I SA/Ol 73/25

I SA/Ol 73/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Anna Janowska
Jolanta Strumiłło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2261
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 39 § 1, art. 58 § 1, art. 103 § 1, 2 i 3.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1930
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa)
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Janowska, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2024 r., nr SKO.53.909.2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 7 417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie A., prowadzące Punkt Przedszkolny "Z." (dalej jako stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 27 listopada 2024 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2022 r.
Z akt sprawy nadesłanych wraz ze skargą przez SKO wynika, że Burmistrz [...] (dalej jako Burmistrz) decyzją z 2 sierpnia 2024 r. określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu miasta [...] o w kwocie [...] zł wraz z odsetkami (pkt 1 rozstrzygnięcia), wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami (pkt 2) oraz nakazał zwrot dotacji wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji (pkt 3).
Burmistrz wydał decyzję po uchyleniu jego poprzedniej decyzji z 14 grudnia 2023 r. decyzją Kolegium z 21 maja 2024 r., i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Obecnie SKO powołaną na wstępie decyzją z 27 listopada 2024 r.:
1) uchyliło decyzję Burmistrza z 2 sierpnia 2024 r. w części dotyczącej określenia do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu miasta [...] w kwocie [...] zł i w tej części umorzyło postępowanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako k.p.a.,
2) w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Decyzja Kolegium z 27 listopada 2024 r. nie została zaskarżona do tut. Sądu w części określenia do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (pkt 1 decyzji). Wobec tego uzyskała walor decyzji ostatecznej w tej części i nie ma potrzeby jej omawiać.
Natomiast w zakresie wydatków uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 2 decyzji) SKO uznało, że wynagrodzenie członków zarządu, którzy mają zawartą umowę zlecenia na prowadzenie usług edukacyjnych, może być rozliczane z dotacji, o ile praca ta dotyczy bezpośrednio działalności dydaktycznej lub opiekuńczej przedszkola, a nie zarządzania stowarzyszeniem. Podkreślono, że wynagrodzenia członków zarządu stowarzyszenia nie mogą być finansowane z dotacji, ponieważ dotacje są przeznaczone wyłącznie na koszty związane bezpośrednio z prowadzeniem działalności edukacyjnej przedszkola. Wynagrodzenie zarządu stowarzyszenia zazwyczaj nie jest uznawane za taki koszt.
W powiązaniu z powyższym Kolegium oceniło, że Burmistrz prawidłowo nie uwzględnił potwierdzenia umów z członkami zarządu przez I. M. z uwagi na to, że jest to m.in. potwierdzenie następcze, a wydatkowanie środków nastąpiło niezgodnie z przepisami. Pomimo zatwierdzenia umów z członkami zarządu przez I. M. uchwałą nr [...] komisji rewizyjnej stowarzyszenia z 30 lipca 2023 r. w sprawie potwierdzenia ważności zawartych umów oraz kopię umów zleceń zawartych na 2022 r. z informacją o ich potwierdzeniu w całości, nie można było zlekceważyć faktu, że umowy zostały sporządzone w trakcie kontroli, a ich potwierdzenie zostało dokonane po przeprowadzeniu kontroli i miało służyć uchronieniu podmiotu przed skutkami finansowymi niewłaściwie wydatkowanych kwot. W tym samym czasie w trakcie kontroli pojawiły się również dzienniki zajęć oraz korekty deklaracji ZUS. Dyrektor punktu przedszkolnego stwierdził, że zarząd ma wypłacane wynagrodzenie na podstawie uchwały nr [...] z 25 października 2021 r. członków stowarzyszenia o zwiększeniu liczby godzin i wynagrodzenia dla pracowników punktu przedszkolnego, która określa kwotę wynagrodzenia netto za pełnienie funkcji prezesa/członka zarządu. Wobec tego organ prawidłowo uznał, że praca nie była świadczona. Środki finansowe o charakterze publicznym powinny być wydatkowane zgodnie z przepisami. W konsekwencji rozliczenie stanowi dokument prawa publicznego, a dokonane później potwierdzenie czynności nie wpływa na sam fakt niewłaściwego wydatkowania środków w jego dacie. Tym samym nie można uznać, że potwierdzenie czynności wywołało skutek w sferze publicznoprawnej, co w konsekwencji prowadzi do konieczności zwrotu wydatkowanych niezgodnie z przepisami środków publicznych. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że przedłożono organowi kilka umów na te same okresy i kwoty z tą samą osobą. Umowy zostały podpisane przez nieupoważnionych członków zarządu, którzy w wielu przypadkach nie są stroną w poszczególnych umowach, a ich potwierdzenie nastąpiło dopiero po przeprowadzonej kontroli, tj. po ponad roku od ich zawarcia.
