I SA/Ol 705/20

I SA/Ol 705/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Przemysław Krzykowski
Renata Kantecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 522/21 - Postanowienie NSA z 2024-03-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1-ust. 3
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją
z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z "[...]", którą ustalono J.C. (dalej również jako: "strona", "skarżąca") kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzjami z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne (PROW 2014-2020) na 2015 r. w wysokości 49.794,95 zł oraz na 2016 r. w wysokości 44.421,10 zł, które zostały wypłacone na rachunek bankowy strony 30.06.2016 r. i 10.07.2017 r. Następnie zawiadomieniem z 11.10.2019 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w wyniku którego decyzją z "[...]" ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności do zwrotu, uznając, że w sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L z 1995 r. Nr 312, s. 1).
W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazała na funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnych decyzji przyznających płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016, które uniemożliwiają podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. W ocenie skarżącej, tylko w przypadku niedokończenia zobowiązań wynikających z realizowania programów wieloletnich, uprzednie uchylenie decyzji przyznającej płatność nie jest warunkiem niezbędnym do uznania jej następnie za nienależnie pobraną, a obowiązek zwrotu wynika wprost z właściwego przepisu rozporządzenia. Ponadto, zdaniem strony, powołany przez organ I instancji wyrok WSA w Olsztynie z 23.05.2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19, został wydany w sprawie innego podmiotu i nie stanowi podstawy do uznania za nienależne płatności w niniejszej sprawie.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR stwierdził,
że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy
z 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U.
z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, przy czym postępowanie to jest niezależne i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA:
z 15.11.2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, z 11.04.2013 r., sygn. akt II GSK 96/12,
z 7.03.2017 r., sygn. akt II GSK 4569/16). W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie została oparta na potencjalnej możliwości wyeliminowania
z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności, lecz na pozytywnej weryfikacji wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków" w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z uwzględnieniem wyroku WSA w Olsztynie z 23.05.2019 r., sygn. akt
I SA/Ol 213/19, wydanego w sprawie powiązanego ze stroną producenta rolnego – Spółki A z siedzibą w S. Zdaniem organu, wyrażone w tym wyroku stanowisko WSA w Olsztynie w zakresie identyfikacji sztucznych warunków daje możliwości ocenne w odniesieniu do wszystkich pozostałych podmiotów uczestniczących w grupie tworzącej sztuczne warunki. Strona zaś nie kwestionowała w odwołaniu podstawy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, jaką było stworzenie sztucznych warunków w celu pozyskania środków finansowych, lecz powoływała się wyłącznie na brak podstawy do ustalania nienależnego charakteru płatności z uwagi na istnienie w obrocie prawnym wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Odwołując się do kryteriów "sztucznych warunków" wskazanych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") z 12.09.2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu), organ odwoławczy ocenił, że uzyskanie w 2016 r. wsparcia przez stronę oraz przez inne podmioty wskazane w decyzji organu I instancji ("[...]") było sprzeczne z celami, dla których zostało ono ustanowione. Wydzielone gospodarstwa nie stanowiły jednostek samodzielnych i były częściami składowymi gospodarstwa spółki z o.o. zarządzanego faktycznie przez męża strony i jej pełnomocnika C.C., co zobrazowano w decyzji organu I instancji, przedstawiając w sposób tabelaryczny i opisowy siatkę powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Działania polegały wyłącznie na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych poprzez wydzielenie gruntów o powierzchni ok. 50 ha,
a następnie poprzez ich dzierżawę, a także poprzez sprzedaż zwierząt pomiędzy podmiotami powiązanymi pod względem osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, niektóre także rachunek bankowy i siedzibę stada.
Organ wskazał, że strona posiadała tytuł prawny do deklarowanej działki
o powierzchni 51,94 ha. Spółka z o.o. przekazała na podstawie umów dzierżawy grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w urzędzie gminy, ewidencji gruntów starostwa powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Wbrew wyjaśnieniom strony, wnioski o przyznanie płatności dotyczące powierzchni 96,89 ha składane były już od 2010 r. (umowa dzierżawy z 26.02.2009 r. między spółką,
a stroną), następnie od 2015 r., tj. po zakończeniu programu rolnośrodowiskowego
i rozpoczęciu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego na powierzchnię 51,94 ha (umowa dzierżawy od 1.04.2015 r.). Grunty deklarowane uprzednio przez spółkę z o.o. zostały sztucznie rozdzielone pomiędzy spółkę z o.o. i 11 osób fizycznych, chociaż ich położenie przestrzenne nie uzasadniało podziału na odrębne działki rolne, gdyż stanowią jednolity zwarty obszar gruntów, a część z nich nie jest wydzielona żadnymi granicami naturalnymi. Ponadto na wszystkich działkach stwierdzono ten sam rodzaj uprawy - trwałe użytki zielone. Strona korzystała z usług podmiotów zewnętrznych, bowiem nie dysponowała własnym zapleczem technicznym (parkiem maszynowym). Pomimo formalnego podziału i sprzedaży stada zwierząt, jego siedziba pozostała wspólna dla wszystkich producentów rolnych, co potwierdzało, że jedynym celem tego działania było uzyskanie płatności do zwierząt, która nie zostałaby przyznana spółce
z o.o. ze względu na limity ilościowe.
