącej spoczywał obowiązek niezwłocznego i pisemnego informowania IP o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji oraz ryzyku nieosiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu, zastrzeżony sankcją z ust. 2, tj. wstrzymaniem przekazania dofinansowania, uznania wydatku za niekwalifikowalny lub rozwiązaniem umowy bez wypowiedzenia zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 3 umowy. W takim przypadku nie ma podstaw do przerzucania odpowiedzialności na inny podmiot, tj. na IP i jej pracowników. Odpowiedzialność beneficjenta za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania ma charakter obiektywny. Przepis art. 207 u.f.p. nie przewiduje w tym zakresie badania winy i jej rodzaju ani ewentualnego wpływu działania czy zaniechania osób trzecich, którym beneficjent powierzał wykonanie określonych czynności w ramach realizacji projektu (np. wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 143/17).
Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie zgromadzono kompletny materiał dowodowy. Dokonana przez organ ocena dowodów nie miała charakteru dowolnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a., odnosi się do zarzutów skarżącej spółki i realizuje w sposób właściwy określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.