Kolegium powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99 i uznało umowy zawarte z członkami zarządu za bezwzględnie nieważne na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego, a tym samym nie mogły być konwalidowane.
SKO uznało ponadto zasadność zakwestionowania przez Burmistrza pozostałych wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, wymienionych na str. 4-5 decyzji Kolegium (karty nr 409verte-408 akt organu). Są to m.in. premia świąteczna dla pracowników oraz zapłacony od premii świątecznych nauczycieli ZUS pracodawcy, wynagrodzenie wypłacone pracownikom w 2023 r. zamiast w grudniu 2022 r., jak też inne wydatki, np.: na zakup kwiatów ciętych (faktury z 3 i 7 września 2022 r.), lampek choinkowych (faktura z 31 marca 2022 r.), na odsetki od nieterminowej zapłaty za usługi telekomunikacyjne, na reklamę, marketing, ogłoszenia emisji materiałów reklamowych.
Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do WSA w Olsztynie skargę na decyzję SKO z 27 listopada 2024 r. Zaskarżyła decyzję w części co do punktu 2, tj. utrzymania w mocy decyzji Burmistrza. Wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego:
a) art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w związku z art. 39 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie potwierdzenia umów zawartych z członkami zarządu przez komisję rewizyjną z tego powodu, że jest to potwierdzenie następcze, a wydatkowanie środków nastąpiło niezgodnie z przepisami, podczas gdy z uwagi na to, że umowy z członkami stowarzyszenia zostały zawarte przez osoby nieuprawnione, w czasie kontroli można było mówić o bezskuteczności zawieszonej tychże umów, natomiast wskutek uchwały podjętej 30 lipca 2023 r. przez komisję rewizyjną zostały one konwalidowane,
b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydatki z tytułu wynagrodzenia członków stowarzyszenia, w tym pełniących funkcję dyrektora, psychologa, terapeuty behawioralnego, nie są wydatkami podlegającymi rozliczeniu z dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a w konsekwencji uznanie, że podlegają zwrotowi jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2. przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, a dokonanie jej w sposób wybiórczy i wbrew zasadom odpowiadającym doświadczeniu życiowemu, przejawiające się przede wszystkim w gołosłownym twierdzeniu organu, że praca przez członków zarządu nie była świadczona, podczas gdy w sprawie nie ustalono chociażby jednego dowodu o tym świadczącego, a ponadto uznanie, że wynagrodzenie wypłacone członkom zarządu stowarzyszenia nie mogło być wypłacone z przyznanej dotacji, podczas gdy członkowie zarządu stowarzyszenia pełnili jednocześnie w przedszkolu funkcję dydaktyczną i administracyjną.
W treści skargi odniesiono się wyłącznie do nieuwzględnienie potwierdzenia umów zawartych z członkami zarządu. Podniesiono, że 30 kwietnia 2021 r. komisja rewizyjna stowarzyszenia podjęła uchwałę w sprawie udzielenia pełnomocnictwa I. M. do zawierania umów z członkami zarządu. Mimo tego, umowy zlecenia z członkami zarządu zostały zawarte przez osobę nieuprawnioną i w czasie kontroli można było mówić o bezskuteczności zawieszonej tych umów. Dopiero bez odpowiedniego potwierdzenia umowy mogłyby zostać uznane za nieważne. Korzystając ze sposobności wynikającej z treści art. 39 Kodeksu cywilnego, komisja rewizyjna stowarzyszenia 30 lipca 2023 r. podjęła uchwałę mającą na celu konwalidację zanegowanych przez organ kontrolny umów. Skoro w ramach kontroli przeprowadzonej przez organ zakwestionowano ważność umów, na podstawie których wypłacone zostały wynagrodzenia dla członków zarządu stowarzyszenia, jako niezgodnych z art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, co spowodowało uznanie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, to uznanie to nie było prawidłowe jako nieuwzględniające skuteczność zawartych umów wobec ich potwierdzenia przez osobę uprawnioną do reprezentacji stowarzyszenia w zawarciu umowy z członkami jego zarządu, tj. I. M.. Powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2021 r., I GSK 1023/21 i poglądy doktryny: Rzetecka-Gil Agnieszka, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2022).