Na podstawie analizy dokumentów, w tym wyjaśnień strony złożonych
do protokołu z 31.10.2018 r. ustalono, że strona nie ponosiła kosztów związanych
z działalnością na działkach rolnych, a także nie udokumentowała zysków oraz kosztów utrzymania zwierząt przetrzymywanych w siedzibie wspólnej dla wielu producentów. Zdaniem organu, nie istniały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z podziału gruntów i sprzedaży zwierząt. Skarżąca, poza dochodami z dopłat, nie uzyskiwała innych dochodów z działalności rolniczej, tj. ze sprzedaży płodów (trawy, siana), które zgodnie z umowami na świadczenie usług agrotechnicznych stanowiły wynagrodzenie dla zleceniobiorcy za wykonane usługi. Zobowiązana była do płacenia czynszu dzierżawnego, przy czym z umów dzierżawy wynikało, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować spółce z o.o. koszty podatku rolnego, który spółka uiszczała od całej powierzchni gruntów. Spółka nie wykazała przy tym, że kwoty czynszu dzierżawnego były uiszczane ani też, że występowała
o wyegzekwowanie od strony tych należności.
Zdaniem organu odwoławczego, podział gospodarstwa rolnego spółki z o.o. miał na celu wyłącznie uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznej, a także limitów powierzchniowych
w przypadku płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) i płatności dla młodych rolników oraz limitu zwierząt w przypadku płatności do krów i bydła.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak lub bardzo pobieżną wiedzę strony na temat podjętych zobowiązań i działań, decydujący udział pełnomocnika w prowadzeniu działalności rolniczej, preferencyjne warunki wydzierżawiania gruntów oraz jednolity sposób użytkowania działek, wspólne miejsce przebywania bydła i przemieszczenia zwierząt między różnymi stadami w obrębie adresu siedziby spółki z o.o., a także brak udokumentowania dochodów i kosztów, nie sposób uzasadnić podziału gospodarstwa spółki na wiele ok. 50 ha gospodarstw innym celem niż stworzenie sztucznych warunków prowadzenia działalności rolniczej dla zwielokrotnienia wysokości płatności.
Organ dodał, że okoliczności faktyczne związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej działalności
w niniejszej sprawie są tożsame, jak w przypadku wniosków o przyznanie płatności
na rok 2017, w odniesieniu do których WSA w Olsztynie podzielił ocenę organów
co do stworzenia przez stronę sztucznych warunków (wyroki o sygn. akt I SA/Ol 603/19 – I SA/Ol 605/19).