W odniesieniu do oceny organu o konwalidowaniu umów dopiero po przeprowadzonej kontroli podniesiono, że wystąpienie pokontrolne datowane jest dopiero na 1 września 2023 r., natomiast uchwałę komisja rewizyjna stowarzyszenia podjęła 30 lipca 2023 r., a więc jeszcze przed zakończeniem kontroli.
Ponadto organ I instancji pominął uchwałę zarządu stowarzyszenia z 26 października 2021 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] i zatrudnieniu członków zarządu na podstawie umowy zlecenia. Uchwała ta określiła zakres czynności, za które członkowie zarządu otrzymają wynagrodzenie, a mianowicie prowadzenie zajęć specjalistycznych i szkolenia kadry placówki oraz rodziców wychowanków. Organy obu instancji przy wydawaniu decyzji nie były zainteresowane ustaleniem, czy praca członków zarządu stowarzyszenia na rzecz punktu przedszkolnego była rzeczywiście świadczona.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Spór między stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy wynagrodzenie członków zarządu wynikające z zawartych umów zlecenia na prowadzenie usług edukacyjnych i dyrektora przedszkola, może być rozliczane z dotacji oświatowej udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji potwierdzenia umów dla ich ważności, dokonanego przez komisję rewizyjną stowarzyszenia i wyznaczonego do zawierania umów pełnomocnika – po okresie, na który dotacja została przyznana – w niniejszej sprawie po upływie roku rozliczeniowego 2022, i w trakcie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w 2022 r.
Skarżące stowarzyszenie postuluje ważność umów i zasadność wydatkowania tego wynagrodzenia z dotacji oświatowej, natomiast SKO uznało sporne wydatki za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej jako u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa) ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), dalej jako u.f.z.o., określa, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a.
Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm.), dalej jako u.p.s., w umowach między stowarzyszeniem a członkiem zarządu oraz w sporach z nim stowarzyszenie reprezentuje członek organu kontroli wewnętrznej wskazany w uchwale tego organu lub pełnomocnik powołany uchwałą walnego zebrania członków (zebrania delegatów).
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Burmistrz w decyzji z 2 sierpnia 2024 r. nie uznał ośmiu umów zlecenia członków zarządu: na prowadzenie zajęć terapeutycznych z podopiecznymi przedszkola – dodatkowe prace (pięć umów), na pełnienie funkcji dyrektora przedszkola i prowadzenia zajęć specjalistycznych z podopiecznymi przedszkola (dwie umowy), na pełnienie funkcji dyrektora przedszkola (1 umowa) (str. 10-12 decyzji Burmistrza, k. 377v-376v, umowy wraz z potwierdzeniami ich realizacji z 30 lipca 2023 r.: k. 232-245 akt organu). Wśród powołanych umów jedną umowę Burmistrz wskazał jako niezatwierdzoną uchwałą z 30 lipca 2023 r. nr [...] (uchwała: k. 247-246). Jest to umowa z 31 grudnia 2021 r. nr [...] na pełnienie przez A. B. funkcji dyrektora przedszkola i prowadzenie zajęć specjalistycznych z podopiecznymi przedszkola w okresie od 1 stycznia do 30 września 2022 r.
Potwierdzenia siedmiu umów i ich realizacji dokonał 30 lipca 2023 r. I. M. poprzez złożenie pisemnych oświadczeń dołączonych w aktach do umów (k. 232-245 akt organu). I. M. jako członek tej komisji, dysponował pełnomocnictwem udzielonym przez komisję rewizyjną na podstawie uchwały z 30 kwietnia 2021 r. nr [...] (k. 7). Z kolei komisja rewizyjna stowarzyszenia zatwierdziła wskazane umowy w uchwale z 30 lipca 2023 r. nr [...] (k. 247-246). Powyższe nie obejmuje zakwestionowanej przez Burmistrza umowy z 31 grudnia 2021 r. nr [...] na pełnienie przez A. B. funkcji dyrektora przedszkola i prowadzenie zajęć.
Analizując problem ważności i skuteczności wskazanych umów w kontekście wadliwości czynności prawnej, wyartykułowanej w analizowanym przez SKO przepisie art. 58 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej jako k.c., należy mieć na uwadze, że czynność prawna jest sprzeczna z ustawą, gdy jej treść jest formalnie i materialnie niezgodna z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa. Na podstawie art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, że na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.
W istotnym dla spornej między stronami kwestii wadliwości czynności prawnej w aspekcie nieważności bezwzględnej lub bezskuteczności zawieszonej (czynności prawnej niezupełnej) Sąd Najwyższy poświęcił szczegółowe rozważania w uzasadnieniu uchwały z 19 grudnia 2008 r., III CZP 122/08, (OSNC 2009, nr 7-8, poz. 115), przypominając, że czynności prawne dokonywane w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu przez osoby niemające do tego kompetencji uznawane były w orzecznictwie Sądu Najwyższego za bezwzględnie nieważne. Wykluczano przy tym dopuszczalność stosowania w drodze analogii art. 103 § 1 i 2 k.c. (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 6 marca 1991 r., III CZP 8/91, OSNCP 7/91, poz. 94 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z 12 grudnia 1996 r., I CKN 22/96, OSNC 6-7/97, poz. 75 i z 3 marca 2005 r., II CK 409/04, OSNC 2/06, poz. 33).
Zmiana wykładni nastąpiła w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 września 2007 r., III CZP 31/07, (OSNC 2/08, poz. 14), w której Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że do umowy zawartej przez zarząd spółdzielni bez wymaganej do jej ważności uchwały walnego zgromadzenia lub rady nadzorczej ma zastosowanie w drodze analogii art. 103 § 1 i 2 k.c. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że orzecznictwo opowiadające się za bezwzględną nieważnością czynności prawnych dokonanych przez osoby działające w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego pozostaje w sprzeczności z założeniami uchwały Sądu Najwyższego – zasady prawnej – z 30 maja 1990 r., III CZP 8/90, (OSNCP 1990/10-11, poz. 124), dopuszczającej stosowanie zakazującego pełnomocnikowi dokonywania czynności prawnych »z samym sobą« art. 108 k.c. do czynności prawnych organu osoby prawnej »z samym sobą«. Podkreślił, że sankcja bezskuteczności zawieszonej nie tylko skutecznie chroni interesy osoby prawnej, której zasady reprezentacji zostały naruszone, ale także lepiej odpowiada potrzebom bezpieczeństwa obrotu (S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 58).
Ponadto z art. 39 § 1 k.c. wynika, że jeżeli zawierający umowę jako organ osoby prawnej nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę prawną, w której imieniu umowa została zawarta. Z kolei, jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta (art. 103 § 1 k.c.). Druga strona może wyznaczyć osobie, w której imieniu umowa została zawarta, odpowiedni termin do potwierdzenia umowy; staje się wolna po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu (art. 103 § 2). W braku potwierdzenia ten, kto zawarł umowę w cudzym imieniu, obowiązany jest do zwrotu tego, co otrzymał od drugiej strony w wykonaniu umowy, oraz do naprawienia szkody, którą druga strona poniosła przez to, że zawarła umowę nie wiedząc o braku umocowania lub o przekroczeniu jego zakresu (art. 103 § 3).
W tym zakresie Sąd Najwyższy w postanowieniu z 13 grudnia 2019 r., IV CSK 189/19, powołał m.in. ww. uchwałę III CZP 31/07 i stwierdził, że okoliczność, że art. 39 § 1 k.c. zawiera jedynie normę odpowiadającą art. 103 § 3 k.c., a brak w nim odpowiedników art. 103 § 1 i 2 nie oznacza woli ustawodawcy uznania wszystkich czynności prawnych dokonanych przez osoby działające w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego za bezwzględnie nieważne. Nie normując w art. 39 k.c. sankcji dokonania czynności prawnej w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu bez kompetencji do tego, ustawodawca pozostawił ustalenie tej sankcji sądom przy zastosowaniu ogólnych reguł wykładni prawa, wskazane zaś wyżej podobieństwo instytucji organu osoby prawnej i pełnomocnictwa przemawia za stosowaniem w drodze analogii przewidującego sankcję bezskuteczności zawieszonej art. 103 § 1 i 2 k.c. w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi do umów zawartych w imieniu osoby prawnej przez osoby działające w charakterze organu osoby prawnej bez kompetencji do tego. Sankcja bezskuteczności zawieszonej nie tylko skutecznie chroni interesy osoby prawnej, której zasady reprezentacji zostały naruszone, ale także lepiej odpowiada potrzebom bezpieczeństwa obrotu. W szczególności wyklucza kwestionowanie czynności prawnej przez kontrahenta osoby prawnej tylko dlatego, że czynność ta przestała mu odpowiadać. Zasada wyjaśniona w tej uchwale ma zastosowanie także w odniesieniu do innych osób prawnych.