Dyrektor OR ARiMR nie znalazł przy tym podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ani do ograniczenia odpowiedzialności beneficjenta na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE)
nr 809/2014 z 17.07.2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., s. 69). Stwierdził, że skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane i zaplanowane działanie, to nie może być mowy o pomyłce organu. Organ ocenił również, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, zaś alternatywnie
o uchylenie decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:
1. art. 6 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;
2. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która rozstrzyga drugi raz w tym samym przedmiocie, w którym wydana została pozostająca w obrocie prawnym wcześniejsza decyzja ostateczna w przedmiocie oceny przesłanek przyznania płatności (a więc uznania ich za należne) w świetle okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały
i były znane właściwemu organowi w czasie wydania decyzji (przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);
3. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez zupełnie bezpodstawne przyjęcie,
że normy te, oprócz wskazania formy prawnej, w której dochodzi do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności oraz wskazania organu właściwego do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, miałyby zawierać również rzekome upoważnienie
do merytorycznego rozstrzygania o nienależnym charakterze środków otrzymanych
w przeszłości w oparciu o te same okoliczności faktyczne i prawne, w których wydano wcześniejszą decyzję, a więc bez zaistnienia nowych, obiektywnych okoliczności prawnych, mogących powodować, że przyznane kwoty stały się następnie nienależne, co może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia w ramach właściwego postępowania, że strona nie dochowała konkretnych, prawem określonych warunków przyznania pomocy, a co nie miało miejsca w sprawie niniejszej;
4. art. 153 p.p.s.a. poprzez implicite zastosowanie przez organ jej rozszerzającej, niezgodnej z jej literalnym brzmieniem, wykładni.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy usiłowały uzasadnić swe stanowisko za pomocą argumentacji o charakterze merytorycznym, tzn. podnosząc okoliczności i argumenty, które mogły być analizowane w ramach postępowania
w przedmiocie wniosku o płatności na dany rok, nie zaś w ramach postępowania
o ustaleniu kwoty nienależnych płatności. Swoje przekonanie o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1306/2013 organ uzasadnił wyrokiem WSA w Olsztynie z 23.05.2019 r., sygn. akt I SA/OI 213/19, w którym oceniono, że spółka z o.o. stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności w roku 2016, co z uwagi na art. 153 p.p.s.a. jest
w niniejszym postępowaniu okolicznością prawnie obojętną. Organ nie ma obecnie żadnych prawnych podstaw do tego, aby kierując się swoim nowym przekonaniem,
w drodze ponownego rozpatrzenia tych samych okoliczności, zmieniać ocenę
i odwracać prawne skutki wydanej we właściwym postępowaniu prawomocnej
i niewzruszalnej decyzji. Zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wymaga, by nienależność płatności wynikała z innego rozstrzygnięcia - decyzji odmawiającej płatności lub stwierdzającej późniejsze niedopełnienie któregoś z warunków, na jakich płatność została przyznana, z którym to faktem (stwierdzonym urzędowo we właściwym postępowaniu) przepis prawa materialnego wiąże obowiązek zwrotu płatności. Tylko
w tym przypadku uprzednie usunięcie z obrotu decyzji przyznającej stronie określoną płatność nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu płatności, ale dotyczy to wyłącznie płatności wieloletnich. Wyeliminowanie pierwotnej decyzji przyznającej płatność w tym przypadku nie jest konieczne i takich przypadków dotyczy orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii braku obowiązku wzruszenia decyzji przyznającej płatności. Płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, których dotyczy niniejsza sprawa, są również programem wieloletnim, jednakże organy nie wskazały żadnej okoliczności, która nastąpiłaby po przyznaniu tych płatności,
co oznacza, że skarżąca dochowała zobowiązania. W sprawie niniejszej organ rażąco złamał mającą oparcie w Konstytucji RP zasadę rei iudicatae. Ponadto ponowne wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie strony, zaskarżona decyzja, poza powtórzeniem wyrwanych z kontekstu sformułowań z orzecznictwa, nie zawiera rzeczowej, prawnej argumentacji, która podważałaby zasadność stanowiska strony. Okoliczności faktyczne i prawne spraw,
w których zapadły wszystkie z wyroków powoływanych przez organ II instancji, były odmienne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś strona
w wyznaczonym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga jest niezasadna.
Sąd podzielił stanowisko Dyrektora OR ARiMR w przedmiocie zasadniczej kwestii spornej pomiędzy stronami postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. W konsekwencji Sąd jako nieznajdujące podstaw prawnych ocenił zarzuty skargi, że w sprawie doszło do naruszenia stanu rei iudicatae i tym samym uznał, że nie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższą konkluzję Sąd wywiódł w oparciu o następujące rozważania wraz
z przywołaną w nich argumentacją prawną.
Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca
w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy
do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR).
Ponadto ust. 3 tego artykułu przewiduje, że o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności
(por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie podano innego publikatora). Wbrew temu, na co wskazuje strona w skardze, szczegółowa analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że nie czyni się rozróżnień w zależności od tego, czy sprawa ustalenia nienależnie czy nadmiernie pobranych płatności dotyczy płatności "jednorocznej", czy też – jak w niniejszej sprawie – płatności w ramach zobowiązania wieloletniego. W ocenie Sądu, rozróżnienie to zostało wprowadzone przez autora skargi wyłącznie na potrzeby argumentacji skargi i nie odzwierciedla całości uregulowań normujących przesłanki zwrotu płatności, a w rezultacie nie wytrzymuje krytyki w świetle wykładni systemowej, wprowadzającej postulat takiego odkodowania norm prawnych, aby żadna z nich nie okazała się zbędna.
Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi, wskazać należy, że autor skargi zasadniczo wywodzi swe przekonanie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie czy nadmiernie pobranych płatności w oparciu o art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR, z twierdzenia, że przepis ten ma charakter wyłącznie kompetencyjny, zaś zaskarżona decyzja nie ma podstawy w przepisach prawa materialnego. Argumentuje, że w przypadku płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego ustawodawca unormował przesłanki materialnoprawne zwrotu płatności w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc się do tej kwestii, należy wskazać, że okoliczność, że ustawodawca unormował w przepisach prawa materialnego dodatkowe przesłanki zwrotu płatności w ramach zobowiązań wieloletnich wynika wyłącznie z charakteru tych płatności, ich cyklicznej wypłaty
w oparciu o zobowiązanie podjęte w dłuższej perspektywie czasowej, które może w tym czasie ulec zmianie zarówno z przyczyn zależnych od beneficjenta, jak i przyczyn
od niego niezależnych, i w konsekwencji potencjalnie szerszego zbioru zdarzeń, które
w ocenie ustawodawcy, powinny mieścić się w hipotezie normy regulującej zwrot płatności. Nie wyłącza to jednakże zasady, że również w odniesieniu do zobowiązań wieloletnich istnieje podstawa prawna ustalenia nienależnie czy nadmiernie pobranych płatności w oparciu o klauzulę "sztucznych warunków", przy czym należy jej dopatrywać nie w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego, lecz – podobnie jak przypadku pozostałych płatności – w przepisach art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Autor skargi zdaje się ignorować ten aspekt w swej argumentacji. Ponadto pomija, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy o ARiMR dopuszcza ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, co w sposób oczywisty i niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych oznacza, że z reguły ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w odrębnym postępowaniu.
Zdaniem Sądu, przepisy art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 statuują odrębną podstawę prawną do działania organu w sytuacji ustalenia wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków". Z sytuacją, w której dochodzi
do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana
z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Oznacza to,
że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie
za nienależną płatności również w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie przyznania tej płatności.
W ocenie Sądu, nie sposób również uznać za zasadne zarzutów nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu wymaga, aby sprawy były tożsame pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Oczywiste jest, że z punktu widzenia tego przepisu niedopuszczalne byłoby wydanie wobec skarżącej ponownych decyzji w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016. Natomiast zaskarżona decyzja o zwrocie płatności została wprawdzie wydana wobec tego samego podmiotu, wobec którego wydano ostateczne decyzje
w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) za lata 2015-2016, lecz ma inny przedmiot oraz inną podstawę prawną. W decyzjach
w sprawie przyznania płatności organ procedował na podstawie przepisów dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Natomiast podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy o ARiMR oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95
w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a jej przedmiotem nie była kwestia oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanek przyznania płatności, lecz ustalenie, czy płatność została nienależnie pobrana. Pierwsze z postępowań dotyczy przyznanego stronie prawa do świadczeń ze środków publicznych za rok rozliczeniowy, natomiast drugie
z postępowań dotyczy ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej w świetle złożonej przez stronę wcześniejszej deklaracji i stwierdzonych dopiero ex post okoliczności faktycznych. Są to zatem dwa różne postępowania i różny jest też przedmiot wydanych w ich wyniku decyzji. Decyzje zostały wydane w odrębnych postępowaniach i zostały oparte na różnych podstawach prawnych. Warunkiem wydania decyzji windykacyjnej nie było uprzednie wyeliminowanie decyzji przyznającej płatności. Gdyby było tak, jak twierdzi skarżąca, to przepis art. 29 ustawy o ARiMR nie miałby racji bytu, a w przepisach normujących zwrot płatności wieloletnich uregulowano by dodatkową przesłankę zwrotu odnoszącą się do klauzuli "sztucznych warunków". Sąd przyjmuje, że działania ustawodawcy mają racjonalny charakter i skoro ustanowiono osobną podstawę prawną wydawania decyzji windykacyjnych, to były
to działanie zamierzone, zdejmujące z organu obowiązek wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznych przyznających płatność.