Mając powyższe na względzie należy uznać wadliwość stanowiska SKO, które nie uwzględniło potwierdzeń umów z członkami zarządu przez I. M. z tego powodu, że są to potwierdzenia następcze. Potwierdzenie umów z członkami zarządu zostało dokonane powoływaną już wyżej uchwałą komisji rewizyjnej stowarzyszenia z 30 lipca 2023 r. nr [...]. Potwierdzenia te miały miejsce w trakcie kontroli zakończonej protokołem podpisanym przez kontrolujących 10 sierpnia 2023 r. (k. 192-187 akt organu). Nie ma w tej sytuacji przeszkód do uznania za ważne i skuteczne umów z członkami zarządu skarżącego stowarzyszenia. Wobec zaprezentowanej wyżej wykładni Sądu Najwyższego, zakwestionowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydatków na umowy zlecenia członków zarządu na wykonywanie zadań edukacyjnych i dyrektora przedszkola jawi się więc jako sprzeczne z prawem – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. aa) u.f.z.o. w związku z art. 252 ust. 1 u.f.p., art. 11 ust. 4 u.p.s. w zw. z art. 39 § 1 k.c.
Nie zmienia powyższego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, powołanym przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak to już wyżej Sąd wskazał stanowisko, że bezwzględnie nieważne są czynności prawne dokonywane w imieniu osoby prawnej w charakterze jej organu przez osoby niemające do tego kompetencji – straciło na aktualności w omawianym zakresie, wobec zmiany wykładni, dokonanej w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 września 2007 r., III CZP 31/07.
Inną kwestią jest, czy sporne umowy zlecenia były faktycznie wykonywane. Zbadanie tej kwestii należy do wyłącznej kompetencji organów rozpoznających sprawę. Jest to możliwe wobec możliwości pozyskania materiału dowodowego z różnych źródeł, w celu udokumentowania ponoszonych wydatków związanych z wykonaniem spornych umów. Wydatek może bowiem zostać udokumentowany na różne sposoby w zależności jego charakteru, sposobu zaspokojenia czynności z wydatkiem powiązanych.
Jako dowód w tym zakresie jawią się m.in. przedstawienie przez stronę w trakcie kontroli dzienniki zajęć, którym, obok korekt deklaracji ZUS, odmówiono w istocie mocy dowodowej. Jednak Sąd ma na uwadze, że skarżące stowarzyszenie w toku kontroli na bieżąco eliminowało błędy i niedociągnięcia ujawniane przez kontrolujących, czego nie sposób postrzegać negatywnie zwłaszcza, że członkowie zarządu stowarzyszenia jawią się jako osoby zawodowo skupione na działalności edukacyjnej, dydaktycznej oraz doradczej i wspomagającej w tym zakresie, czego organy nie wzięły pod uwagę. Zasadą jest ponadto, że dzienniki zajęć prowadzi się także w formie elektronicznej, co daje organowi możliwość dodatkowej weryfikacji materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie.
Organy obu instancji pominęły przy tym istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy uchwałę zarządu stowarzyszenia z 26 października 2021 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] i zatrudnieniu członków zarządu na podstawie umowy zlecenia, co zauważył już autor skargi. Wskazana uchwała określiła zakres czynności, za które członkowie zarządu otrzymają wynagrodzenie, a mianowicie prowadzenie zajęć specjalistycznych i szkolenia kadry placówki oraz rodziców wychowanków.
Wobec powyższego Sąd uznał także zasadność zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).
Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu zakwestionowanie przez organy pozostałych wydatków dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2022 r. Są to m.in. premia świąteczna dla pracowników oraz zapłacony od premii świątecznych nauczycieli ZUS pracodawcy, wynagrodzenie wypłacone pracownikom w 2023 r. zamiast w grudniu 2022 r., jak też inne wydatki, np.: na zakup kwiatów ciętych, lampek choinkowych, na odsetki od nieterminowej zapłaty za usługi telekomunikacyjne, na reklamę, marketing, ogłoszenia emisji materiałów reklamowych. Wydatki te zostały uznane przez organy za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, nie mają jednak powiązania ze spornymi umowami zlecenia członków zarządu. W skardze nie zakwestionowano tych wydatków, nie ma więc potrzeby odnosić się do kwestii, które nie są sporne między stronami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., I FSK 792/19).
Z powyższych powodów za zasadne Sąd uznał postawione w skardze zarzuty i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.
Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a orzeczenia Sądu Najwyższego – na stronie: https://www.sn.pl/.