Wbrew argumentacji skargi, rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nie stanowi o naruszeniu konstytucyjnie chronionych praw strony, gdyż po pierwsze – prawo
do uzyskiwania płatności rolniczych nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym,
zaś po drugie – dotyczy pomocy, z której beneficjenci mogą, ale nie muszą korzystać
i z którą wiążą się obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego
z prawem. Zauważenia wymaga przy tym, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności i miała możliwość czynnego w nim udziału. Zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) nie oznacza, że organy administracji publicznej zostały bezwzględnie pozbawione możliwości modyfikacji ustalonych stosunków administracyjnoprawnych, lecz nakazuje, by weryfikacja ta przebiegała
w ściśle określonych przez ustawodawcę trybach postępowania. W niniejszej sprawie zasadzie tej uczyniono zadość. W konsekwencji jako niezasadne należało ocenić również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., statuujących zasady ogólne: praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaufania do władzy publicznej.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie
z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie wskazał na związanie w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19, wydanym w sprawie innego podmiotu, a jedynie podkreślił, że ocena WSA dotyczyła podmiotu powiązanego, w odniesieniu do którego wiele okoliczności było podobnych lub tożsamych jak w przypadku strony skarżącej. Jednocześnie organ nie uchylił się od dokonania samodzielnej oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a zatem nie mogło być skuteczne stawianie mu zarzutów w związku z posłużeniem się w zaskarżonej decyzji argumentacją zawartą
w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu, która miała posłużyć jedynie wzmocnieniu stanowiska organu.
Zarzuty skargi miały charakter wyłącznie proceduralny, lecz Sąd, nie będąc
na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami skargi, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji także co do zawartej w niej oceny prawnej w zakresie stworzenia sztucznych warunków i podzielił w tym zakresie stanowisko organów orzekających w sprawie.
Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM)
nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny
z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać
za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać
na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby
w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt
I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost
do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby
w "normalnym" układzie rzeczy (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).
Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej
w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej
w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor
na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu).
W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny
w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło
do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności,
z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych
w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej
z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).
Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).
Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko
na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu
na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny.
Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że strona skarżąca uczestniczyła
w procederze pozyskiwania zawyżonych płatności rolnych. Dla dokonania tej oceny konieczne jest zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez C.C. pozostałych 11 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące analizowanego roku, ale również badane kompleksowo
i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące innych okresów objętych wnioskami strony
o pomoc. Należy także podkreślić, że tut. Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 12 podmiotów (11 osób fizycznych
i spółki z o.o.) w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej, a także innych powiązanych podmiotów, w ramach kampanii o przyznanie płatności na lata 2015-2019, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła (wyroki WSA w Olsztynie: z 23.05.2019 r., sygn. akt I SA/Ol 211/19 i I SA/Ol 213/19; z 21.11.2019 r., sygn. akt I SA/Ol 562/19; I SA/Ol 598/19, I SA/Ol 561/19, I SA/Ol 601/19 - I SA/Ol 605/19; I SA/Ol 626/19 - I SA/Ol 628/19; z 16.01.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 597/19; I SA/Ol 657/1- I SA/Ol 662/19; I SA/Ol 666/19 - I SA/Ol 671/19; I SA/Ol 674/19- I SA/Ol 678/19; z 27.02.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 730/19 -
I SA/Ol 732/19, I SA/Ol 17/20; z 16.07.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 228/20 - I SA/Ol 231/20, z 05.08.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 320/20 - I SA/Ol 324/20; z 06.08.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 222/20 - I SA/Ol 227/20; z 24.09.2020 r., akt I SA/Ol 409/20 - I SA/Ol 413/20; z 08.10.2020 r., sygn. akt I SA/Ol 446/20 - I SA/Ol 448/20. Powyższą ocenę WSA w Olsztynie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach
z 20.05.2020 r., sygn. akt I GSK 1752/19; z 30.07.2020 r., sygn. akt I GSK 751/20
i I GSK 752/20; z 04.12.2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20 – I GSK 1111/20.
W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.
Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na multiplikowaniu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C.C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych.
W sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy
do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C.C.. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne
i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.10.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 992/18).
Analiza tych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy
do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C.C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C.C., który jest wspólnikiem Spółki A i jednocześnie jest pełnomocnikiem 11 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Grunty, w oparciu o które strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od spółki z o.o. Strona nie wykazała, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej. Nie wykonywała zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom za wynagrodzeniem w postaci płodów. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również, by ponosiła koszty działalności. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące wspólnej siedziby stada zwierząt pod adresem spółki. Analiza umów dzierżawy wskazywała, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować spółce koszty podatku rolnego, który spółka uiszczała od całej powierzchni gruntów. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym działki ewidencyjne zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość.
Zdaniem Sądu, wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych,
co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności płatności rolnych. Wszystkie działania, które miały miejsce, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie.
Zdaniem Sądu, ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.